Исследование любого производства необходимо начинать с определения его нормативной основы, целей и задач, принципов, определения круга субъектов и стадий. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел ведётся в отношении лиц, совершивших дисциплинарные проступки, состоящих на службе, либо работающих в органах внутренних дел Российской Федерации.

Служба в органах внутренних дел в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[1] определяется как «федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации ... на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации ... , а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел».

Соответственно, служба в органах внутренних дел охватывает правоотношения, связанные с:

поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел; они регулируются ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»;

прохождением в органах внутренних дел федеральной государственной гражданской службы, которая регулируется законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.

В свою очередь трудовые отношения в органах внутренних дел регулируются трудовым законодательством.

Таким образом, дисциплинарное производство в органах внутренних дел ведётся в отношении трёх категорий лиц, совершивших дисциплинарные проступки:

сотрудников органов внутренних дел - в соответствии с законодательством о службе в органах внутренних дел Российской Федерации;

федеральных государственных гражданских служащих - в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе;

работников - в соответствии с трудовым законодательством.

Учитывая паспорт избранной научной специальности, цели и задачи нашего

исследования, в данной работе будут рассмотрены правовые основы производства по дисциплинарным делам, которое ведётся в отношении сотрудников органов внутренних дел и федеральных государственных гражданских служащих.

Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации по фактам совершения сотрудниками органов внутренних дел дисциплинарных проступков регулируется различными по юридической силе нормативными правовыми актами, регламентирующими дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел и порядок применения дисциплинарных взысканий. К их числу относятся:

ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» (Глава 7. Служебная дисциплина в органах внутренних дел, в которой установлен порядок наложения дисциплинарных взысканий на сотрудников органов внутренних дел (ст. ст. 51, 51.1), порядок проведения служебной проверки (ст. 52) и разрешения служебных споров, в том числе по вопросам, связанным с привлечением к дисциплинарной ответственности (Глава 10);

Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации, утверждённый Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377[2] (главы 6-8);

приказы МВД России, регулирующие порядок осуществления процессуальных действий в рамках дисциплинарного производства: от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 6 мая 2013 г. № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации»; от 25 июня 2012 г. № 630 «Об утверждении Порядка временного отстранения сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации от выполнения служебных обязанностей», от 13 августа 2012 г. № 782 «Об утверждении Порядка рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел Российской Федерации»;

приказы МВД России, регулирующие отдельные вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, применяемые в дисциплинарном производстве: от 14 марта 2012 г. № 170 «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», от 30 ноября 2012 г. № 1065 «О некоторых вопросах назначения на должности в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».

Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации по фактам совершения федеральными государственными гражданскими служащими дисциплинарных проступков проводится в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, а именно:

федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Глава 12. Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе, в которой установлен порядок применения дисциплинарных взысканий (ст. ст. 58, 59.3), порядок проведения служебной проверки (ст. 59);

приказ МВД России от 25.12.2015 г. № 1230 «Об утверждении Порядка проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России».

С точки зрения правовой основы дисциплинарного производства представленных в органах внутренних дел видов государственной службы и лиц, привлекаемых к дисциплинарной ответственности, можно выделить две разновидности дисциплинарного производства: а) по законодательству о службе в органах внутренних дел (в отношении сотрудников органов внутренних дел); б) по законодательству о государственной гражданской службе (в отношении федеральных государственных гражданских служащих).

Различия в процессуальном режиме данных дисциплинарных производств определяются видами налагаемых дисциплинарных взысканий, правовым статусом привлекаемых к ответственности лиц, перечнем и степенью детализации предусмотренных законодательством процессуальных действий.

Поскольку служба в органах внутренних дел определяется, прежде всего, как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации и являющихся сотрудниками органов внутренних дел, правовую характеристику производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел рассмотрим на основе законодательства о службе в органах внутренних дел, предметом регулирования которого являются правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел.

Формулируя понятие дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации, А.В. Никифоров полагает, что это «урегулированная ведомственными правовыми нормами деятельность компетентных должностных лиц по выявлению дисциплинарных правонарушений, рассмотрению дел о проступках, применению к виновным справедливых мер воздействия и их исполнению в целях воспитания сотрудников и укрепления служебной дисциплины»1. В данном определении отличительными признаками данного производства указаны его правовая основа - «ведомственные правовые нормы» и одна из целей «воспитание сотрудников».

Е.А. Шурупова считает, что дисциплинарное производство в органах внутренних дел «представляет собой вид административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, осуществляемой в порядке, установленном законодательством о службе в органах внутренних дел, по разрешению дисциплинарного дела и применению уполномоченным руководителем мер дисциплинарной ответственности в целях укрепления и

Л

обеспечения служебной дисциплины» . В качестве отличительного признака данного производства также указана его правовая основа - «законодательство о службе в органах внутренних дел».

По мнению Т.А. Малыхиной, дисциплинарное производство,

осуществляемое в органах внутренних дел, является одним из видов административно-юрисдикционного производства, выделяемого в структуре административного процесса, и представляет собой «регламентированную нормами административного права целенаправленную деятельность

уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел по поводу решения [3] [4] вопроса о привлечении сотрудников к дисциплинарной ответственности»1. В данном определении на принадлежность к органам внутренних дел указывает упоминание должностных лиц, ведущих производство, и лиц, в отношении которых оно ведётся.

Анализ приведённых определений показывает, что перечисленные исследователи исходят из узкого понимания дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации, как производства, которое ведётся в отношении сотрудников органов внутренних дел.

По нашему мнению, если рассматривать дисциплинарное производство как вид административно-юрисдикционной процессуальной деятельности, речь надо вести о производстве по дисциплинарным делам в органах внутренних дел, под которым следует понимать урегулированный законодательством о службе в органах внутренних дел порядок деятельности субъекта дисциплинарной власти по разрешению индивидуальных конкретных дел по фактам нарушения служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел.

Производство по дисциплинарным делам как отдельный вид процессуальной деятельности и разновидность процессуальной формы характеризуют его цели, задачи, принципы и стадии, в которых отражается специфика данного производства.

Процесс, как уже отмечалось, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Это означает, что как содержание, так и его цели, и результаты определяются (закрепляются) нормами права. При этом следует обратить внимание на неразрывную связь между целями и результатами. Цель - это «то, к чему стремятся, что намечено достигнуть»[5] [6]. В отдельных научных изданиях «цель» определяется как «конечный результат, на который преднамеренно направлен процесс»1. Процесс как юридическая категория направлен на «достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме».

В научных исследованиях цели дисциплинарного производства

Л

подразделяются на ближайшие и перспективные . К ближайшим (специальным) целям (задачам) дисциплинарного производства, по мнению Ю.С. Адушкина, относятся: а) обнаружение дисциплинарных проступков, установление

виновности лиц, их совершивших, и применение к ним мер дисциплинарного воздействия; б) выявление и устранение причин проступков подчиненных; в) оказание воспитательного воздействия как на самого нарушителя, так и на

-5

других работников, учащихся и т. д . По мнению А.В. Никифорова, ближайшие цели дисциплинарного производства проявляются также в превентивной и воспитательной функциях[7] [8] [9] [10].

В свою очередь, к перспективным (общим) целям дисциплинарного производства Ю.С. Адушкин относит: а) обеспечение дисциплины в каждой данной организации, в объединениях и во всех отраслях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства с тем, чтобы создать необходимые условия для их успешного функционирования; б) обеспечение государственной дисциплины на общегосударственном уровне, воспитание граждан, всех должностных лиц в духе неуклонного соблюдения государственной дисциплины[11]. На обеспечение и укрепление служебной дисциплины в качестве цели дисциплинарного производства в органах внутренних дел указывают А.В. Никифоров[12] и Е.А. Шурупова1.

В целом разделяя точку зрения указанных авторов, сделаем следующие замечания. Считаем нецелесообразным разделять цели производства по дисциплинарным делам на ближайшие (специальные) и перспективные (общие) поскольку это, во-первых, приводит к смешению целей и задач данного производства, поскольку за ближайшие (специальные) цели выдаются задачи

Л

производства . Во-вторых, при формулировании перспективных (общих) целей производства по дисциплинарным делам сложно провести чёткую грань между целями производства по дисциплинарным делам как процессуальной категорией и дисциплинарной ответственности как видом юридической ответственности.

Для более точного определения целей производства по дисциплинарным делам рассмотрим ряд положений законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 47 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» в целях «обеспечения и укрепления служебной дисциплины» руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и уполномоченным руководителем на сотрудника органов внутренних дел могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные статьями 48 и 50 данного Федерального закона. Так же, в соответствии с пунктом 38 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377, при нарушении служебной дисциплины подчиненным руководитель (начальник) обязан предупредить его о недопустимости таких действий (бездействия), а при необходимости, в зависимости от тяжести совершенного проступка и степени вины, наложить дисциплинарное взыскание. [13] [14]

Таким образом, исходя из положений указанных законодательных актов, можно сделать вывод о том, что в этих нормах речь идёт главным образом о целях наложения дисциплинарных взысканий, т.е. целях привлечения подчинённых к дисциплинарной ответственности как виду юридической ответственности. Однако косвенно в п. 38 Дисциплинарного устава речь идёт и о производстве, где говорится, что дисциплинарное взыскание налагается «в зависимости от тяжести совершенного проступка и степени вины».

Думается, что цель производства по дисциплинарным делам не должна сводится к наложению дисциплинарного взыскания, а определяться необходимостью: а) рассмотрения и разрешения в установленном порядке дела по факту нарушения подчинённым служебной дисциплины, б) предупреждения нарушений служебной дисциплины и законности среди сотрудников органов внутренних дел. Перечисленные цели достигаются независимо от того, наложено дисциплинарное взыскание, либо не наложено. Данные цели необходимо закрепить в законодательстве.

С целями производства по дисциплинарным делам тесно связаны задачи, под которыми следует понимать проблемные ситуации, разрешение которых необходимо для достижения заданной цели1.

В действующем законодательстве о государственной службе, в том числе службе в органах внутренних дел, задачи производства по дисциплинарным делам не закреплены. Они сформулированы в научной и учебной литературе[15] [16] по аналогии с задачами производства по делам об административных правонарушениях, перечисленных в ст. 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, с отдельными несущественными редакционными различиями. Аналогичный подход взят за основу при определении задач дисциплинарного производства в органах внутренних дел рядом ученых-административистов Украины[17].

Данный подход к формулированию задач производства по дисциплинарным делам, на наш взгляд, вполне оправдан по двум причинам. Во-первых, речь идёт о видах правоохранительных производств, являющихся процессуальными формами правоприменительной деятельности по реализации двух видов юридической ответственности, предусмотренных административным законодательством: административной и дисциплинарной.

Во-вторых, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, в том числе сотрудники органов внутренних дел, за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 2.5 КоАП РФ, несут дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус. Согласно части 1 статьи 2.5 КоАП РФ, основанием для привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности и поводом для возбуждения производства по дисциплинарному делу может быть не только совершение сотрудником дисциплинарного проступка, но и административного правонарушения.

Вместе с тем, в научной литературе можно встретить варианты классификации задач дисциплинарного производства в органах вдутренних дел с учетом наличия различных элементов, характеризующих его содержание. Так, Д. П. Полiвчук выделяет следующие группы задач:

стратегические (представляют общие задачи), в частности: а) обеспечение и укрепление служебной дисциплины в органах внутренних дел, воспитание у работников дисциплинированности; б) своевременное, всестороннее, полное и объективное установление обстоятельств каждого дела о дисциплинарном проступке; в) соблюдение законности в процессе осуществления дисциплинарного производства и тому подобное;

тактические (представляют задачи отдельных стадий дисциплинарного производства) задачи: а) выявление причин и условий, которые способствуют совершению дисциплинарного проступка; б) предупреждение дисциплинарных проступков (предупреждение совершения новых нарушений как самим нарушителем, так и другими работниками) и тому подобное;

оперативные задачи (задачи этапов каждой из стадий дисциплинарного производства, а также отдельных процессуальных действий): а) установление события дисциплинарного проступка; б) обеспечение выполнения вынесенных в деле решений и тому подобное[18]

Думается, что обратить на это внимание необходимо, но законодательно целесообразно закрепить только задачи, решаемые на на уровне дисциплинарного производства в целом и его стадий.

Учитывая данные доводы, задачи производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел могут быть сформулированы и закреплены в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации в следующей редакции: «Задачами производства по дисциплинарным делам являются:

всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

разрешение его в соответствии с законом;

обеспечение исполнения принятого приказа о наложении дисциплинарного взыскания;

выявление причин и условий, способствовавших совершению дисциплинарных проступков».

Перечисленные задачи можно объединить в два блока: юрисдикционный и профилактический. Юрисдикционный блок представлен первыми тремя задачами, профилактический включает четвёртую задачу.

В связи с преобразованиями в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации на сегодняшний день одним из наиболее актуальных является вопрос об эффективности процессуальной деятельности по применению мер юридической ответственности, в том числе дисциплинарной.

Дисциплинарная ответственность является одним из традиционных правовых средств, использование которых направлено на повышение эффективности управления государственной службой в целом. Процессуальная реализация норм дисциплинарной ответственности происходит при ведении производства по дисциплинарным делам, под которым следует понимать урегулированную нормами административного и административно - процессуального права деятельность субъектов дисциплинарной власти по разрешению дел о дисциплинарных проступках и наложении дисциплинарных взысканий.

Производство по дисциплинарным делам наряду с иными видами производств, входящих в состав административного процесса, основывается на определённых принципах, определяющих характер и закрепляющих исходные положения, отражающие его особенности. Принципы - это основные идеи, реализуемые в наборе правил, создающих определённый процессуальный режим. Они определяют ход и правильное направление дисциплинарной практики. Под принципом процессуальной деятельности, по мнению С.Н. Олейникова, понимается основополагающая идея, выступающая в качестве общеобязательного непререкаемого требования и выполняющая функцию общенормативного ориентира1.

Е.А. Шурупова в своем диссертационном исследовании указывает, что дисциплинарное производство в органах внутренних дел осуществляется с учетом общеправовых и специальных принципов, которые обеспечивают эффективность юрисдикционной деятельности по привлечению к дисциплинарной ответственности. По её мнению, к числу общеправовых относятся следующие принципы: законности, справедливости, объективности, обеспечения лицу, привлекаемому к дисциплинарной ответственности, права на защиту[19] [20] [21]. К специальным, считает автор, следует отнести принципы: вины,

дифференцированности дисциплинарного производства, осуществления дисциплинарного производства с соблюдением тайны исследования доказательств и требования о соблюдении конфиденциальности информации,

^ 3

ставшей известной при рассмотрении дисциплинарного дела .

Поддерживая в целом предложенный Е.А. Шуруповой подход к определению принципов дисциплинарного производства, их перечень, на наш взгляд, является спорным. Так, из числа общеправовых принципов такой как «объективность» представлен в задачах производства, «право на защиту» реализуется главным образом в виде использования права «на жалобу» (служебный спор), либо права «на оспаривание» в судебном порядке приказа о наложении дисциплинарного взыскания, которые реализуются, как правило, уже за рамками производства по дисциплинарному делу, выступая в качестве принципа дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности, а не дисциплинарного производства.

В отношении специальных принципов отметим, что надо вести речь не о принципе «вины», а проявлении в дисциплинарном производстве принципа «презумпции невиновности»1.

Т.А. Малыхина полагает возможным выделить следующие принципы дисциплинарного производства в органах внутренних дел: 1) законности и обоснованности; 2) субъективной беспристрастности рассмотрения и разрешения дисциплинарного дела; 3) презумпции невиновности; 4) справедливости наложенного дисциплинарного взыскания; 5) целесообразности; 6) ранжирования объёма полномочий по наложению дисциплинарных взысканий[22] [23].

Представитель административно-процессуальной науки Украины О. Ю. Синявська к основным принципам дисциплинарного производства в органах внутренних дел относит: законность, презумпцию невиновности, объективную истину, официальность и доступность, равенство всех перед законом, гласность и экономичность, участие в производстве общественности,

3

право на защиту .

Как видим, приведенные мнения о перечне принципов дисциплинарного производства в органах внутренних дел имеют различия. Они связаны, прежде всего, с тем, что принципы дисциплинарного производства не закреплены в законодательстве в виде конкретных норм. Они вытекают из совокупности норм, устанавливающих виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения.

Система принципов производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел Российской Федерации, на наш взгляд, производна от двух видов принципов: принципов дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности и её особенностей в органах внутренних дел, а также принципов административного процесса как вида юридического процесса, отражающих юрисдикционную природу данного производства и его специфику в органах внутренних дел.

К примеру, О.Д. Новак выделяет две группы принципов дисциплинарной ответственности государственных служащих: 1) общие принципы юридической ответственности, к ним автор относит принципы: законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, гласности, гуманизма, демократизма; 2) особенные принципы дисциплинарной ответственности, а именно: скорость наступления дисциплинарной ответственности; персональная ответственность государственного служащего за невыполнение полномочий и обязанностей; презумпция невиновности государственного служащего; полнота, всесторонность и объективность исследования совершенного нарушения служебной дисциплины; неотвратимость привлечения к дисциплинарной ответственности; соответствие наложенного дисциплинарного взыскания характеру и тяжести совершенного дисциплинарного проступка.[24] Как видим, ряд принципов дисциплинарной ответственности совпадает с перечисленными выше принципами дисциплинарного производства.

Вместе с тем, принципы производства - это принципы, лежащие в основе процессуальных действий и порядка принятия решений по делу, они не дублируют принципы дисциплинарной ответственности, а базируются на них. К примеру, принцип гласности указывается и как принцип дисциплинарной ответственности, и как принцип дисциплинарного производства2 в целом. С точки зрения производства, он характеризует прежде всего стадию исполнения решения, т.е. относится к итоговому результату производства (принятому решению), а не к производству в целом.

Принципы дисциплинарного производства характеризуют прежде всего динамику, а не статику дисциплинарной ответственности, и формулируются через призму реализации как принципов дисциплинарной ответственности, так и принципов административного процесса. С точки зрения теории административного процесса, можно вести речь о трёх группах принципов административных производств, входящих в административный процесс и закреплённых в административно-процессуальном законодательстве:

общих, вытекающих из общих принципов права, проявляющих свою сущность в административном процессе в целом;

обусловленных видовой спецификой административных производств,

отражающих особенности нормотворческих, правонаделительных и

правоохранительных производств;

отдельно взятого административного производства (поощрительного, дисциплинарного, исполнительного)[25].

Исходя из указанных видов классификации принципов дисциплинарной ответственности и принципов административного процесса, целесообразно вести речь о трех группах принципов производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел: общих, юрисдикционных и специальных. С учетом предложенной классификации дисциплинарное производство включает

следующие принципы:

общие: законности, равенства перед законом, охраны интересов личности и государства:

юрисдикционные: неотвратимость реагирования на нарушение дисциплины; презумпция невиновности;

специальные: обязательности возбуждения дисциплинарного производства по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, либо коррупционного правонарушения; свободы выбора вида дисциплинарного взыскания; достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка.

Остановимся на их краткой характеристике.

Принцип законности является общим и распространяет своё действие на все отрасли права. В контексте административно-процессуальных отношений он заключается в требовании обязательного соблюдения материальных и процессуальных норм всеми участниками процесса. Положения п.п. 3-4 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161, закрепляют перечень нормативноправовых актов, в соответствии с которыми проводится служебная проверка.

На наш взгляд невозможно недооценивать значимость принципа законности в отношении производства по дисциплинарным делам, поскольку даже при абсолютном установлении факта совершения дисциплинарного проступка, но при каком-либо отступлении от процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности законность привлечения может быть оспорена, а повторное наложение дисциплинарного взыскания после истечения установленного срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности невозможно.

Своевременность разбирательства обеспечивает оперативность и эффективность защиты прав и законных интересов участников производства, которые могли быть нарушены в результате совершения дисциплинарного проступка.

Принцип равенства перед законом устанавливает, что все лица, участвующие в производстве по дисциплинарному делу, независимо от их должностного положения обязаны придерживаться требований законодательства, а также в равной степени несут ответственность при его нарушении.

Принцип охраны интересов личности и государства является производным от закреплённого в Конституции Российской Федерации положения. Статья 2 указывает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Защита личности и государства не возможна без должного соблюдения дисциплины всеми субъектами правоотношений. Так, в соответствии с Дисциплинарным уставом ОВД РФ, служебная дисциплина обеспечивается обоснованным применением дисциплинарных взысканий, то есть через институт дисциплинарной ответственности.

Здесь так же стоит отметить, что неоправданное нарушение сроков ведения дисциплинарного производства ущемляет права и законные интересы участников процесса и, в свою очередь, так же является основанием для возбуждения дисциплинарного производства в отношении соответствующего руководителя.

Так же одним из необходимых условий реализации дисциплинарного производства является обеспечение конфиденциальности, а именно недопустимость разглашения и охрана ставших известными в ходе разбирательства сведений, составляющих тайну личной жизни участников.

Принцип неотвратимости реагирования на нарушение дисциплины устанавливает необходимость выяснения всех обстоятельств дела по каждому факту совершения подчиненными сотрудниками дисциплинарных проступков. При наличии повода для начала производства от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме, а при необходимости назначена служебная проверка.

Принцип презумпции невиновности заключается в том, что сотрудник органов внутренних дел, в отношении которого возбуждено производство по дисциплинарному делу, считается невиновным до тех пор, пока его вина не будет достоверно доказана материалами дела. Обязанность доказывания вины возлагается на должностное лицо, уполномоченное рассматривать данное дисциплинарное дело. Так же, данный принцип подразумевает, что все сомнения, возникающие при рассмотрении материалов дела, необходимо толковать в пользу лица, в отношении которого возбуждено производство.

Принцип обязательности возбуждения дисциплинарного производства по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, либо коррупционного правонарушения заложен в общих нормах, устанавливающих основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 49 ФЗ «О службе в органах внутренних дел ...», п. 38 Дисциплинарного устава ОВД РФ). В соответствии с п. 8 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел ...» до наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме. Указанный факт и будет являться моментом возбуждения производства по дисциплинарному делу.

При этом обязательность возбуждения дисциплинарного производства не обязывает субъекта дисциплинарной власти налагать дисциплинарное взыскание. Такое процессуальное действие является его правом.

Принцип свободы выбора вида дисциплинарного взыскания опирается на общеправовой принцип справедливости и заключается в том, что дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины. Так, в соответствии со ст. 40 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации при определении вида дисциплинарного взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, прежнее поведение сотрудника, совершившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил ее несения и другие обстоятельства. При этом в ст. 51 законодатель закрепляет ограничение при назначении такого вида дисциплинарного взыскания как «перевод на нижестоящую должность», который может применяться лишь в случае грубого либо неоднократного нарушения сотрудником служебной дисциплины при наличии наложенного на него в письменной форме дисциплинарного взыскания.

В связи с тем, что при решении вопроса о выборе дисциплинарного взыскания у субъекта дисциплинарной власти сохраняется значительная свобода усмотрения и законодатель не может предусмотреть все факторы, оказывающие влияние на принятие решения, данный принцип требует особого индивидуального подхода. Так, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что за руководителем, наделённым правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению.

Принцип достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка является производным от принципа презумпции невиновности и предполагает, что лицо может быть привлечено к ответственности только при достоверном установлении его вины. Он находит свое закрепление в положениях, указанных в п. 3 ст. 52 ФЗ "О службе в ОВД РФ ...". При проведении служебной проверки должны быть приняты меры по объективному и всестороннему установлению всех фактов и обстоятельств дисциплинарного проступка, а также вины сотрудника.

Проводя аналогию с правилами ведения производства по делам об административных правонарушениях, в целях более детального закрепления данного принципа предлагаем дополнить раздел «Общие положения» Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях МВД России, следующим пунктом: "Сотрудник, проводящий служебную проверку, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств совершения дисциплинарного проступка в их совокупности".

Под объективностью следует понимать отсутствие какого-либо интереса в разрешении дела со стороны лиц, принимающих участие в производстве по дисциплинарному делу.

Полнота и всесторонность подразумевают детальное рассмотрение и оценку всех представленных доказательств. Требование всесторонности означает, что в ходе рассмотрения дисциплинарного дела должны быть тщательно выяснены и проанализированы все его обстоятельства, все факты, имеющие значение для принятия правильного решения.

Таким образом, рассмотренные нами принципы являются теоретическим выражением основных положений законодательства, регулирующего вопросы осуществления производства по дисциплинарным делам. Они образуют три группы: общие, юрисдикционные, специальные. С учетом предложенной классификации дисциплинарное производство включает следующие принципы:

общие: законности, равенства перед законом, охраны интересов личности и государства:

юрисдикционные: неотвратимость реагирования на нарушение

дисциплины; презумпция невиновности;

специальные: обязательности возбуждения дисциплинарного производства по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, либо коррупционного правонарушения; свободы выбора вида дисциплинарного взыскания; достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка.

В целях фактического закрепления основных положений, определяющих особенности и порядок привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности, нам видится необходимым дополнить перечнем принципов главу «Дисциплинарные взыскания, порядок их наложения и исполнения» Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377, а именно:

принцип законности;

принцип равенства перед законом;

принцип охраны интересов личности и государства;

принцип неотвратимости реагирования на нарушение дисциплины;

презумпция невиновности;

обязательности возбуждения дисциплинарного производства по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, либо коррупционного правонарушения;

принцип свободы выбора вида дисциплинарного взыскания;

принцип достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка.

Производство по дисциплинарным делам разворачивается во времени, включая определённую последовательность процессуальных действий, которая имеет своё начало, продолжение и завершение и подразделяется на стадии.

Стадия является частью производства, в рамках которой достигаются промежуточные и конечный его результаты.

В литературе встречаются различные мнения о количестве и содержании стадий производства по дисциплинарным делам. Так, анализ законодательства о службе в органах внутренних дел позволил В.С. Бялту сделать вывод, что дисциплинарное производство в органах внутренних дел включает в себя четыре обязательных стадии: возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела, принятие решения и исполнение принятого решения, а также одну факультативную стадию - пересмотр решения о дисциплинарном взыскании1.

Е.А. Шурупова считает, что «полное» дисциплинарное производство является наиболее распространённым видом административно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, предусматривающим необходимость проведения служебной проверки по факту нарушения служебной дисциплины. Оно характеризуется следующими стадиями - «возбуждение дисциплинарного производства, дисциплинарное разбирательство, рассмотрение дела и вынесение решения о дисциплинарном взыскании, исполнение решения, пересмотр

Л

принятого решения (факультативная стадия)» .

В отличие от полной формы дисциплинарного производства, в «усеченной» форме данного производства, применяемой, по мнению Е.А. Шуруповой, в случаях, не требующих проверки обстоятельств совершения дисциплинарного проступка (служебной проверки), отсутствует стадия дисциплинарного разбирательства.

В свою очередь В.С. Сунчугашева полагает, что в полиции дисциплинарное производство состоит из 4 обязательных стадий: [26] [27]

возбуждение дисциплинарного производства;

рассмотрение дисциплинарного дела;

принятие решения;

исполнение принятого решения.

И две дополнительные (необязательные) стадии: а) служебная проверка; б) пересмотр решения о дисциплинарном взыскании1.

Анализ перечисленных точек зрения показывает, что авторы единодушны в том, что производство по дисциплинарным делам включает следующие стадии: возбуждение дела; рассмотрение дела и принятие решения; исполнение принятого решения.

В качестве самостоятельных факультативных стадий дисциплинарного производства выделяются также:

«дисциплинарное разбирательство» или «служебная проверка»[28] [29] [30],

пересмотр решения по делу, и даже

3

досрочное снятие дисциплинарного взыскания .

В отношении стадии «пересмотра решения» заметим следующее. Данную стадию украинские ученые-административисты именуют также стадией «обжалования решения о применении дисциплинарной ответственности»[31], «пересмотр решения по жалобе»[32], «пересмотр принятого решения»[33], указывая её как составную часть дисциплинарного производства. При этом стадию «пересмотра» ряд авторов располагают перед стадией «исполнения»1, другие указывают после стадии «исполнения решения»[34] [35] [36].

Определяя основное назначение и содержание каждой стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел, связанного с привлечением к дисциплинарной ответственности, Д. П. Полiвчук отмечает, что «обжалование решения о применении меры дисциплинарного воздействия» как стадия данного производства предшествует стадии «выполнение решения» и состоит «в проверке законности и обоснованности наложенного дисциплинарного

-5

взыскания» . Нетрудно заметить аналогию с производством по делу об административном правонарушении.

В свою очередь В.М. Вапнярчук считает, что «5) пересмотр решения по жалобе» как стадия дисциплинарного производства располагается после стадии «исполнения» и включает следующие этапы: «(а) обжалование или опротестование решения,(б) проверка соответствия решения наказанию за совершенный дисциплинарный проступок, (в) вынесение нового решения, (г) реализация принятого решения[37]. Правда не совсем понятно, чем данная стадия (с учетом входящих в неё этапов) отличается от производства по жалобе (и его стадий) как самостоятельного производства в административном процессе.

Для полноты картины отметим, что после стадии «пересмотра решения по жалобе» I. О. Картузова указывает стадию «6) пересмотр решения в порядке надзора»[38].

На наш взгляд, определить перечень стадий в производстве по дисциплинарному делу, их последовательность и содержание возможно только опираясь на положения общей теории правоприменения, юридического процесса и теории административного процесса.

Динамико-временная характеристика процессуальной деятельности позволяет выделить в конкретном производстве такие его базовые элементы как стадии и процессуальные действия. В зависимости от сложности процессуальной деятельности стадии производства могут включать этапы.

Стадийность юридического процесса, по мнению представителей общей теории права, необходимо исследовать с методологических позиций, рассматривающих процессуальную деятельность: 1) с точки зрения её функционального проявления как правоприменительную и 2) с точки зрения её цели, направленной на достижение необходимого результата, предусмотренного соответствующей нормой материального права1.

В общей теории права советского периода все правоприменительные операции группируются в три основные стадии: 1) установление фактических обстоятельств дела, т. е. совершение действий, связанных с анализом фактов, доказательствами их полноты и достоверности; 2) выбор и анализ нормы права, подлежащей применению в связи с установленными по делу фактическими обстоятельствами; 3) решение юридического дела по существу, выраженное в издании акта применения права . Аналогичное мнение высказывается в

-5

современных учебниках по теории права и государства .

Соответственно, с точки зрения теории права, правоприменительный юрисдикционный процесс, исходя из логической последовательности [39] [40]

правоприменения включает: 1) стадию, на которой устанавливается состав правонарушения, признаки которого фиксируются в процессуальном документе и подтверждаются доказательствами, 2) стадию, на которой определяется норма, устанавливающая ответственность, и мера ответственности, а принятое решение оформляется в соответствующем юрисдикционном акте.

С точки зрения достижения необходимого юридического результата, предусмотренного соответствующей нормой материального права, юрисдикционный процесс включает: 3) стадию, на которой обеспечивается исполнение принятого решения[41], реализация санкции правовой нормы.

Вышеуказанные стадии юрисдикционного процесса правоприменения, по нашему мнению, в полной мере соответствуют логико-функциональной последовательности решения задач дисциплинарного производства и определяют его содержание и динамико-временную характеристику как формы реализации дисциплинарной ответственности.

Производство по делу начинается с его возбуждения, т.е. документальной фиксации индивидуальной конкретной ситуации, требующей разрешения. В этом, на наш взгляд, состоит главное предназначение стадии возбуждения, в том числе и в производстве по дисциплинарному делу. В ряде случаев возникает необходимость детального изучения обстоятельств конкретной ситуации. Исходя из этого, «дисциплинарное разбирательство» или «служебная проверка», как представляется, являются составным элементом стадии возбуждения дисциплинарного дела и могут рассматриваться в качестве её этапа. Схожее мнение высказывает И.В. Тимошенко, относя к стадии возбуждения дела о дисциплинарном проступке «служебное расследование»2.

В отношении процессуальной деятельности по пересмотру решения по дисциплинарному делу следует отметить, что российский законодатель закрепил право сотрудника органов внутренних дел на обжалование взыскания в письменной форме1. Вместе с тем, в соответствии с ч. 9 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» сотрудник считается привлечённым к дисциплинарной ответственности «со дня издания приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания либо со дня публичного объявления ему замечания или выговора в устной форме». Кроме того, согласно п.52 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации «в случае обжалования сотрудником дисциплинарного взыскания вышестоящим руководителям (начальникам) или в суд исполнение дисциплинарного взыскания не приостанавливается».

Приведённые положения свидетельствуют о том, что завершение производства по дисциплинарному делу, т.е. исполнение принятого решения по делу, не ставится в зависимость от возможности его обжалования и пересмотра. В связи с этим, мнение о том, что деятельность по пересмотру решения по дисциплинарному делу следует рассматривать в качестве его стадии, является спорным.

Несмотря на предметное единство процессуальной деятельности по разрешению дисциплинарного дела по существу и пересмотру принятого по этому делу решения, она осуществляется в рамках самостоятельных процессуальных производств: производства по дисциплинарным делам и производства по рассмотрению соответствующего обращения (жалобы, поданной в административном порядке, или обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения о наложении дисциплинарного взыскания). Производство по рассмотрению соответствующего обращения регламентируется соответствующими процессуальными нормами, жалоба - Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административный иск - глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015

1 Часть 8 статьи 51.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации .»; Глава 8 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации.

1 2

года № 21-ФЗ). В связи с этим, расхожее мнение среди российских и украинских ученых-административистов о том, что пересмотр решения о наложении дисциплинарного взыскания является стадией дисциплинарного производства

-5

противоречит как законодательству о службе указанных стран , так и теории административного процесса как вида юридического процесса. В частности, по общему процессуальному правилу, последующая стадия производства по административному делу может начаться только тогда, когда завершится предыдущая процессуальная стадия.

Что касается досрочного снятия дисциплинарного взыскания, то досрочное снятие применяется как вид поощрения, для которого установлен особый процессуальный порядок, который в административном процессе рассматривается как самостоятельный вид производства - поощрительное.

Учитывая сказанное, можно сделать вывод, что производство по дисциплинарному делу в органах внутренних дел включает следующие стадии: [42] [43] [44]

возбуждение производства по дисциплинарному делу;

рассмотрение дисциплинарного дела и принятие по нему решения;

исполнение приказа о назначении дисциплинарного взыскания.

Рассмотренные выше цели, задачи, принципы и стадии производства по

дисциплинарным делам в органах внутренних дел позволяют получить представление о его специфике как вида процессуальной деятельности и разновидности процессуальной формы, обеспечивающей реализацию дисциплинарной ответственности в отношении сотрудников органов внутренних дел.

Завершая правовую характеристику производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел, сформулируем обобщающие выводы:

С точки зрения правовой основы дисциплинарного производства представленных в органах внутренних дел видов государственной службы и лиц, привлекаемых к дисциплинарной ответственности, можно выделить две разновидности дисциплинарного производства: а) по законодательству о службе в органах внутренних дел (в отношении сотрудников органов внутренних дел); б) по законодательству о государственной гражданской службе (в отношении федеральных государственных гражданских служащих).

Производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел представляет собой урегулированный законодательством о службе в органах внутренних дел порядок деятельности субъекта дисциплинарной власти по разрешению индивидуальных конкретных дел по фактам нарушения служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел, включая возбуждение и рассмотрение дела, принятие по нему решения и исполнение принятого решения.

Целями производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел являются:

- рассмотрение и разрешение в порядке, установленном законодательством о службе в органах внутренних дел, индивидуального конкретного дела по факту нарушения подчинённым служебной дисциплины;

предупреждение нарушений служебной дисциплины и законности среди сотрудников органов внутренних дел.

Перечисленные цели достигаются независимо от того, наложено дисциплинарное взыскание, либо нет.

Задачи производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел могут быть сформулированы и закреплены в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации в следующей редакции: «Задачами производства по дисциплинарным делам являются:

всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

разрешение его в соответствии с законом;

обеспечение исполнения принятого приказа о наложении

дисциплинарного взыскания;

выявление причин и условий, способствовавших совершению дисциплинарных проступков».

Система принципов производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел обусловлена принципами дисциплинарной ответственности и принципами административного процесса и включает три группы принципов: общие, юрисдикционные и специальные, а именно:

общие: законности, равенства перед законом, охраны интересов личности и государства;

юрисдикционные: неотвратимость реагирования на нарушение дисциплины; презумпция невиновности;

специальные: обязательности возбуждения дисциплинарного производства по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, либо коррупционного правонарушения; свободы выбора вида дисциплинарного взыскания; достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка.

Вывод о том, что производство по дисциплинарному делу как процессуальная форма наложения дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел и самостоятельное производство в структуре административного процесса включает следующие стадии:

возбуждение производства по дисциплинарному делу;

рассмотрение дисциплинарного дела и принятие по нему решения;

исполнение приказа о назначении дисциплинарного взыскания.

Пересмотр принятого по дисциплинарному делу решения, несмотря на

предметное единство с дисциплинарным делом, осуществляется в рамках самостоятельного процессуального производства: административного

производства по жалобе, либо производства по рассмотрению судом административного дела об оспаривании приказа о наложении дисциплинарного взыскания.