Стадия рассмотрения начинается с момента представления материалов о дисциплинарном проступке руководителю (начальнику), уполномоченному рассмотреть дело по существу и наложить дисциплинарное взыскание приказом.

Термин «рассмотрение» в нормах, регламентирующих порядок наложения дисциплинарных взысканий в отношении сотрудников органов внутренних дел, не упоминается. Кроме того, вместо процессуального термина «производство» при характеристике порядка привлечения к дисциплинарной ответственности употребляется термин «наложение» дисциплинарных взысканий. Так, в ч. 3 ст.47 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» сказано, что «порядок наложения, исполнения и обжалования дисциплинарных взысканий, учёт мер поощрения и дисциплинарных взысканий устанавливаются дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации». Как видим, термин «наложение» дисциплинарных взысканий, в качестве синонима которого используется термин «назначение», не включает их «исполнение». Термин «наложение» в большей степени соответствует характеристике упрощённого порядка реализации дисциплинарной ответственности, когда дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора может объявляться публично в устной форме.

В отличие от ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» производство по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими, включает рассмотрение командиром материалов

0 дисциплинарном проступке, которому посвящена статья 28.9 ФЗ «О статусе военнослужащих». В соответствии с данной статьей «порядок и сроки рассмотрения командиром материалов о дисциплинарном проступке, а также виды решений, принимаемых командиром по результатам рассмотрения указанных материалов, определяются общевоинскими уставами», прежде всего Дисциплинарным уставом Вооружённых Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооружённых Сил Российской Федерации»1.

При назначении дисциплинарного взыскания приказом, термином «наложение» охватываются стадии возбуждения дела, его рассмотрения по существу и принятия решения.

Исходя из теории административного процесса, рассмотрение административного дела как самостоятельную стадию административно - юрисдикционного процесса можно обозначить как совокупность процессуальных действий, направленных на проверку и юридическую оценку фактических обстоятельств дела и принятие решения по делу[1] [2].

Законодательство о службе в органах внутренних дел регламентирует «порядок наложения дисциплинарных взысканий». Отдельные из этих положений относятся к стадии рассмотрения. Так, по общему правилу, в соответствии с ч. 3 ст. 52 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», «дисциплинарные взыскания на сотрудника органов внутренних дел налагаются прямыми руководителями (начальниками) в пределах прав, предоставленных им руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел», а именно, Приложением № 2 к приказу МВД России от 6 мая 2013 г. № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации».

Основная задача, которая решается на стадии рассмотрения дисциплинарного дела, это «разрешение дисциплинарного дела в соответствии с законом». Кроме того, в учебной литературе отмечается, что данная стадия призвана решить следующие задачи:

оценить достаточность материалов о дисциплинарном проступке для принятия решения;

оценить тяжесть дисциплинарного проступка и целесообразность наложения взыскания;

избрать меру дисциплинарного взыскания1.

Для решения указанных правоприменительных задач субъект дисциплинарной власти, уполномоченный назначать дисциплинарное взыскание, по мнению В.А. Кудина и О.В. Прохоровой, осуществляет следующие процессуальные действия:

изучает представленные материалы и утверждает заключение по материалам служебной проверки;

даёт поручение о подготовке проекта акта о применении дисциплинарного взыскания (приказа о наложении дисциплинарного взыскания) и его визировании;

подписывает акт (приказ) о назначении дисциплинарного взыскания[3] [4].

Следует согласиться, что перечисленные процессуальные действия субъекта

дисциплинарной власти являются ключевыми на стадии рассмотрения дела по существу, но они не в полной мере отражают её содержание, как с точки зрения субъектного состава, так и последовательности правоприменительных действий и принимаемых решений.

Как представляется, процессуальные действия уполномоченных субъектов на стадии рассмотрения дела и принятия по нему решения можно объединить в два этапа:

- рассмотрение дела по существу;

- принятие акта о наложении дисциплинарного взыскания.

При этом, второй этап данной стадии возможен при условии, что на первом этапе будет принято решение о необходимости наложения дисциплинарного взыскания.

Рассмотрим содержание каждого из указанных этапов данной стадии.

Этап рассмотрения материалов дела включает ознакомление уполномоченного руководителя (начальника) с материалами дела и оценку их достоверности и достаточности для принятия решения по существу (о привлечении к дисциплинарной ответственности), проверку правильности квалификации действия (бездействия), принятие окончательного решения по вопросу о необходимости наложения дисциплинарного взыскания.

Данный этап начинается с ознакомления с материалами дела и квалификации действий (бездействия) сотрудника, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, с точки зрения материальных норм, устанавливающих признаки дисциплинарного проступка. В области права квалифицировать — значит выбрать и применить ту правовую норму, которая предусматривает данный случай.

В науке уголовного права под квалификацией преступления понимается «установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой»[5], а также «законами и (или) иными нормативными правовыми актами, ссылки на которые содержатся в бланкетных диспозициях статей Особенной части УК РФ»2.

Аналогичный подход взят административистами за основу при квалификации административных правонарушений1. Исходя также из того, что квалификация в теории уголовного права имеет два значения: 1) процесс установления признаков того или иного преступления в действиях лица и

результат этой деятельности ... - официальное признание и закрепление в соответствующем юридическом акте (постановлении следователя или органа дознания, обвинительном заключении, судебном приговоре или определении) обнаруженного соответствия признаков совершенного деяния уголовно-правовой

Л

норме , А.В Фёдоров формулирует следующие определения понятию «квалификация административного правонарушения»:

- (как процесс) она включает в себя: 1) выявление фактических признаков совершенного деяния; 2) выбор административно-правовых норм, в которых содержатся признаки конкретного состава административного правонарушения;

сопоставление одного с другим[6] [7] [8];

- (как результат) — это вывод о том, что фактические признаки совершенного деяния соответствуют признакам состава административного правонарушения, предусмотренного нормой Особенной части КоАП РФ или закона (кодекса) субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а в случаях, если диспозиция данных статей является бланкетной, то ещё и нормами других законов и/или иных нормативных правовых актов, ссылки на которые содержатся в указанной диспозиции, и юридическое закрепление данного вывода в административно-процессуальном документе (в протоколе об административном правонарушении, в постановлении по делу об административном правонарушении)[9].

Исходя из приведённых определений квалификации преступлений и административных правонарушений под квалификацией дисциплинарного

проступка понимается «установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного действия (бездействия) и признаками состава дисциплинарного проступка, предусмотренного административно-правовой нормой».

В ходе квалификации устанавливается наличие события дисциплинарного проступка и вина сотрудника, его совершившего. Особое внимание обращается на выяснение в совершенном действии (бездействии) признаков объективной и субъективной стороны дисциплинарного проступка1.

Как справедливо отметил П.Е. Недбайло, «установление фактов и юридическая их квалификация сопряжена с выбором норм и, наоборот, выбор нормы сопряжен с установлением фактов и юридической их квалификацией. Это одновременный процесс, одна исходная стадия применения правовых норм, задача которой состоит в том, чтобы установить правомерность или неправомерность поступков людей»[10] [11].

Приведённый вывод помогает уяснить основное содержание и назначение данного этапа рассматриваемой стадии, а именно принятие субъектом дисциплинарной власти на основе квалификации совершенных сотрудником действий (бездействия) окончательного решения о их правомерности или неправомерности (противоправности и наказуемости), виновности лица их совершившего, и необходимости применения к нему мер дисциплинарной ответственности.

Однако выводы эти могут быть правильными лишь тогда, когда квалифицируемые факты, установленные в ходе служебной проверки на соответствующем этапе стадии возбуждения дела: 1) правильно отражают действительность и 2) в полной мере соответствуют признакам противоправного действия (бездействия).

На данном этапе принимается одно из двух возможных принципиальных решений:

- об отсутствии в действиях (бездействии) сотрудника, в отношении которого возбуждено дисциплинарное дело, признаков дисциплинарного проступка, его невиновности, и неприменении к нему мер дисциплинарной ответственности;

- о наличии в действиях (бездействии) сотрудника, в отношении которого возбуждено дисциплинарное дело, признаков дисциплинарного проступка, его виновности, и необходимости применения к нему мер дисциплинарной ответственности.

В случаях, когда проведена служебная проверка, такое решение принимается путём утверждения заключения по результатам служебной проверки и фиксируется в резолютивной части заключения.

Заключение по результатам служебной проверки подписывается лицами, ее проводившими, и утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем, принявшими решение о проведении служебной проверки. При этом, заключение по результатам служебной проверки утверждается соответствующим руководителем (начальником) не позднее чем через пять дней со дня его представления (п. 39 Порядка проведения служебной проверки).

В соответствии с п. 47 Порядка «сотрудник, в отношении которого проводилась служебная проверка, вправе обжаловать заключение по результатам служебной проверки вышестоящему руководителю (начальнику) либо в суд». В ходе проведенного анкетирования установлено, что в случае обжалования подавляющее большинство наложенных дисциплинарных взысканий (86%) были изменены или отменены вышестоящими руководителями (начальниками).

Сотрудник, в отношении которого проводилась служебная проверка, как правило, обжалует заключение «о виновности сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка, и применении к нему мер дисциплинарной ответственности». Несогласие сотрудника с выводами заключения по результатам служебной проверки подпадает под понятие «служебный спор в органах внутренних дел», под которым понимаются «неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере внутренних дел и контракта ... между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником».

Рассмотрение такой жалобы, как представляется, должно осуществляться в соответствии с Порядком рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел, установленном приказом МВД России от 13 августа 2012 г. № 782 «Об утверждении Порядка рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел Российской Федерации».

После утверждения соответствующим руководителем (начальником) заключения по результатам служебной проверки в отношении сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок, о его виновности и применении к нему мер дисциплинарной ответственности, сотрудником (комиссией), ее проводившим, подготавливается проект приказа о наложении дисциплинарного взыскания (п. 41). С этого момента рассматриваемая стадия переходит в следующий этап - этап принятия акта (приказа) о наложении дисциплинарного взыскания.

Принятие акта о наложении дисциплинарного взыскания. С формальноюридической точки зрения данный этап включает следующие процессуальные действия: 1) подготовку проекта приказа о наложении дисциплинарного взыскания, который, согласно п. 41 Порядка проведения служебной проверки, согласовывается с кадровым и правовым подразделением; 2) подписание проекта приказа уполномоченным руководителем (начальником).

Приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности, как справедливо отмечается в судебных решениях, выступает способом реализации выводов заключения служебной проверки о виновности сотрудника[12].

С точки зрения содержания данного этапа в рамках данных процессуальных действий: 1) принимается решение об избрании конкретной меры

дисциплинарной ответственности, предусмотренной ст. 50 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»; 2) принятое решение оформляется в виде итогового процессуального документа.

Если на первом этапе стадии рассмотрения дисциплинарного дела устанавливается характер противоправности действия (бездействия), то на втором этапе оценивается его общественная вредность и определяется соразмерный вид дисциплинарного взыскания.

Особенность дисциплинарной ответственности, в отличие от административной и уголовной ответственности, состоит в том, что законодательство о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел не устанавливает жёсткой зависимости по степени общественной вредности (опасности) между элементами, характеризующими «противоправность» дисциплинарного проступка и его «наказуемость». Так, в ч. 1 ст. 49 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» закреплено общее понятие дисциплинарного проступка, в котором указаны виды дисциплинарной противоправности, по содержанию являющиеся бланкетными, а в ст. 50 данного закона установлен исчерпывающий перечень видов дисциплинарных взысканий.

Наряду с этим общим подходом, в ч. 2 ст. 49 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации .» перечислены виды нарушений служебной дисциплины, являющиеся грубыми. Их перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит. Закреплённые в законе признаки грубых нарушений служебной дисциплины имеют большую степень конкретизации.

В качестве отдельного вида дисциплинарной противоправности ст. 50.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации .» закрепляет «несоблюдение сотрудником органов внутренних дел ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами» (коррупционные правонарушения), за совершение которых налагаются взыскания, предусмотренные частью 1 статьи 50 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...».

В ч. 4 ст.51.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации .» говорится о возможности оценки коррупционного

правонарушения с точки зрения его «малозначительности».

При этом, взыскания, предусмотренные статьями 50.1 и 82.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», налагаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о службе в органах внутренних дел, с учетом особенностей, установленных статьёй 51.1 указанного закона.

Как показывает анализ законодательства о дисциплинарной

ответственности сотрудников органов внутренних дел, при выборе вида дисциплинарного взыскания уполномоченным должностным лицам необходимо руководствоваться следующими положениями, а именно:

а) положениями, закреплёнными в ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации .»:

- перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел как вид дисциплинарного взыскания может применяться в случае совершения сотрудником органов внутренних дел грубого нарушения служебной дисциплины либо неоднократного нарушения им служебной дисциплины и при наличии наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания (ч.5 ст.50);

- при наложении взысканий, предусмотренных статьями 50.1 и 82.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», учитываются характер совершенного сотрудником коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение сотрудником других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты выполнения сотрудником своих служебных обязанностей (п. 3 ст.51.1);

- взыскание в виде замечания или выговора может быть наложено на сотрудника при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения на основании рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссии) (ч. 4 ст. 51.1);

- за совершение коррупционных правонарушений, перечисленных в части 1 статьи 82.1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...», сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия (ст. 82.1);

б) положениями, закреплёнными в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации:

- дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины[13] (п. 40);

- при определении вида дисциплинарного взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был совершён, прежнее поведение сотрудника, совершившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил её несения и другие обстоятельства (п. 40);

- на сотрудника, допустившего грубое нарушение служебной дисциплины, независимо от наличия или отсутствия у него дисциплинарных взысканий может быть наложено любое дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения со службы в органах внутренних дел (п. 50).

Перечисленные положения в определённой степени позволяют ограничить усмотрение руководителя (начальника) при выборе вида дисциплинарного взыскания, соразмерного совершенному действию (бездействию) и степени вины лица, его совершившего, но его пределы всё равно остаются достаточно широкими, в том числе при наложении такого вида дисциплинарного взыскания, как увольнение со службы в органах внутренних дел.

Перечень обстоятельств, которые должны приниматься во внимание при определении вида дисциплинарного взыскания, установленных в п. 40 Дисциплинарного устава органов внутренних дел, завершается фразой «и другие обстоятельства», т.е. является открытым, что отличает его от перечня, закреплённого в аналогичной норме (ст. 28) ранее действовавшего в органах внутренних дел Дисциплинарного устава[14]. Кроме того, Порядок проведения служебной проверки устанавливает, что описательная часть заключения служебной проверки должна содержать: «35.4. ... последствия совершения сотрудником дисциплинарного проступка. ... 36.8. Обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность сотрудника». Перечисленные обстоятельства, без сомнения, дополняют указанный перечень.

В связи с этим необходимо обратить внимание, что формализованного перечня обстоятельств, смягчающих или отягчающих дисциплинарную ответственность сотрудника ОВД, действующее законодательство о службе в органах внутренних дел не предусматривает. Такие перечни обстоятельств в отношении военнослужащих закреплены в пунктах 3 и 4 статьи 28.5 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Так, обстоятельствами, смягчающими дисциплинарную ответственность военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, признаются:

- раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок;

- добровольное сообщение лицом о совершенном им дисциплинарном проступке командиру;

- предотвращение лицом, совершившим дисциплинарный проступок, вредных последствий дисциплинарного проступка, добровольное возмещение причинённого ущерба или устранение причинённого вреда;

- совершение дисциплинарного проступка в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств.

Лицо, применяющее к подчинённому дисциплинарное взыскание, может признать смягчающими и иные обстоятельства.

К примеру, в исследованных диссертантом материалах дисциплинарной практики в органах внутренних дел в качестве смягчающих обстоятельств во внимание принималось так же: непродолжительное время исполнения служебных обязанностей в занимаемой должности, общая положительная оценка сотрудника по службе.

Обстоятельствами, отягчающими дисциплинарную ответственность военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, признаются:

- продолжение противоправного действия (бездействия), несмотря на требование командира прекратить его;

- повторное совершение такого же дисциплинарного проступка, если за первый дисциплинарный проступок к лицу уже применялось дисциплинарное взыскание и оно в установленном порядке не снято;

- совершение двух и более дисциплинарных проступков, ни за один из которых к лицу, не было применено дисциплинарное взыскание, а также совершение одного действия (бездействия), содержащего признаки двух и более дисциплинарных проступков;

- совершение дисциплинарного проступка группой лиц;

- совершение дисциплинарного проступка в состоянии опьянения.

Полагаем, что аналогичные обстоятельства смягчающие или отягчающие

дисциплинарную ответственность сотрудника органов внутренних дел должны быть закреплены в ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...». 95% сотрудников органов внутренних дел, участвующих в опросе, согласны с полнотой указанных смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность обстоятельств.

Как справедливо отмечено в литературе, к иным обстоятельствам, которые должны учитываться при определении меры дисциплинарной ответственности, могут быть отнесены, например: тяжёлое влияние ряда семейных обстоятельств на психику сотрудника; сделанные сотрудником правильные выводы о проступке и положительная оценка его служебной деятельности в последующий период, либо наоборот, проявление высокомерия и пренебрежение интересами коллектива; отрицательное влияние поведения сотрудника на взаимоотношения членов коллектива1.

Перечисленные в законодательстве о службе в органах внутренних дел положения, устанавливающие критерии соразмерности между совершенным дисциплинарным проступком и налагаемым взысканием, должны учитывать как уполномоченные руководители (начальники) при наложении дисциплинарного взыскания, так и суд при рассмотрении вопроса об отмене дисциплинарного взыскания и восстановлении на службе[15] [16].

Как показывает анализ судебной практики и результаты проведённого нами опроса[17], частым нарушением при привлечении сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности является несоответствие тяжести проступка наложенному дисциплинарному взысканию, а именно:

- когда дисциплинарный проступок ошибочно квалифицируется как грубое нарушение служебной дисциплины и на сотрудника, его совершившего, налагается дисциплинарное взыскание в виде увольнения со службы в органах внутренних дел[18], либо

- когда дисциплинарное наказание в виде увольнения по п. 7 ч. 2 ст. 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ (в связи с неоднократным нарушением служебной дисциплины при наличии у сотрудника дисциплинарного взыскания, наложенного в письменной форме) является явно несоразмерным совершенному сотрудником проступку в виде ненадлежащего исполнения обязанностей по проведению воспитательной работы в качестве наставника с лицом, у которого данный сотрудник являлся наставником не более 2-х месяцев1.

При выборе вида дисциплинарного взыскания, согласно п. 40 Дисциплинарного устава, оценивается тяжесть и учитывается характер совершенного «проступка», под которым имеется в виду, прежде всего, дисциплинарный проступок (нарушение служебной дисциплины). В связи с этим, применение данной нормы к случаям привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ является проблематичным.

В случаях совершения сотрудником административного правонарушения, за которое наступает не административная, а дисциплинарная ответственность, в частности предлагается при выборе вида дисциплинарного взыскания учитывать вид административного наказания, предусмотренный санкцией статьи КоАП РФ за данное административное правонарушение[19] [20] [21]. При этом автор опирается на высказанное в учебной литературе мнение С.Н. Махиной, что дисциплинарная ответственность в таких случаях выступает «эквивалентом» административной ответственности[22].

Данный подход представляется нам спорным по следующей причине. Ранее уже было отмечено, что существующая система дисциплинарных взысканий, применяемая в отношении сотрудников органов внутренних дел, не соответствует степени общественной вредности таких нарушений законодательства РФ, которые совершаются ими при исполнении должностных обязанностей в ходе реализации внешневластных функций и, кроме того, влекут нарушение прав граждан и юридических лиц, общественного порядка и безопасности или установленного порядка управления. Как справедливо отметили С.А. Высоцкий и В.Ю. Ухов, в лучшем случае существующие виды дисциплинарных взысканий являются мерой ответственности сотрудника за вред, причинённый представителю нанимателя и репутации органа внутренних дел, но они не позволяют «компенсировать» вред, причинённый сотрудником ОВД личности, обществу и государству в результате совершенного им административного правонарушения1.

Учитывая данную особенность дисциплинарной ответственности в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, вид назначаемого дисциплинарного взыскания должен соответствовать тяжести вреда, причиненного административным правонарушением представителю нанимателя, авторитету органов внутренних дел и его сотрудникам.

Учитывая сказанное, предлагается п. 40 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации дополнить следующей фразой: «В случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, вид назначаемого дисциплинарного взыскания должен соответствовать тяжести вреда, причинённого административным правонарушением представителю нанимателя, авторитету органов внутренних дел и его сотрудникам».

По мнению отдельных исследователей, при наложении взыскания за коррупционное правонарушение необходимо учитывать также «степень вины»[23] [24] нарушителя.

Изучение фактов отмены судами приказов «О наложении дисциплинарного взыскания» и восстановлении на службе в органах внутренних дел показывает, что причинами удовлетворения заявленных исковых требований, помимо несоответствия тяжести проступка наложенному дисциплинарному взысканию, являются:

- увольнение сотрудника в момент освобождения от исполнения служебных обязанностей по временной нетрудоспособности, нахождении в отпуске или в командировке1;

- ответчик не представил достоверных доказательств, что у него имелись правовые основания для привлечения истца к дисциплинарной ответственности в виде увольнения по факту вынужденного применения истцом (полицейским Е.В.) к гражданину А.Е. мер государственного принуждения в виде физической силы, боевых приемов борьбы и специальных средств (браслеты ручные) для пресечения общественно опасных действий А.Е. и доставления его в органы внутренних дел, которые были квалифицированы как грубое нарушение служебной дисциплины сотрудником органов внутренних дел, а именно, «совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина» (п. 4 ч. 2 ст. 49 ФЗ от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ)[25] [26];

- истец (сотрудник) привлечен к дисциплинарной ответственности в виде увольнения незаконно, поскольку ответчиком (Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ненецкому автономному округу) не представлено достаточных доказательств совершения сотрудником органов внутренних дел грубого нарушения служебной дисциплины. Оценивая представленные доказательства, суд пришёл к выводу, что в действиях истца отсутствовали объективная и субъективная стороны дисциплинарного проступка[27];

- дисциплинарное взыскание в виде увольнения из органов внутренних дел применено без учёта имеющихся в законодательстве гарантий, распространяющихся на отдельные категории сотрудников (в частности, положения ч. 1 ст. 261 ТК РФ, согласно которой расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременной женщиной не допускается)2.

Указанные нарушения при наложении дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов внутренних дел имеют место даже несмотря на то, что проект приказа о наложении дисциплинарного взыскания, согласно п. 41 Порядка проведения служебной проверки, согласовывается с кадровым и правовым подразделением.

В связи с этим, по фактам удовлетворения судами требований о восстановлении сотрудников на службе и отмене приказов «О наложении дисциплинарных взысканий», в соответствии с требованиями пункта 72 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, утверждённого приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 6, «указанная информация направляется в соответствующий орган (подразделение), сотрудники которого допустили незаконные действия, с приложением копии решения суда для проведения служебной проверки, выяснения и устранения причин и условий, способствовавших допущенным нарушениям, принятия мер дисциплинарного и материального характера к виновным».

Думается, что требование о согласовании проекта приказа о наложении дисциплинарного взыскания с правовым подразделением должно быть закреплено в законе, независимо от того назначалась до наложения дисциплинарного взыскания по факту нарушения сотрудником служебной дисциплины служебная проверка или нет. Для этого в п. 9 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» после слов «издаётся приказ руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя» дополнить фразой «проект которого согласовывается с правовым подразделением».

Кроме того, указанные нарушения, допускаемые при наложении дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов внутренних дел, свидетельствуют также о необходимости дальнейшего совершенствования установленного законом порядка привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности как процессуальной, а не процедурной формы правоприменения.

По мнению И.А. Галагана, расширительное понимание процесса как правовой формы опосредствования любой правоприменительной деятельности «является серьезным достижением правовой теории, придающим новые импульсы к совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Строгая процедурно-процессуальная регламентация разрешения индивидуально - конкретных дел будет способствовать дальнейшему усилению начал законности»[28].

В связи с этим необходимо рассмотреть установленные законодательством о службе в органах внутренних дел правила издания приказа о наложении дисциплинарного взыскания.

Приказ является видом документа, образующегося в деятельности органов внутренних дел, и определяется как «правовой акт, устанавливающий управленческие решения по вопросам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел». Общие требования к его оформлению установлены

Инструкцией по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации[29].

Правила издания приказа о наложении дисциплинарного взыскания установлены законодательством о службе в органах внутренних дел, регламентирующим порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, и включают следующие положения:

- о наложении на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания издаётся приказ руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя (п. 9 ст. 51 342-ФЗ);

- в случае временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке приказ о наложении на него дисциплинарного взыскания издается после его выздоровления, выхода из отпуска или возвращения из командировки (п. 9 ст. 51 342-ФЗ);

- дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка (п. 6 ст. 51 342- ФЗ);

- в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу (п. 6 ст. 51 342-ФЗ);

- в указанные п. 6 ст. 51 342-ФЗ сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке (п. 6 ст. 51 342-ФЗ);

- в приказе о наложении на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания указываются иные сотрудники, до сведения которых должен быть доведен этот приказ (п. 10 ст. 51 342-ФЗ);

- взыскания, предусмотренные статьями 50.1 и 82.1 342-ФЗ, налагаются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении сотрудником органов внутренних дел коррупционного правонарушения (п. 5 ст. ст. 51.1 342-ФЗ);

- в указанный в п. 5 ст. ст. 51.1 342-ФЗ срок не засчитывается период временной нетрудоспособности сотрудника органов внутренних дел, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также время проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией) (п. 5 ст. ст. 51.1 342-ФЗ);

- в акте о наложении на сотрудника органов внутренних дел взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания наложения взыскания указывается статья 50.1 или 82.1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (п. 6 ст. ст. 51.1 342-ФЗ);

- дисциплинарные взыскания объявляются приказами; замечание и выговор могут быть объявлены публично в устной форме (п. 36 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации);

- после утверждения соответствующим руководителем (начальником) заключения по результатам служебной проверки, в отношении сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок, сотрудником (комиссией), ее проводившим, подготавливается проект приказа о наложении дисциплинарного взыскания, который согласовывается с кадровым и правовым подразделением (п. 41 Порядка проведения служебной проверки);

- подготовленный и согласованный с правовым подразделением проект приказа о наложении дисциплинарного взыскания вместе с заключением по результатам служебной проверки представляется на подпись соответствующему руководителю (начальнику) (п. 42 Порядка проведения служебной проверки);

- приказ о наложении дисциплинарного взыскания в установленном порядке объявляется сотруднику, в отношении которого проведена служебная проверка (п. 43 Порядка проведения служебной проверки).

Перечисленные положения за редким исключением характеризуют организационно-временные требования к изданию приказа о наложении дисциплинарного взыскания, его доведению до заинтересованных лиц и личного состава.

В отличие от порядка проведения служебной проверки и оформления её результатов, они не содержат требований к содержанию приказа о наложении дисциплинарного взыскания как юрисдикционного акта правоприменения.

Приказ о наложении дисциплинарного взыскания, отмечает Е.А. Шурупова, как правило, состоит из вступительной и распорядительной (приказной) частей. По её мнению, во вступительной части приказа «должен быть полностью отражен состав дисциплинарного правонарушения (его объект, субъект, объективная и субъективная сторона). Если в связи с дисциплинарным проступком проводилась служебная проверка, необходимо указать ее результаты. При этом, следует обязательно указать, кем, когда, при каких условиях, какими действиями (бездействием) допущено нарушение дисциплины и в чем оно проявлялось (с указанием пункта, статьи нормативного правового акта, контракта, приказа, распоряжения и т.д.)»[30].

В ходе анализа, проведённого сотрудниками ДГСК МВД России, установлено, что часть приказов «О наложении дисциплинарного взыскания» являются формальными и не соответствуют предъявляемым требованиям, так как:

- приказная часть не содержит конкретных ссылок на пункты, части, статьи нормативных правовых актов, которые своими действиями нарушил сотрудник;

- не указано в чем выразилось нарушение, допущенное сотрудником, какое именно грубое нарушение служебной дисциплины совершил своими действиями сотрудник;

- какие последствия повлекли действия сотрудника;

- неверное вменение в вину пунктов должностных регламентов (должностных инструкций) и нормативных правовых актов МВД России[31].

В связи с этим, есть необходимость в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел закрепить основные требования к содержанию приказа о наложении дисциплинарного взыскания.

Исходя из того, что приказ о наложении дисциплинарного взыскания выступает способом реализации решения о необходимости наложения дисциплинарного взыскания, в том числе выводов заключения служебной проверки о виновности сотрудника, целесообразно отдельным пунктом установить следующие общие требования к содержанию приказа:

«1. В приказе о наложении на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания должны быть указаны:

должность, фамилия, имя, отчество должностного лица, наложившего взыскание;

дата и место подписания приказа;

сведения о лице, в отношении которого издан приказ;

обстоятельства и последствия совершения сотрудником дисциплинарного проступка;

обстоятельства, подтверждающие вину сотрудника;

нормы, определяющие противоправность совершенного сотрудником действия (бездействия);

вид дисциплинарного взыскания;

сотрудники, до сведения которых должен быть доведен приказ».

В соответствии с п.9 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» сотрудник считается привлеченным к дисциплинарной ответственности «со дня издания приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания либо со дня публичного объявления ему замечания или выговора в устной форме».

Следует обратить внимание, что законодатель в данной норме при характеристике момента, с которого сотрудник считается привлеченным к дисциплинарной ответственности, употребляет словосочетание «издание приказа». Таким образом, «подписание приказа» уполномоченным руководителем (начальником) является формой принятия решения по делу и одновременно моментом завершения рассматриваемой стадии, а «издание приказа» является формой и моментом привлечения лица к дисциплинарной ответственности и связано с действиями по исполнению принятого решения на одноимённой завершающей стадии производства по дисциплинарному делу, о которой пойдёт речь в следующем параграфе.

Завершая анализ процессуальных действий на стадии рассмотрения дела и принятия по нему решения сформулируем обобщающие выводы:

Процессуальные действия уполномоченных субъектов на стадии рассмотрения дела и принятия по нему решения можно объединить в два этапа:

- рассмотрение дела по существу;

- принятие акта о наложении дисциплинарного взыскания.

При этом, второй этап данной стадии возможен при условии, что на первом этапе будет принято решение о необходимости наложения дисциплинарного взыскания.

Основное содержание и назначение этапа «рассмотрения дела по существу» состоит в принятии субъектом дисциплинарной власти на основе изучения материалов дела и квалификации действий (бездействия), совершенных сотрудником, в отношении которого возбуждено дисциплинарное дело, окончательного решения о их правомерности или неправомерности (противоправности и наказуемости), а также виновности лица, их совершивших.

На данном этапе принимается одно из двух возможных принципиальных решений:

- об отсутствии в действиях (бездействии) сотрудника, в отношении которого возбуждено дисциплинарное дело, признаков дисциплинарного проступка, и неприменении к нему мер дисциплинарной ответственности;

- о наличии в действиях (бездействии) сотрудника, в отношении которого возбуждено дисциплинарное дело, признаков дисциплинарного проступка, его виновности, и необходимости применения к нему мер дисциплинарной ответственности.

При проведении по факту нарушения служебной дисциплины служебной проверки, такое решение принимается путём утверждения заключения по результатам служебной проверки и фиксируется в резолютивной части заключения.

На этапе «принятия акта о наложении дисциплинарного взыскания» оценивается общественная вредность действий (бездействий), совершенных сотрудником, привлекаемым к ответственности, и определяется соразмерный им вид дисциплинарного взыскания. С точки зрения содержания, данный этап включает следующие процессуальные действия: 1) принятие решения об избрании конкретной меры дисциплинарной ответственности, предусмотренной ст. 50 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...»; 2) оформление принятого решения в виде итогового процессуального документа.

В целях совершенствования норм, устанавливающих критерии, которыми должны руководствоваться уполномоченные руководители (начальники) при выборе вида дисциплинарного взыскания, соразмерного совершенному действию (бездействию) и степени вины лица, его совершившего, предлагается:

- пункт 40 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации дополнить следующей фразой: «В случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, вид назначаемого дисциплинарного взыскания должен соответствовать тяжести вреда, причинённого административным правонарушением представителю нанимателя, авторитету органов внутренних дел и его сотрудникам»;

- в статье 49 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» закрепить обстоятельства смягчающие или отягчающие дисциплинарную ответственность сотрудника органов внутренних дел по аналогии с обстоятельствами, закреплёнными в пунктах 3 и 4 статьи 28.5 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Для установления единообразия в оформлении приказа о наложении дисциплинарного взыскания целесообразно установить общие требования к его содержанию. Для этого пункт 10 ст. 51 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации ...» изложить в следующей редакции:

«1. В приказе о наложении на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания должны быть указаны:

должность, фамилия, имя, отчество должностного лица, наложившего взыскание;

дата и место подписания приказа;

сведения о лице, в отношении которого издан приказ;

обстоятельства и последствия совершения сотрудником дисциплинарного проступка;

обстоятельства, подтверждающие вину сотрудника;

нормы, определяющие противоправность совершенного сотрудником действия (бездействия);

вид дисциплинарного взыскания;

сотрудники, до сведения которых должен быть доведен приказ».

[1] Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооружённых Сил Российской Федерации» (ред. от 16.05.2017) // СЗ РФ, 2007, № 47 (1 ч.), ст. 5749.

[2] Чекалина О.В. Указ. соч. С. 178-179.

[3] Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А.И. Каплунова. С. 180.

[4] Там же. С. 180.

[5] Кудрявцев В.Н. Теоретические основы квалификации преступлений. - М.: Госюриздат, 1963. С. 8.

Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: закон, теория, практика. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. С. 21.

[6] Фёдоров А.В. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности: Вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2005.

С. 20.

[7]

Кудрявцев В.Н. Указ. соч. С. 7.

[8]

Фёдоров А.В. Указ. соч. С. 28.

[9] Фёдоров А.В. Указ. соч. С. 32.

Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. С. 106-111, 125-137.

[11] Недбайло П.Е. Применение советских социалистических правовых норм: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1956. С.12-13.

[12] Апелляционное определение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 2015 г. по делу № 33-655/2015.

[13] В научной литературе справедливо отмечается, что такой критерий соразмерности как «степень вины» отсутствует в нормах, устанавливающих обстоятельства, которые необходимо учитывать при наложении взыскания за совершение коррупционного правонарушения (Юсупов А.Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов: Сарат. гос. юрид. акад., 2014. С. 11).

[14] Указ Президиума Верховного Совета СССР от 3 мая 1984 г. № 128-XI «О дисциплинарном уставе органов внутренних дел» // Ведомости ВС СССР, 1984, № 19, ст. 342.

[15] Шурупова Е.А. Указ. соч. С. 129.

Обзор по результатам анализа причин и условий обращения в суды сотрудников органов внутренних дел с исками, связанными с увольнением, наложением дисциплинарных взысканий // Работа с личным составом в органах внутренних дел (документы и материалы 2014-2015 гг.): Сборник / Под общ. ред. канд. пед. наук В.Л. Кубышко. — М.: ДГСК МВД России, 2015. С. 56.

[17] Так, 14% респондентов полагают, что наложенное на них дисциплинарное взыскание не соответствует тяжести совершенного дисциплинарного проступка.

[18] Апелляционное определение Забайкальского краевого суда от 4 февраля 2014 г. по делу № 33186-2014; Апелляционное определение Московского областного суда от 24 сентября 2014 г. по

делу № 33-21169/2014. Требование: О признании приказа незаконным, восстановлении на службе. Решение: Требование удовлетворено, поскольку мера дисциплинарного взыскания в виде увольнения, применённая к истцу, является несоразмерной тяжести совершенного проступка.

[20] Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 18 марта 2014 г. по делу № 33- 873/2014.

Мальцев Е.П. Особенности дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел (полиции) за административные правонарушения // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии. 2016. № 1-1. С. 207.

[22] Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 642.

[23] Высоцкий С.А., Ухов В.Ю. Указ. соч. С. 45.

[24]

Юсупов А.Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов: Сарат. гос. юрид. акад., 2014. С. 11, 12.

[25] Апелляционное определение Орловского областного суда от 30 октября 2014 г. по делу № 33-

2490/2014.

[26]

Апелляционное определение Московского областного суда от 19 сентября 2016 г. по делу № 33-23852/2016. Требование: О признании увольнения незаконным, восстановлении на службе в органах внутренних дел. Решение: Требование удовлетворено.

[27] Апелляционное определение Суда Ненецкого автономного округа от 29 марта 2016 г. по делу № 33-41/2016. Требование: О признании приказов незаконными, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, денежной компенсации морального вреда. Решение: Требование удовлетворено.

Апелляционное определение Приморского краевого суда от 28 февраля 2017 г. № 33-1951/17. Требование: О признании незаконными служебной проверки, заключения служебной проверки, восстановлении на службе в ОВД, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, премии и компенсации морального вреда. Решение: Требование удовлетворено.

[28] Галаган. И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1976. С. 7.

[29] Инструкция утверждена Приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» (с изм. от 28.12.2016).

[30] Шурупова Е.А. Указ. соч. С. 130-131.

[31] Обзор по результатам анализа причин и условий обращения в суды сотрудников органов внутренних дел с исками, связанными с увольнением, наложением дисциплинарных взысканий // Работа с личным составом в органах внутренних дел (документы и материалы 2014-2015 гг.): Сборник / Под общ. ред. канд. пед. наук В.Л. Кубышко. С. 53.