В целях поддержания служебной дисциплины руководитель (начальник) в соответствии с подпунктом «л» пункта 7 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации обязан «принимать меры по выявлению, пресечению и профилактике нарушений служебной дисциплины сотрудниками, а также причин и условий их совершения».

При нарушении служебной дисциплины подчинённым руководитель (начальник) обязан предупредить его о недопустимости таких действий (бездействия), а при необходимости, в зависимости от тяжести совершенного проступка и степени вины, наложить дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное дело возбуждается «при необходимости» наложить на подчинённого дисциплинарное взыскание.

В законодательстве о службе в органах внутренних дел, в том числе нормах, регламентирующих дисциплинарную ответственность, порядок наложения дисциплинарных взысканий, в отличие от производства по делам об административных правонарушениях, на стадии не структурирован. Наименование данной стадии в законе отсутствует, необходимость её выделения вытекает из положений теории административного процесса о динамиковременной характеристике административного процесса в целом и административно-охранительных (юрисдикционных) производств в частности.

С точки зрения теории административного процесса, стадия как составная часть производства и динамико-временной элемент процессуальной формы имеет следующие характеристики: свои специфические задачи; субъекта, ведущего производство; особый круг участников; перечень совершаемых процессуальных действий; процессуальные сроки; принимаемые решения и их документальное оформление1. Данные характеристики имеют и стадии дисциплинарного производства [1] [2] [3].

Раскрывая содержание стадии возбуждения дела, речь пойдёт о вариантах обычного производства по дисциплинарному делу, т.е. процессуальной форме реализации дисциплинарной ответственности, когда дисциплинарное наказание налагается приказом (без проведения служебной проверки и с проведением служебной проверки).

Возбуждение дела как стадия административного процесса необходима для документальной фиксации индивидуальной конкретной ситуации, требующей разрешения, и обращения в орган, к должностному лицу, уполномоченному разрешить эту ситуацию по существу.

Соответственно, возбуждение дела как стадия производства по дисциплинарному делу включает процессуальные действия, направленные на установление фактических обстоятельств совершенного действия (бездействия), фиксацию факта нарушения служебной дисциплины, либо административного правонарушения, за которое сотрудник ОВД несёт дисциплинарную ответственность, после их выявления, и доведение до сведения субъекта дисциплинарной власти, уполномоченного налагать дисциплинарное взыскание.

По мнению В.А. Кудина и О.В. Прохоровой, на стадии возбуждения дисциплинарного производства решаются следующие задачи:

получить объяснение от подчинённого о совершённом дисциплинарном проступке;

проверить полученную информацию о совершённом дисциплинарном проступке;

дать квалификацию совершенному противоправному действию

-5

(бездействию) и предложить меру дисциплинарного воздействия .

В целом, с такой позицией следует согласиться, но необходимо обратить внимание на то, что на стадии возбуждения дела при решении вопроса о мере дисциплинарного воздействия, на основе первоначальной квалификации совершенного действия (бездействия) избирается не вид дисциплинарного взыскания, а решается вопрос о необходимости привлечения к дисциплинарной ответственности и определяется субъект дисциплинарной власти, правами которого целесообразно наложить дисциплинарное взыскание, т.е. который будет рассматривать дело и принимать по нему решение.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», если на сотрудника органов внутренних дел «необходимо наложить такое дисциплинарное взыскание, которое соответствующий руководитель (начальник) не имеет права налагать, он ходатайствует о наложении этого дисциплинарного взыскания перед вышестоящим руководителем (начальником)».

Для решения задач данной стадии совершаются процессуальные действия, составляющие содержание стадии возбуждения дела.

По мнению А.М. Колоскова, в содержание стадии возбуждения дисциплинарного производства входят следующие процессуальные действия субъектов производства:

- обнаружение факта совершения сотрудником дисциплинарного проступка;

- информирование субъекта дисциплинарной власти о совершении сотрудником дисциплинарного проступка;

- анализ субъектом дисциплинарной власти полученной информации; проверка достоверности поводов возбуждения производства и отсутствия исключающих его обстоятельств;

- принятие субъектом дисциплинарной власти решения о возбуждении дисциплинарного дела, проведении служебной проверки[4].

Думается, что необходимо провести грань между контрольно-надзорной деятельностью субъекта дисциплинарной власти, в ходе которой выявляется дисциплинарный проступок, и деятельностью процессуальной, обеспечивающей реализацию дисциплинарной ответственности.

Первые два из перечисленных «процессуальных» действий являются, по мнению диссертанта, элементами контрольно-надзорной деятельности, в результате которой непосредственно выявляется дисциплинарный проступок или проверяются сведения, содержащие повод к возбуждению дела о дисциплинарном проступке, позволяющие начать производство по делу и совершать процессуальные действия, направленные на решение задач стадии возбуждения.

Отдельные авторы сводят стадию возбуждения к инициированию субъектом дисциплинарной власти вопроса о привлечении к ответственности сотрудника полиции, совершившего дисциплинарный проступок1. Заметим, что инициирование (от лат. injicio — вбрасываю, вызываю, возбуждаю) определяется как действие по значению глагола «инициировать» [от лат. irntiare - начинать], т.е. «1. вызывать (вызвать) начало чего-либо, дать (давать) начало (импульс) чему- либо».

Аналогичное мнение можно встретить и у представителей общей теории права в отношении характеристики начальной стадии правоприменения. По мнению В.М. Сырых, правоприменительный процесс начинается со стадии заведения (возбуждения) юридического дела, которая «сводится к установлению обстоятельств, наличие которых позволяет завести (возбудить) юридическое дело», т.е. проводится лишь предварительная проверка достоверности изложенных в заявлении или ином источнике фактов, позволяющая принять решение о возбуждении дела или отказе в приёме заявления[5] [6] [7].

По мнению В.С. Бялта, содержание стадии возбуждения дисциплинарного производства заключается в инициировании «по факту выявленного или предполагаемого проступка вопроса об ответственности виновного», либо «об

3

установлении такового и его наказании» .

Как представляется, различие мнений о содержании стадии возбуждения дела о дисциплинарном проступке обусловлено отсутствием в законодательстве, устанавливающем порядок наложения дисциплинарных взысканий, разбивки его на стадии и отсутствия в теории правоприменения и процессуальной теории чётких критериев разграничения контрольно-надзорной и процессуальной деятельности.

Соискатель исходит из того, что содержание начальной стадии правоприменения «установление фактических обстоятельств дела» в полной мере корреспондирует с начальной стадией административного процесса «возбуждением дела», с учетом специфики административных производств, являющихся процессуальной формой реализации административной и дисциплинарной ответственности. Эта стадия не может сводится к «предварительной проверке» достоверности изложенной в обращении информации и «инициированию» производства, т.е. первичной реакции на побудительные обстоятельства. Речь должна идти об установлении фактических обстоятельств дела в том объёме, в каком это требуется для разрешения юридического дела по существу, т.е. необходимом для правильной квалификации противоправных действий и выбора меры ответственности, в том числе дисциплинарной.

В ряде случаев данная стадия производства по дисциплинарному делу, являясь с точки зрения теории права стадией правоприменения, как справедливо отмечается в учебной литературе, «предполагает и процесс доказывания, т.е. логической деятельности по установлению и предоставлению доказательств, участие в их исследовании и оценке»[8]. По мнению Л.М. Корнуты, деятельность по доказыванию в дисциплинарном производстве реализуется на стадии служебного расследования2.

Согласно положениям теории административного процесса, любая часть процесса, признаваемая отдельной стадией, должна характеризоваться наличием круга непосредственных задач. Отсутствие специфических задач для конкретной части производства по делу указывает на отсутствие объективных оснований для выделения этой части в самостоятельную стадию[9]. Исходя из задач, которые решаются на стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу, а именно «всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела» «инициирование» производства можно рассматривать как начальный этап этой стадии, а не самостоятельную стадию.

По нашему мнению, для решения указанных выше задач стадии возбуждения дисциплинарного дела совершаются процессуальные действия, которые можно объединить в три этапа:

получение первичной информации и начало производства по факту дисциплинарного проступка;

установление фактических обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка;

фиксация факта совершения дисциплинарного проступка в

процессуальном документе и представление его уполномоченному руководителю (начальнику).

Рассмотрим каждый из перечисленных этапов.

Получение первичной информации и начало производства по факту дисциплинарного проступка как этап стадии возбуждения дела является первичной реакцией субъекта дисциплинарной власти на побудительные обстоятельства. Производство по факту совершения дисциплинарного проступка начинается с момента его выявления. Под выявлением дисциплинарного проступка понимается его непосредственное обнаружение субъектом дисциплинарной власти, либо подтверждение полученной уполномоченным руководителем (начальником) информации о событии дисциплинарного проступка.

По аналогии с производством по делам об административных правонарушениях можно вести речь о наличии повода к возбуждению производства по дисциплинарному делу.

По мнению В.С. Бялта, сложившаяся правоприменительная практика позволяет выделить следующие основные поводы возбуждения дисциплинарного дела:

- непосредственное обнаружение дисциплинарного проступка прямым начальником;

- информация личного состава (рапорты, доклады) о нарушениях служебной дисциплины;

- сообщения граждан (заявления, жалобы, письма и др.), государственных органов, общественных объединений;

- иные источники (материалы проверок, акты ревизий контрольно- надзорной деятельности, сообщения средств массовой информации) 1.

В свою очередь Е.А. Шурупова в перечень поводов включает:

- судебные постановления, признающие действия (бездействия), решения органов внутренних дел, их должностных лиц незаконными;

- постановления о прекращении производства по делу об

административном правонарушении по основанию, предусмотренному частью 2 статьи 24.5 КоАП РФ (отсутствие состава административного

правонарушения) в случае, когда за административное правонарушение сотрудники органов внутренних дел несут дисциплинарную ответственность[10] [11].

По сути дела, повод представляет собой информацию об основании для привлечения лица к дисциплинарной ответственности, о наличии в действиях (бездействии) подчинённого по службе сотрудника признаков дисциплинарного проступка или административного правонарушения, за которое он в соответствии частью 1 статьи 2.5 КоАП РФ несёт дисциплинарную ответственность.

Такая информация может быть получена следующим образом:

- путём непосредственного обнаружения субъектом дисциплинарной власти достаточных данных, указывающих на наличие соответствующего действия (бездействия);

- из материалов проверок наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных статьей 14 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»;

- из доклада о результатах проверки, проведённой подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения, сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников и членов их семей;

- из официальных обращений контрольно-надзорных органов, а также материалов, поступивших из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений;

- из обращений (заявлений, жалоб) физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации;

- из решений судебных органов по административным делам об оспаривании действий и решений должностных лиц органов внутренних дел.

При наличии повода к возбуждению дисциплинарного производства перед началом процессуальных действий, по мнению Е.А. Шуруповой,

«устанавливается наличие (отсутствие) обстоятельств, исключающих

возможность дисциплинарного производства»1, перечень которых предлагается закрепить в законодательстве[12] [13]. К числу таких обстоятельств относят:

- отсутствие события дисциплинарного проступка;

- отсутствие состава дисциплинарного проступка;

- наличие принятого решения о применении дисциплинарного взыскания в отношении сотрудника по этому же факту и основанию;

- гибель (смерть) сотрудника органов внутренних дел, признание сотрудника органов внутренних дел в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявление его умершим, увольнение сотрудника органов внутренних дел, допустившего нарушение служебной дисциплины1;

- истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности[14] [15] [16].

Перечисленные обстоятельства сформулированы по аналогии со ст. 24.5 КоАП РФ. Юридический смысл их закрепления в законодательстве состоит в том, чтобы установить правило, что при наличии хотя бы одного из перечисленных выше обстоятельств производство по делу о дисциплинарном проступке не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

При непосредственном обнаружении дисциплинарного проступка прямым

-5

начальником и необходимости наложить дисциплинарное взыскание по общему правилу, закреплённому в ч. 8 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме. В случае отказа сотрудника дать такое объяснение составляется соответствующий акт.

В таких случаях производство по дисциплинарному делу считается начатым с момента представления сотрудником органов внутренних дел, привлекаемым к ответственности, объяснения, либо составления акта об отказе сотрудника дать такое объяснение.

Исключением из общего правила являются случаи привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности за пребывание на службе в состоянии алкогольного, наркотического и (или) иного токсического опьянения.

Процессуальная норма, которая закреплена в п. 49 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Указом

Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377, устанавливает следующее требование: «Для подтверждения факта нахождения сотрудника в состоянии опьянения необходимо руководствоваться результатами медицинского освидетельствования, а в случае отказа сотрудника от освидетельствования - показаниями не менее двух сотрудников или иных лиц. Получение каких-либо объяснений от сотрудника до его вытрезвления не допускается».

Из этой нормы следует, что состояние «опьянения» должно быть подтверждено «результатами медицинского освидетельствования», а «отказ сотрудника от освидетельствования» должен быть подтверждён «показаниями не менее двух сотрудников или иных лиц».

Как видим, эти требования закреплены в подзаконном нормативном акте в самом общем виде и не персонифицированы, а именно, в них не детализируется кто и в каком порядке организует направление сотрудника на медицинское освидетельствование, либо кто, в каком порядке и в какой форме организует сбор показаний свидетелей об «отказе сотрудника от освидетельствования». Эти вопросы отнесены к сфере усмотрения субъекта дисциплинарной власти, его требования по этому поводу являются обязательными для исполнения подчинённым по службе сотрудником.

В таких случаях производство по дисциплинарному делу считается начатым с момента оформления заключения по результатам медицинского освидетельствования, либо получения показаний не менее двух сотрудников или иных лиц об отказе сотрудника от освидетельствования.

Производство по дисциплинарному делу возбуждается также при получении материалов о совершении лицами, перечисленными в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ, административного правонарушения, за которое они несут только дисциплинарную ответственность. В таких случаях производство по делу об административном правонарушении «после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности» (ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ).

Судя по содержанию данной нормы, результат выяснения «всех обстоятельств совершения административного правонарушения» фиксируется в процессуальном документе о прекращении производства по делу. Но для того, чтобы прекратить производство, его надо начать.

Как показывает практика, выяснение «всех обстоятельств совершения административного правонарушения» может ограничится составлением рапортов сотрудниками, доставившими лицо, перечисленное в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ, в дежурную часть и объяснений очевидцев происшедшего, без составления протокола задержания. После чего доставленный и материалы о совершённом им административном правонарушении передаются представителю с места его службы. 1

Как видим, производство по делу об административном правонарушении в подобных случаях даже не возбуждается, поскольку дело об административном правонарушении считается возбуждённым с момента, указанного в пп. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, а именно, с момента: «составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса». Как правило такой мерой обеспечения является доставление, медицинское освидетельствование на состояние опьянения.

Далее, в соответствии с ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ, при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 Кодекса, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении[17] [18] с соблюдением требований,

предусмотренных статьей 29.10 Кодекса.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному частью 2 статьи 24.5 КоАП РФ, как установлено ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ, со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в воинскую часть, орган или учреждение по месту военной службы (службы) или месту прохождения военных сборов лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

Как справедливо отмечено в литературе, на законодательном уровне вопрос об особенностях привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, в отношении которых «была произведена замена административной ответственности дисциплинарной», остался не решённым[19]. Речь в данном случае идёт о законодательстве, регламентирующем основания и порядок наложения дисциплинарных взысканий.

По мнению украинских исследователей, порядок реализации дисциплинарной ответственности за административные проступки предлагается рассматривать как особое дисциплинарное производство, в которое входят следующие стадии: 1) возбуждение дела об административном проступке уполномоченным лицом органа государственного управления; 2) прекращение административного производства с передачей материалов об административном проступке уполномоченному субъекту дисциплинарной власти; 3) возбуждение дисциплинарного производства об административном проступке; 4) дисциплинарная проверка (расследование) 5) рассмотрение дисциплинарного дела и вынесение по нему решения; 6) исполнение решения по делу; 7) пересмотр

Л

решения по жалобе; 8) пересмотр решения в порядке надзора .

При получении указанных материалов от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме, а при необходимости назначена служебная проверка. 72 % сотрудников органов внутренних дел, опрошенных в ходе проведения исследования, согласны с утверждением, что решение о проведении служебной проверки при поступлении материалов о совершении сотрудником ОВД административного правонарушения, за которое он несёт дисциплинарную ответственность в соответствии с частью 1 статьи 2.5 КоАП РФ, должно приниматься по усмотрению руководителя (начальника). Однако в нормах, устанавливающих основания и порядок проведения служебной проверки, данный повод для возбуждения дисциплинарного производства не указывается.

В связи с этим, для устранения указанного пробела предлагаем ч. 1 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» после слов «при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка,» дополнить фразой «административного правонарушения, за совершение которого сотрудник несёт дисциплинарную ответственность».

Взыскания за коррупционные правонарушения налагаются на основании доклада о результатах проверки, проведённой подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию), - и на основании рекомендации указанной комиссии (ч. 2 ст. 51.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»).

Проверка, проводимая подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения, является элементом антикоррупционного контроля, в ходе которого выявляется коррупционное правонарушение. Речь идёт, прежде всего, о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 8 Федерального закона от

25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ч. 7 ст. 8 данного закона). Порядок её проведения установлен Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,

претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065.

Законодательство о дисциплинарной ответственности не содержит норм, регламентирующих порядок процессуального оформления начала производства по дисциплинарному делу, либо его прекращения, если служебная проверка не проводится. Документом, подтверждающим совершение сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, его вину и иные обстоятельства, связанные с нарушением служебной дисциплины, в этом случае является объяснение сотрудника, либо соответствующий акт в случае отказа сотрудника дать такое объяснение.

В этих случаях, как свидетельствует практика, решение о возбуждении дисциплинарного производства оформляется в виде резолюции, содержащей требование о необходимости проверки достоверности поступившей информации и внесению предложений, в том числе, в виде проекта приказа о наложении дисциплинарного взыскания[20].

Поводом для возбуждения производства по дисциплинарному делу могут быть обращения граждан (заявления и жалобы), содержащие информацию, свидетельствующую о совершении сотрудниками ОВД нарушений служебной дисциплины. На данный повод указали в ходе анкетирования 24% опрошенных нами сотрудников органов внутренних дел. В этих случаях вначале проводится проверка такой информации в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённой приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707[21].

Согласно пункта 99 Инструкции, при рассмотрении обращения по существу непосредственный исполнитель, в частности:

«99.7. Изучает и анализирует полученные сведения, документы и материалы.

99.8. Устанавливает факты и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по обращению.

99.9. Оценивает достоверность сведений, являющихся основанием для принятия решения по обращению.

Устанавливает обоснованность доводов гражданина.

Осуществляет подготовку заключения о результатах проверки по жалобе и представляет его на утверждение должностному лицу, уполномоченному на подписание ответа».

Заключение составляется в произвольной форме и должно состоять из трех частей: вводной, описательной и резолютивной. Так, в описательной части заключения указываются: объективный анализ фактов и обстоятельств, установленных по результатам проверки; сведения, документы и материалы, подтверждающие или опровергающие доводы гражданина.

В резолютивной части заключения указываются: выводы о наличии (отсутствии) нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации в действиях сотрудников; предполагаемое для принятия решение по обращению.

Если в ходе проверки были выявлены нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, недостатки и упущения в деятельности органа внутренних дел, злоупотребления должностных лиц служебным положением, а также необоснованность принятых ими решений, явившихся причиной жалобы:

Предложения о проведении служебной проверки в отношении сотрудника, допустившего нарушение, либо применении к нему мер дисциплинарной ответственности.

Выводы о причинах и условиях, способствовавших совершению выявленных нарушений.

Предложения о мерах по устранению выявленных недостатков.

Таким образом, действия (бездействие), содержащие признаки совершения сотрудником дисциплинарного проступка, могут быть выявлены в ходе проверки поступившей от граждан информации в рамках производства по рассмотрению заявлений или жалоб граждан.

При этом необходимо иметь в виду, что «дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка» (ч. 6 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»). Днём, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, в рассматриваемом случае будет являться день утверждения заключения уполномоченным должностным лицом.

При получении информации, содержащей сведения о событии дисциплинарного проступка из других источников, и принятии решения о привлечении лица к дисциплинарной ответственности стадия возбуждения дела переходит к следующему этапу.

Установление фактических обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка. На данном этапе происходит разбирательство по факту совершения сотрудником ОВД дисциплинарного проступка. Термин «дисциплинарное разбирательство» был использован в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 года «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской

Федерации)»1, в котором в сфере государственной службы было намечено решение, в том числе, следующих задач: «установление чётких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной

ответственности государственных служащих; введение института дисциплинарного разбирательства».

Данная задача в настоящее время решена введением в законодательство о государственной службе институтов «разбирательства» и «служебной проверки»[22] [23] [24] как форм дисциплинарного разбирательства.

Так, в Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» введена статья «28.8. Разбирательство», в части 1 которой установлено, что разбирательство проводится «по каждому факту совершения военнослужащим или гражданином, призванным на военные сборы,

-5

дисциплинарного проступка» . В ходе разбирательства должны быть собраны доказательства, на основании которых могут быть установлены обстоятельства, подлежащие выяснению при привлечении военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, к дисциплинарной ответственности.

В отношении сотрудников органов внутренних дел установлен иной порядок разбирательства. Отметим, что сам термин «разбирательство» в ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» не упоминается. В части 4 статьи 51 данного закона говорится, что «до наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме». Кроме того, перед наложением дисциплинарного взыскания «по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя в соответствии со статьей 52 настоящего Федерального закона может быть проведена служебная проверка».

Из приведённой нормы следует, что в ходе разбирательства по факту совершения сотрудником ОВД дисциплинарного проступка «до наложения дисциплинарного взыскания» от каждого сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение, а в конкретных случаях «по решению» уполномоченного руководителя может быть проведена «служебная проверка».

В случаях, когда факт нарушения служебной дисциплины очевиден и не оспаривается сотрудником, разбирательство по нему может проводится без назначения служебной проверки. К примеру, в случаях непосредственного обнаружения субъектом дисциплинарной власти нарушения подчинённым служебной дисциплины.

При необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя, согласно ч. 1 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», проводится служебная проверка.

Принимая решение о проведении служебной проверки, уполномоченный руководитель должен решить две задачи:

- определить конкретную службу, подразделение органа внутренних дел для проведения служебной проверки;

- подобрать исполнителей[25].

Поручение сотруднику о проведении служебной проверки оформляется в виде резолюции на свободном от текста месте документа, содержащем сведения о наличии основания для ее проведения.

При проведении служебной проверки комиссией, она назначается путём издания приказа по органу, организации или подразделению МВД России.

В обоих вариантах разбирательства, субъектом, который ведёт производство на данном этапе и принимает решение об истребовании объяснения от сотрудника или проведении проверки является руководитель (начальник), уполномоченный налагать дисциплинарные взыскания на данного сотрудника.

Служебная проверка в органах внутренних дел является факультативным видом административно-процессуальной деятельности в рамках производства по дисциплинарному делу. Практика показывает, что чаще всего служебные проверки назначаются и проводятся по фактам конфликтов сотрудников, выполняющих свои функциональные обязанности, с гражданами, оказавшимися по той или иной причине в сфере деятельности ОВД, либо прямо посягнувшими на закон1.

В литературе по-разному определяется место служебной проверки в дисциплинарном производстве: служебную проверку выделяют в качестве самостоятельной стадии дисциплинарного производства[26] [27] [28], рассматривают её «в качестве факультативной составляющей стадии рассмотрения дисциплинарного

-5

дела» , либо обязательным элементом на «стадии дисциплинарного разбирательства в полном дисциплинарном производстве»[29]. В специальном диссертационном исследовании, посвящённом служебной проверке, она характеризуется как часть дисциплинарного производства, в содержание которой входит возбуждение дисциплинарного производства и выяснение обстоятельств совершенного дисциплинарного правонарушения1.

Различия во мнениях о месте служебной проверки в дисциплинарном производстве обусловлены в том числе тем, что нормативная основа проведения в органах внутренних дел служебной проверки сформировалась не так давно[30] [31].

В настоящее время организацию работы по проведению служебных проверок в органах, организациях или подразделениях МВД России определяет «Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», который утверждён Приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161. (далее - Порядок проведения служебной проверки, либо Порядок).

Действующее законодательство устанавливает следующие процессуальные сроки для принятия решения о проведении служебной проверки и её проведения на стадии возбуждения:

- решение о проведении служебной проверки должно быть принято не позднее двух недель с момента получения соответствующим руководителем (начальником) информации, являющейся основанием для ее проведения (п. 15 Порядка проведения служебной проверки);

- служебная проверка проводится в течение тридцати дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проведения служебной проверки по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя может быть продлён, но не более чем на тридцать дней (ч. 4 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»);

- соответствующий руководитель (начальник) обязан «рассмотреть в срок до пяти дней в рамках общего срока проведения служебной проверки ходатайства и жалобы, заявленные сотрудником, в отношении которого проводится служебная проверка» (пп. 32.5 п. 32 Порядка проведения служебной проверки). Данная обязанность корреспондирует с правом сотрудника органов внутренних дел, в отношении которого проводится служебная проверка, закрепленным в пп. «б» п. 2 ч. 6 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»).

При проведении служебной проверки в отношении нескольких сотрудников, совершивших дисциплинарные проступки, в случае невозможности ее завершения в установленный срок по причине временной нетрудоспособности, нахождения в отпуске, командировке, а также отсутствия на службе по иным уважительным причинам одного или нескольких из них материалы служебной проверки в отношении отсутствующих сотрудников могут быть выделены для проведения отдельной служебной проверки. Решение о выделении материалов служебной проверки принимается соответствующим руководителем

(начальником), ее назначившим, на основании мотивированного рапорта сотрудника, проводящего проверку. Срок проведения служебной проверки по выделенным материалам исчисляется с момента назначения основной служебной проверки.

от избранного порядка установления фактических обстоятельств нарушения служебной дисциплины, от сотрудника, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, обязательно должно быть затребовано объяснение. Невыполнение этого требования является существенным

нарушением процедуры привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности и влечёт безусловное признание привлечения к дисциплинарной ответственности незаконным[32].

Фиксация факта нарушения служебной дисциплины в процессуальном документе и представление его уполномоченному руководителю (начальнику). Стадия возбуждения дела завершается оформлением процессуального документа, в котором фиксируется информация о совершении сотрудником ОВД дисциплинарного проступка, необходимая и достаточная для рассмотрения дела по существу уполномоченным руководителем (начальником).

Анализ норм, устанавливающих порядок наложения дисциплинарных взысканий, позволяет сделать вывод, что в случаях, когда служебная проверка не проводилась, такими документами могут являться:

- объяснение сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, с поручением руководителя (начальника), уполномоченного налагать дисциплинарное взыскание приказом, о подготовке проекта приказа;

- соответствующий акт, который составляется в случае отказа сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, дать объяснение;

- рапорт субъекта дисциплинарной власти, непосредственно обнаружившего нарушение служебной дисциплины, на имя руководителя (начальника), уполномоченного налагать дисциплинарное взыскание приказом;

- постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному частью 2 статьи 24.5 КоАП РФ, с иными материалами о совершении сотрудником ОВД административного правонарушения;

- доклад о результатах проверки, проведённой подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения.

В перечисленных документах, фиксирующих факт совершения сотрудником ОВД дисциплинарного проступка, должна содержаться информация, позволяющая квалифицировать противоправное действие (бездействие).

В случаях, когда по решению уполномоченного руководителя проводится служебная проверка, по её результатам составляется «заключение по материалам служебной проверки».

В соответствии с установленным Порядком проведения служебной проверки описательная часть заключения должна содержать:

«36.3. Факт совершения сотрудником дисциплинарного проступка.

Обстоятельства и последствия совершения сотрудником дисциплинарного проступка.

36.5. Наличие либо отсутствие обстоятельств, предусмотренных статьей 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Факты и обстоятельства, установленные в ходе рассмотрения заявления сотрудника.

Материалы, подтверждающие (исключающие) вину сотрудника.

Обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность сотрудника.

36.9. Иные факты и обстоятельства, установленные в ходе проведения служебной проверки».

Как справедливо отмечено в Апелляционном определении Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики, заключение по материалам служебной проверки является «документом, подтверждающим совершение сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, его вину и иные обстоятельства, связанные с нарушением служебной дисциплины»[33].

В отличие от проверки, проводимой по обращениям граждан, в ходе служебной проверки устанавливаются не только признаки состава дисциплинарного проступка, но и обстоятельства, имеющие значение для выбора соразмерной меры дисциплинарной ответственности (вида дисциплинарного взыскания).

По своей процессуальной природе служебная проверка обеспечивает, в первую очередь, выявление «характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка» и фиксацию соответствующих противоправных действий (бездействия) в процессуальном документе - заключении по результатам служебной проверки. Кроме того, она обеспечивает выявление «причин ... совершенного сотрудником дисциплинарного проступка», что в полной мере соответствует тем задачам, которые решаются в рамках производства по дисциплинарному делу.

Нетрудно заметить аналогию с производством по тем делам об административных правонарушениях, по которым на стадии возбуждения дела выносится «определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования», а затем по его завершении составляется протокол об административном правонарушении.

Учитывая содержательное сходство между указанными процессуальными действиями и процессуальными документами, в которых фиксируется результат этих действий, которые могут иметь место как в производстве по делам об административных правонарушениях, так и дисциплинарном производстве, полагаем, что служебную проверку, которая проводится в рамках дисциплинарного производства целесообразно рассматривать, прежде всего, в качестве факультативного вида процессуальной деятельности на этапе установления фактических обстоятельств дела на стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу.

В заключении по материалам служебной проверки, проводимой по факту совершения дисциплинарного проступка, с учетом изложенной в описательной части информации, в резолютивной части указываются:

Заключение об окончании служебной проверки и о виновности (невиновности) сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка.

Предложения о применении (неприменении) к сотруднику, в отношении которого проведена служебная проверка, мер дисциплинарной ответственности, иных мер воздействия.

Выводы о причинах и условиях, способствовавших совершению сотрудником дисциплинарного проступка.

Предложения о мерах по устранению выявленных недостатков или предложения о прекращении служебной проверки в связи с отсутствием факта нарушения служебной дисциплины.

По сути дела, в резолютивной части заключения, прежде всего, даётся квалификация установленным в ходе служебной проверки действиям (бездействию) сотрудника, в отношении которого она проводилась, в соответствии с действующим законодательством о дисциплинарной

ответственности, т.е. делается вывод о наличии состава дисциплинарного проступка и необходимости применения к виновному мер дисциплинарной ответственности.

Предложения о применении мер дисциплинарной ответственности, как правило, сводятся к необходимости их применения соответствующим уполномоченным руководителем (начальником). Вместе с тем, изучение соискателем 386 дисциплинарных дел показало, что 5% заключений по результатам служебных проверок содержат конкретные предложения о назначении того или иного вида дисциплинарного взыскания.

Как представляется, формулирование лицом, проводящим служебную проверку, предложений по наложению конкретного вида дисциплинарного взыскания не соответствует «основаниям»[34], а точнее целям проведения служебной проверки, закреплённым в ч. 1 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», а именно, необходимости «выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка» и выходит за рамки прав, предоставленных сотруднику (председателю и членам комиссии), проводящему служебную проверку.

Проект заключения по результатам служебной проверки с прилагающимися материалами, согласно пункту 38 Порядка проведения служебной проверки, согласовывается с кадровым и правовым подразделениями органа, организации или подразделения МВД России, сотрудниками которого проводилась служебная проверка. Если в проекте заключения по результатам служебной проверки отсутствуют предложения о применении к нему мер дисциплинарной ответственности, либо иных мер воздействия, оно не подлежит согласованию с кадровым подразделением органа, организации или подразделения МВД России, сотрудниками которого проводилась служебная проверка.

Затем, заключение по результатам служебной проверки представляется для утверждения соответствующему руководителю (начальнику) не позднее чем через три дня со дня завершения служебной проверки, после чего можно говорить о начале стадии рассмотрения дела, о которой пойдет речь в следующем параграфе.

Завершая анализ процессуальных действий на стадии возбуждения дисциплинарного дела сформулируем обобщающие выводы:

Стадия возбуждения дисциплинарного дела включает процессуальные действия, которые можно объединить в три этапа:

получение первичной информации и начало производства по факту дисциплинарного проступка;

установление фактических обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка;

фиксация факта нарушения служебной дисциплины в процессуальном документе и представление его уполномоченному руководителю (начальнику).

Служебную проверку, которая проводится в рамках производства по дисциплинарному делу, целесообразно рассматривать в качестве факультативного вида процессуальной деятельности на этапе установления фактических обстоятельств дела на стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу.

Часть 1 статьи 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» необходимо дополнить ещё одним основанием для проведения служебной проверки, указанным в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ. Для этого, после слов «при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка,» дополнить фразой «административного правонарушения, за совершение которого сотрудник несёт дисциплинарную ответственность».

По завершении служебной проверки в резолютивной части заключения, прежде всего, даётся квалификация установленным в ходе служебной проверки действиям (бездействию) сотрудника, в отношении которого она проводилась, в соответствии с действующим законодательством о дисциплинарной ответственности, т.е. делается вывод о наличии состава дисциплинарного проступка и необходимости применения к виновному мер дисциплинарной ответственности.

Стадия возбуждения дела завершается оформлением процессуального документа, в котором фиксируется информация о совершении сотрудником ОВД дисциплинарного проступка, необходимая и достаточная для рассмотрения дела по существу уполномоченным руководителем (начальником). Таким документом может являться:

в случаях, когда служебная проверка не проводилась:

- объяснение сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, с поручением руководителя (начальника), уполномоченного налагать дисциплинарное взыскание приказом, о подготовке проекта приказа;

- соответствующий акт, который составляется в случае отказа сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, дать объяснение;

- рапорт субъекта дисциплинарной власти, непосредственно обнаружившего нарушение служебной дисциплины, на имя руководителя (начальника), уполномоченного налагать дисциплинарное взыскание приказом;

- постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному частью 2 статьи 24.5 КоАП

РФ, с иными материалами о совершении сотрудником ОВД административного правонарушения;

- доклад о результатах проверки, проведённой подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения;

в случаях, когда служебная проверка проводилась:

заключение по материалам служебной проверки.

[1] Административно-процессуальное право: учебник / под ред. д-ра юрид. наук, проф.

А.И. Каплунова. - СПб: Изд-во СПб университета МВД России, 2015. С. 23-24.

[2]

См.: Дроздов Л.Г., Кайнов В.И. Дисциплинарная ответственность судей Российской Федерации: учебное пособие / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб, 2004. С. 104.

[3] Административно-процессуальное право: учебник / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.И. Каплунова. С. 179.

[4] Колосков А.М. Указ. соч. С. 144.

[5] Сунчугашева В.С. Указ. соч. С. 640.

[6]

Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2012. С. 356.

[7] Бялт В.С. Указ. соч. С. 95

[8] Теория государства и права: учебник /отв. ред. проф. В.В. Кожевников. - Омск: Изд-во Ом.гос. ун-та, 2015. С. 337-338.

Корнута Л. М. Визначення поняття доказiв та доказово'1 дiяльностi в дисциплшарному провадженш щодо державних службовщв / Л. М. Корнута // Актуальш проблеми держави i права. 2014. Вип. 73. С. 31.

[9] Чекалина О.В. Указ. соч. С. 165.

[10] Бялт В.С. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел: монография. - Псков: ПГПУ, 2009. С. 81-82.

[11] Шурупова Е.А. Указ. соч. С. 109.

[12] Шурупова Е.А. Указ. соч. С. 212.

[13] Колесникова К.А. Возбуждение дела о дисциплинарном проступке как одна из стадий дисциплинарного производства в государственном управлении // Теоретические и практические вопросы развития научной мысли в современном мире Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор: Сукиасян Асатур Альбертович. 2015. С. 187.

[14] Шурупова Е.А. Указ. соч. С. 209-210.

[15]

Колесникова К.А. Указ. соч. С. 187.

[16] В ходе проведённого нами анкетирования выявлено, что данный повод является наиболее распространённым для возбуждения дисциплинарного производства (55%).

[17] Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Костромского

областного суда от 1 июня 2015 г. по делу № 33-89 // ИПС Консультант плюс.

[18]

Решение Архангельского областного суда от 25.02.2016 № 7р-124/2016. Требование: Об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 20.21 КоАП РФ (появление в общественных местах в состоянии опьянения).

[19] Мальцев Е. П. Проблемы совершенствования законодательства о дисциплинарном принуждении в системе органов внутренних дел Российской Федерации // Молодой ученый. 2012. №11. С. 303.

Кузнецов В. О. Вщповщальшсть пращвниюв податково! мшщн за адмшютративш проступки та порядок !"! реалiзацп [Текст]: автореф. дис... канд. юрид. наук. - 1рпшь: Нацюнальна академiя держ. податково! служби Укра!ни, 2004. С. 15.

[20] Шурупова Е.А. С. 112-113.

[21] Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации».

[22] Российская газета, 1997, 7 марта.

Статья 59 «Служебная проверка» Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Статья 52 «Служебная проверка» Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[24]

Статья «28.8. Разбирательство» введена Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 203-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности военнослужащих» // СЗ РФ, 2006, № 50, ст. 5281.

[25] Николаев А.Г. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: монография. - Чебоксары: Изд-во Л.А. Наумова, 2009. С. 70.

[26] Николаев А.Г. Правовые и организационные основы деятельности инспекций по личному составу МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М: Академия управления МВД России, 2004. С. 16.

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М), 2000. С. 589; Колосков А.М. Указ. соч. С. 141, 145-158; Сунчугашева В.С. Особенности стадий дисциплинарного производства в полиции. С. 640; Добробаба М.Б. Проблемы внесудебного дисциплинарного производства в служебном праве // Административное право и процесс. 2015. № 7. С. 20-21.

Бялт В.С. Стадии производства по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. С. 90.

[29] Шурупова Е.А. Указ. соч. С. 118.

[30] Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 49.

[31] Приказ МВД России от 24 декабря 2008 года № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации». Ранее - Методические рекомендации о порядке проведения служебных проверок в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. М.: УСБ МВД России, 1996. 22 с.

[32] Апелляционное определение Саратовского областного суда от 17 сентября 2015 г. по делу № 33-6131. Требование: О признании незаконным приказа об увольнении, восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула. Решение: Требование удовлетворено, так как ответчиком нарушена процедура увольнения истца.

[33] Апелляционное определение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 2015 г. по делу № 33-655/2015.

[34] Пункт 13 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации.