Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ[1] . Народ осуществляет свою власть непосредственно и с помощью органов публичной власти. Говоря о народном суверенитете, необходимо подчеркнуть, что только императивные институты прямой демократии образуют механизм его реализации. Рекомендательные институты народовластия способствуют осуществлению власти народа посредством их учета в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Непосредственное народовластие является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и значимой характеристикой демократического устройства нашего государства, поскольку закреплено в статье 3 Конституции Российской Федерации. Прямая демократия представляет собой комплекс институтов, с помощью которых граждане могут в различных формах непосредственно реализовать власть в установленной процедуре. Дословный перевод с греческого языка определения «демократия» как «власть народа» предполагает, что без существования и реализации институтов прямой демократии демократический строй в классическом его понимании невозможен.

Одним из направлений развития современного демократического государства является повышение доверия избирателей к органам публичной власти, в особенности, к законодательным (представительным) органам. Это связано с тем, что данные органы публичной власти наиболее приближены к избирателям, поскольку, во-первых, формируются последними с помощью института выборов, и, во-вторых, избранные депутаты призваны представлять их права, свободы и законные интересы.

Справедлива позиция профессора Н.В. Витрука, что в целом в Российской Федерации в современных условиях недостаточны развиты институты прямой демократии как конституционно-правовые формы выражения народного суверенитета и народовластия, а законодательно предусмотренные формы слабо

7

используются на практике .

До последнего момента актуальной остается структурная проблема оторванности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований (далее - представительные органы) от реальных нужд и потребностей избирателей, что подтверждается не только невысоким уровнем доверия последних к своим представителям [2] [3] , но и низкой явкой избирателей на выборах различного уровня[4]. Одним из основных направлений по преодолению тенденции отчуждения граждан от органов публичной власти (правовой нигилизм) является развитие форм влияния избирателей на избранных ими представителей[5].

Наказ избирателей является действенным механизмом аккумулирования нужд и интересов избирателей. Он активно применялся в советский период, что мы покажем далее, и используется по сей день на региональном и местном уровнях в Российской Федерации.

Несмотря на отсутствие значимого внимания со стороны науки конституционного права, игнорирования института наказа избирателей на федеральном уровне, данный институт прямого народовластия может и должен быть комплексно исследован и использован для решения соответствующих вопросов общественной жизни. В этой связи профессор С.А. Авакьян отметил, что «возрождаются и приобретают новое звучание некоторые незаслуженно отодвинутые на задний план институты. В частности, в десятках субъектов Российской Федерации появились законы и положения о народных (гражданских) правотворческих инициативах, акты о наказах избирателей»[6] [7].

Однако что понимать под наказом избирателей в современное время, какова его сущность? Кардинальное изменение общественных отношений с момента прекращения существования СССР, в частности, в сфере государственного строительства, требует детального переосмысления наследия советской юридической науки.

В настоящее время конституционно-правовые исследования по данной тематике практически не ведутся не только в России (за исключением кратких параграфов в монографиях), но и в европейских странах, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, в подавляющем большинстве конституций европейских государств наказ избирателей запрещен, что автоматически выводит возможные исследования по данной тематике из русла практического применения. Во- вторых, сложилась традиционная позиция, что наказ избирателей является атрибутом недемократического государства, поскольку ограничивает свободу парламентария, который, согласно принятой концепции свободного мандата, является представителем всей нации . Однако не ясно, почему и каким образом депутат, избранный от определенного избирательного округа, должен представлять интересы всей нации в данном округе (например, местный депутат или региональный депутат в федеративном государстве). Если избиратели выбрали депутата и желают, чтобы в их избирательном округе были решены проблемы, связанные, например, со строительством школ, ремонтом дорог и т.д., то, исходя из того, что именно они делегировали от имени всего населения данного избирательного округа депутату его мандат, то они же вправе требовать реализации своей законной воли, своих решений императивного характера.

Свободный мандат не является единственно возможной моделью регулирования взаимоотношений между избирателями и их представителями. На наш взгляд, свободный мандат не содержит в себе правоотношений избирателей со своими представителями, поскольку после избрания последние абсолютно безответственны в юридическом смысле перед первыми (а правоотношение подразумевает наличие взаимных прав и обязанностей между субъектами). Австрийский правовед профессор Г. Кельзен подверг критике понятие «свободный мандат», охарактеризовав этот термин как пример contradictio in adjecto, так как определение «свободный» находится в противоречии с определяемым словом «мандат», который переводится с латинского как

13

поручение, наказ .

Фактически взаимоотношения между избирателями и депутатами в рамках свободного мандата строятся только на нормах морали (совесть депутата)[8] [9]. Однако концепция свободного мандата может эффективно использоваться лишь тогда, когда доверие избирателей к своим депутатам находится на высоком уровне (что является большой редкостью), а последние, в свою очередь, выполняют свои предвыборные обещания.

Вместе с тем, российский социолог и политический деятель К.М. Тахтарев еще в 1907 году, рассуждая о народном представительстве в Англии и США верно отметил, что «избиратели отдельных округов смотрят на избираемых ими членов парламента как на своих собственных представителей. С другой стороны, сами члены английского парламента точно так же смотрят на себя как на представителей отдельных избирательных собраний или округов. Согласно с этим парламентская практика в Англии давно уже установила обычай называть членов палаты общин не иначе как по имени их избирательных округов: представитель от Эдинбурга, представитель от Абердина и т.д. Таким образом, можно сказать, что современная политическая и парламентская жизнь Англии уже не признает прежних «представителей всего народа»; она признает лишь представителей отдельных избирательных округов. И представитель каждого округа избирается под условием проводить политическую программу, одобренную большинством избирателей. Неисполнение этой программы нередко ведет к тому, что при новых выборах прежний представитель уже не получает новых полномочий. Бывали даже случаи, когда под давлением избирателей член палаты был принужден до окончания срока полномочий отказаться от своего права быть представителем своего округа, так как его избиратели высказали решительное неодобрение его политике и самым положительным образом заявили ему, что он потерял всякое нравственное право продолжать быть их представителем. Американцы тоже смотрят на избранных депутатов как на представителей отдельных округов. А сложившиеся в Америке конституционные обычаи требуют, чтобы представители были также и жителями своих избирательных округов»[10].

Наказ избирателей не может противопоставляться концепции конституционного государства, поскольку данный институт непосредственной демократии исходит из принципа суверенитета народа, что подразумевает тесную правовую связь между избирателями и депутатами, выражающуюся в обязательности исполнения законных решений первых.

Императивность мандата депутата должна выражаться не просто в прямой воле избирателей. Такое решение избирателей должно стать конкретным направлением работы депутата, определять цели и задачи, которые он должен

исполнить.

На научном, экспертном уровне признается некая взаимосвязь императивного мандата с деятельностью политических партий (так называемый «партийный императивный мандат» [11] [12]). Так, например, в докладе Европейской комиссии за демократию через право «Об императивном мандате и аналогичной практике» 2009 года указывается, что в определенной степени императивный мандат следует связывать с досрочным прекращением полномочий депутата в

17

результате изменения последним своей партийной принадлежности .

Однако императивный мандат - это модель правоотношений избранного лица со своими избирателями, а партийный и фракционный контроль являются лишь дополнительной «надстройкой», не имеющей к конструкции императивного мандата прямого отношения. Единственное общее качество, которое, по всей видимости, и склоняет ученых и специалистов к выводу о близости и даже синонимичности указанных явлений, - это некое ограничение свободы парламентария. При наказах такое ограничение есть проявление воли избирателей, что вытекает из самой сущности народовластия как непосредственной реализации народом своей суверенной власти. В соответствии с законодательством избиратели являются единственным субъектом конституционно-правовых отношений, способным реализовывать комплекс прав, закрепленный за генеральным субъектом - народом. Поясним, что данный субъект - граждане, закреплённый в тексте Конституции Российской Федерации, согласно законодательному регулированию в области избирательного права и, в частности, наказа избирателей, несколько видоизменен. Во-первых, на уровне местного самоуправления, где может быть предусмотрен наказ избирателей, правом избирать и быть избранными согласно абзацу 2 пункта 1 Федерального

закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) могут обладать и «иностранные граждане, постоянно или

преимущественно проживающие на территории муниципального образования... в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» . Во-вторых, законодатель определил, что для реализации ряда прав, в том числе и на управление делами государства, гражданин должен обладать избирательными правами. В части наказа избирателей, также как и при иных императивных институтах прямой демократии, только избиратели, то есть граждане, обладающие избирательными правами, могут быть субъектом данных отношений.

В случае с так называемым «партийным императивным мандатом» мы имеем искусственное навязывание воли парламентарию политической партией или фракцией, в которых он состоит. Правоотношений с избирателями в данном случае нет, их воли, как правило, никто не спрашивает. По сути своей, это явление выходит за рамки народного представительства и, по нашему мнению, в современном демократическом государстве не должно существовать. Отношения депутата с политической партией или фракцией в конструкцию императивного мандата входить не должны, поскольку это разнопорядковые явления.

Однако приходится констатировать, что по факту в Российской Федерации единственным реальным институтом, с помощью которого граждане могут участвовать в управлении делами государства, является институт политических партий[13] [14]. Институт самовыдвижения граждан на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации находится в зачаточном состоянии и практически не используется, а депутаты-самовыдвиженцы часто имеют партийную принадлежность.

Таким образом, наказ пронизывает всю деятельность депутата, как в

представительном органе, так и в избирательном округе.

Наказ является определяющей характеристикой императивного мандата . Без него нельзя говорить об императивности мандата, можно лишь использовать термины «полусвободный мандат» либо «полуимперативный мандат». Вопрос о соотношении наказа избирателей и императивного мандата мы полагаем требующим отдельного внимания. Традиционное понимание наказа как части императивного мандата является в целом верным, однако без наказа избирателей не может быть императивного мандата как такового. При этом некоторые правоведы отстаивают позицию, согласно которой императивный мандат сводится преимущественно к институту отзыва избирателями мандата депутата[15] [16], что является необоснованным. Исполнение наказа избирателей является не просто обязанностью депутата, а основным направлением его работы как в представительном органе, так и в избирательном округе [17] . Наказ как институционализированная законная воля избирателей по различным экономическим, социальным и духовно-культурным вопросам является смыслом императивного мандата. Именно данный институт прямой демократии, интегрированный в систему представительной демократии, фактически определяет содержательную деятельность депутатов и представительного органа, что сопровождается соответствующим вниманием со стороны избирателей. Наказ избирателей сочетает в своей конструкции элементы как непосредственной демократии (в части процедур формирования наказа избирателей, контроля и надзора за его исполнением), так и представительной (в части деятельности представительного органа и выборных должностных лиц в процессе его реализации).

Наша принципиальная позиция заключается в том, что институты отчета и отзыва являются средствами контроля и надзора избирателей за деятельностью депутатов, институтами-гарантиями должного функционирования мандатных отношений, но не их сущностью.

Игнорирование наказов - это не только неисполнение соответствующей обязанности депутатом, органами публичной власти и должностными лицами, но и проявление безразличия к законной воле избирателей, которые как раз-таки и наделены правомочием осуществлять непосредственную власть, что может выражаться как в политической ответственности соответствующих лиц, так и в применении процедуры отзыва, если таковая предусмотрена. В любом случае, основой отмеченных неблагоприятных последствий для ответственных субъектов выступит потеря доверия избирателей.

Соответственно, наказ избирателей является единственным и достаточным элементом императивного мандата, определяющим его сущность. Институты отчета и отзыва являются правовыми средствами контроля и надзора (институтами-гарантиями) за деятельностью адресата наказа. Таким образом, императивный мандат может быть представлен в двух формах: в базовой (наказ избирателей) и в расширенной (наказ избирателей, гарантируемый институтами отчета и отзыва).

Практика современного российского регионального и местного нормативного правового регулирования показывает, что наказы избирателей зачастую существуют в условиях отсутствия процедур отчета и отзыва, что понижает в определенной мере эффективность их реализации.

Для того чтобы объективно показать не только возможность существования наказа в условиях современного демократического государства, но и доказать необходимость его регулярного использования следует дать понятие этому правовому явлению, показать его сущность и общественную полезность.

Правовому исследованию наказа избирателей был посвящен ряд диссертационных и монографических исследований в СССР . Однако после распада Советского государства и образования демократической Российской [18]

Федерации в юридической науке остался неясным вопрос о месте и роли данного института прямой демократии в современной системе народовластия.

В отечественной юридической науке сформировалось четыре подхода к определению понятия «наказ избирателей». При этом широкую поддержку среди отечественных правоведов получили только два подхода.

Первый подход в целом сводится к пониманию наказа как к предложению избирателей . Советский Энциклопедический словарь также определяет наказ избирателей как «предложения граждан по вопросам работы Советов народных депутатов (и их органов) или отдельных депутатов, одобренные собраниями избирателей» . Аналогичной по своей сути является позиция о наказах как пожеланиях избирателей[19] [20] [21] [22].

Логика данного подхода ясна: избиратели направляют представительному органу свои предложения (пожелания) по решению тех или иных актуальных проблем в их избирательном округе. Данный орган публичной власти решает, какие наказы учитывать, какие объединять в единый наказ, а какие вовсе не одобрять. Соответственно, исходя из роли избирателей как инициаторов наказа, но при этом решающего значения представительного органа в его принятии, определение наказа, как предложение избирателей, выглядит понятным.

Вместе с тем, данный подход имеет принципиальные недостатки. Во- первых, понимание наказа как предложения (пожелания) избирателей в советское время смешивало его с такой формой обращения граждан в органы публичной власти как непосредственно предложение . В Российской Федерации также

существует отдельный вид обращений граждан - предложения , поэтому использование такого подхода продолжает вносить путаницу в понятийный аппарат и умалять значение данного императивного института прямой демократии, делая его неким видом обращения. Предложение как разновидность обращения граждан имеет рекомендательный характер, а наказ предполагает обязанность депутата исполнить принятое решение избирателей.

Во-вторых, соответствуя фактической составляющей в области утверждения наказа, рассматриваемое определение не отражает его назначения, сущности - реализация воли избирателей, их законных требований к своему представителю и обязанности последнего эти требования выполнить. Более того, после утверждения наказа представительным органом именно избиратели контролируют его реализацию за счет процедур отчета и отзыва (если таковые предусмотрены), а также путем направления соответствующих обращений в представительный орган и той политической партии, членом которой депутат является. Поэтому отражение в определении наказа только процессов его формулирования и утверждения не является обоснованным, поскольку сводит наказ избирателей лишь к первым двум конституционно-правовым процедурам данного института прямой демократии.

В-третьих, на встречах с депутатами или путем направления им обращений избиратели могут формулировать предложения и пожелания, которые депутат может учесть в своей деятельности.

В-четвертых, признание наказа видом обращения, безусловно, предполагает отсутствие его институциональной самостоятельности. В таком случае нельзя говорить об отдельном институте прямой демократии, что является неверным.

При этом в наказе не запрещено отдельно закреплять предложения и пожелания по работе органа публичной власти, депутатов, по вопросу реализации наказов. Однако это нельзя понимать как суть наказа. Такие инициативы избирателей являются лишь дополнением рекомендательного характера к наказу - [23] императивному решению. В данной связи прав профессор М.Г. Кириченко, который отметил, что депутат «выслушивает критические замечания, предложения, а также наказы избирателей»[24] [25] [26].

При этом понимание наказов как предложений избирателей, обязательных для исполнения уполномоченными органами публичной власти, общественно значимых, является в целом допустимым, так как предполагает императивность наказов, а формулировка «предложения» используется в контексте инициатив до их принятия на собрании избирателей.

Второй подход при имеющемся многообразии формулировок заключается в понимании наказа как требования, поручения, директивы избирателей своему представителю, выполнение которого обязательно и имеет общественное значение . Такая позиция заслуживает поддержки, поскольку четко отграничивает наказ избирателей как императивный институт прямой демократии от институтов народовластия рекомендательного характера. При этом в советский период данный подход, получивший в итоге правовое закрепление, не всегда отвечал практической реализации данного института непосредственной демократии. Так, М.Н. Матвеев отметил, что для высоких показателей исполнения наказов, последние обычно заранее прорабатывались в исполкомах в планах социально-экономического развития районов и далее на собраниях избирателей формально заявлялись в качестве поручений избирателей, а

31

трудновыполнимые наказы отклонялись .

Использование отмеченных терминов при определении наказа избирателей мы полагаем допустимым, однако следует учитывать, что поручение как действие императивное не должно дополнительно кем-либо санкционироваться. В советский период можно было наблюдать явную подмену тезиса: под якобы поручением избирателей фактически понимали предложение избирателей, санкционированное представительным и партийными органами. Отсюда и пошел искусственный терминологический спор (наказ как предложение или поручение избирателей), который по факту не имел практического значения. Более того, в советской юридической литературе практически отсутствует критика того или иного понимания наказов избирателей . По некой инерции и по сей день в юридической литературе, региональных и местных нормативных правовых актах продолжается терминологическая путаница в данном вопросе, где в одном субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании наказ именуется поручением избирателей, а в другом предложением избирателей при синонимичности правового содержания данного института в обоих случаях.

Третий подход заключается в том, что наказ определяется как воля избирателей . Большинство авторов поддерживает такую позицию. Можно встретить одновременное использование при характеристике наказов избирателей

34

первого и третьего подходов или второго и третьего подходов .

Несмотря на то, что главная функция наказа - реализация воли избирателей, такое определение наказа без его дальнейшей конкретизации является слишком широким. Волей избирателей является не только наказ, но и результаты выборов, процедуры отчета и отзыва и иные решения, принимаемые ими в установленном порядке.

Четвертый подход заключается в понимании наказов избирателей, как общеполитической программы, которой должен быть верен депутат, на чем базируется выполнение воли избирателей . Очевидно, что подобное понимание [27] [28] [29] [30] наказов так или иначе подразумевалось, либо, по крайней мере, не отрицалось в советской юридической науке по идеологическим причинам.

Указанная трактовка данной формы народовластия фактически сращивает ее с партийными органами, что является лишним в конструкции наказа избирателей. Полагаем, что современное демократическое понимание наказов должно не просто исходить из конституционного принципа власти народа, но и быть гарантировано свободной реализацией народом своей власти, в том числе в контексте статьи 13 Конституции Российской Федерации.

Интерес представляет определение наказа избирателей профессором В.В. Комаровой, в котором отмечается, что наказы - это «регулятивная форма непосредственного народовластия при осуществлении государственной и местной власти, форма контроля и форма реализации конституционного права непосредственного участия граждан в управлении делами государства и общества» [31] [32] . Данный подход в целом заслуживает поддержки, поскольку справедливо отражает существующее нормативное правовое регулирование и сформировавшееся научное понимание данного института прямой демократии. Однако, по нашему мнению, наказ должен характеризоваться как императивная либо императивно-регулятивная форма народовластия, поскольку его содержанием является обязанность депутата исполнить соответствующее решение избирателей.

Любопытен тот факт, что в законодательстве и юридической литературе зарубежных социалистических стран прошлого века наказы избирателей также трактовались различным образом: «инструкции (ГДР), требования (ПНР, ВНР), программы (ЧССР), поручения (СРВ)» . Вместе с тем, при наличии своих особенностей, как правило, в процедурных вопросах, пробелов нормативного

правового регулирования, в целом наказ избирателей в данных государствах имел

38

схожую юридическую конструкцию с советскими наказами .

С принятием Конституции СССР 1977 года , а также Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей» [33] [34] [35] советские правоведы в последующих научных публикациях стали исходить из официального определения наказа избирателей[36]. Этот пример свидетельствует о том, что юридическая наука в СССР не только не осуществляла критику законодательных норм, но и отказывалась от собственных позиций в угоду принятым нормам права. В данном случае отсутствие как таковой научной дискуссии о понятии и сущности наказа избирателей после 1980 года лишь подтверждает этот факт.

Согласно статье 1 отмеченного выше Указа наказами избирателей являются «одобренные предвыборными собраниями имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности Советов народных депутатов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечение комплексного экономического и социального развития на их территории, удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей»[37].

К признакам наказа избирателей согласно указанному нормативному правовому акту относятся следующие: 1) является поручением избирателей; 2) адресуется зарегистрированному избирательной комиссией кандидату в депутаты; 3) имеет общественное значение; 4) является обоснованным и реальным для исполнения; 5) принимается большинством голосов присутствующих на предвыборном собрании избирателей; 6) оформляется протоколом предвыборного собрания.

Данные признаки четко отграничивают наказ избирателей от иных форм прямой демократии, что внесло существенный вклад в конкретизацию данного понятия[38]. Важность официального определения наказа подтверждается и тем, что до принятия отмеченного Указа даже ведущие ученые СССР в своих работах не придерживались одной концепции понимания наказа, что, по нашему мнению, вносило определенную путаницу в понятийный аппарат. Так, например, профессор В.Ф. Коток понимал наказ одновременно как директиву[39] и как предложение[40] избирателей.

В итоге официальное закрепление и дальнейшую поддержку советскими правоведами получил второй подход. Такая трактовка наказа является четкой, что однозначно относит его к императивной форме народовластия. Депутат обязан выполнить требование избирателей, имеющее общественное значение. Тем самым подчеркивается формальная значимость этого института в решении социальноэкономических и духовно-культурных вопросов в избирательном округе.

Отечественными государствоведами верно было отмечено, что наказ избирателей является формой народовластия, которая заключается в возможности участия избирателей в управлении хозяйственными и экономическими делами в своей избирательном округе. Профессор В.Ф. Коток справедливо указал, что «институт наказов способствует привлечению граждан к руководству хозяйственным и культурным строительством, поскольку основная масса предложений избирателей касается проблем развития народного хозяйства и культурно-бытового обслуживания населения»[41] . Профессор В.И. Васильев отметил, что «наказы - это то, что повседневно больше всего волнует избирателей, это их жизненные нужды и потребности, интересы и стремления»[42].

Такой же позиции придерживался профессор М.Г. Кириченко . В.К. Васенин также полагал, что в наказах избирателей «отражены насущные потребности населения в области жилищного строительства, коммунального хозяйства, благоустройства, улучшения народного образования и здравоохранения, культурно-бытового обслуживания и торговли, укрепления социалистического

49

правопорядка и охраны прав граждан» .

Анализ позиций отечественных правоведов и практических работников указывает на различные стороны проявления наказов избирателей. Вместе с тем, необходимо воздержаться от политизации института наказа избирателей, придания ему идеологической окраски, что имело место в советский период. Содержанием наказа выступает повелительное решение избирателей исполнить их волю по удовлетворению нужд, потребностей и интересов в экономической, социальной и духовно-культурных сферах, имеющее значение для населения избирательного округа.

Что интересно, современные российские исследователи, так или иначе рассматривающие институт наказа избирателей, при определении данного понятия не проводят анализа различных подходов. Отсутствует аргументация выбора определения наказа в качестве предложения [43] [44] [45] либо поручения [46] избирателей адресату наказа. Более того, можно встретить и позицию, при которой используются сразу два отмеченных подхода в синонимичном значении [47] , что явно не способствует определенности данного института

народовластия. Более того, упускается историко-теоретический анализ данного института народовластия.

В любом случае, большинством ученых и специалистов, так или иначе, отмечается императивная составляющая наказов, их общественное значение и направленность на удовлетворение материальных и духовных потребностей населения.

Отсутствие широкой дискуссии о понятии и сущности наказа избирателей в современной России, по нашему мнению, является следствием отмеченного отказа советской юридической науки от соответствующих научных исследований после 1980 года, что в итоге в наше время привело к некоему инерционному воспроизведению некоторых подходов (как правило, это рассмотренные нами ранее первый и второй подходы) без понимания их отличительных особенностей, что говорит о необходимости конституционно-правовых исследований института наказа избирателей в условиях современной России.

Говоря о развитии понятия «наказ избирателей», следует сделать вывод, что концепция наказа как предложения избирателей активно разделялась учеными до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей». С 1980 года и до распада СССР (начало 90-х годов прошлого века) стал главенствующим второй подход понимания наказа как поручения избирателей. В современной Российской Федерации нет единообразия как такового в определении понятия «наказ избирателей», но посредством анализа скромного количества публикаций по данной тематике в российской юридической науке и соответствующего нормативного правового регулирования на региональном и местном уровнях можно сделать вывод о предпочтении характеристики наказов в качестве предложений избирателей.

Можно говорить об условных трех этапах в отечественной юридической науке в контексте подхода большинства правоведов к определению понятия «наказ избирателей»:

С начала использования наказов избирателей в России и до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей». В это время отсутствовало официальное определение рассматриваемого понятия, что привело к различным его трактовкам в юридической науке.

С принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей» и до прекращения существования Советского государства, в котором на союзном уровне закреплялся данный институт прямой демократии. Данный этап характеризуется единым подходом к определению понятия «наказ избирателей», его сущности и процедуры реализации, что обусловлено соответствующим нормативным правовым регулированием.

С момента прекращения существования Советского государства и образования демократической Российской Федерации и до настоящего времени. Полагаем, что ввиду отсутствия рамочных норм о наказе избирателей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на федеральном уровне (что является правовым пробелом), в юридической науке и практике регионального и муниципального нормативного правового регулирования не сформулировано единого подхода по определению понятия «наказ избирателей».

Вместе с тем, именно наука конституционного права должна восполнять пробелы в понимании того или иного института непосредственной демократии. Поэтому необходимо сформулировать единый и научно обоснованный подход к определению рассматриваемого понятия, его юридической природы.

Для того чтобы сформулировать современное понятие института наказа избирателей, необходимо рассмотреть его ключевые признаки.

Основообразующим признаком наказа избирателей является его обязательность. Вместе с тем, как в юридической науке, так и на практике неоднозначно понимают содержание обязательности наказа избирателей, что можно отразить в двух подходах. Первый подход заключается в том, что наказ обязателен для представительного органа лишь в части его рассмотрения. Так,

И.Н. Кузнецов писал, что «императивность наказа, на наш взгляд, в частности, находит отражение в том, что соответствующий представительный орган не может уклоняться от рассмотрения наказов, адресованных избирателями его депутатам, а, стало быть, и представительному органу в целом. Он должен

53

рассмотреть их и вынести по ним определенное решение» .

Но главное в этом вопросе то, что наказ избирателей дается избирателями представительному органу, депутатам и кандидатам в депутаты для того, чтобы они выполнили выраженную в наказе их законную волю, которая для них обязательна.

Мы разделяем второй подход, который заключается в том, что наказы избирателей обязательны не только для рассмотрения, но и для исполнения его адресатами. В этой связи профессор Л.А. Григорян справедливо отмечал, что наказ - это такое веление, которое должно иметь силу акта, обязательного для исполнения[48] [49]. Соответственно, под обязательностью наказов избирателей следует понимать, в первую очередь, обязательность их исполнения. Именно требование неукоснительного их исполнения и делает его императивным наряду с такими институтами прямой демократии как референдум, сход, отзыв, выборы.

Однако упор на императивную сущность наказа, к сожалению, полностью не отражал и не отражает по сей день его реального воплощения в жизнь. Представительный орган самостоятельно решает вопрос об утверждении либо не утверждении наказов, в том числе, руководствуясь критериями выполнимости и целесообразности. Он может не принимать такие наказы, которые потребуют значительных затрат интеллектуального, финансового и иного плана, но, вместе с тем, также необходимые населению (формально мотивируя той же нецелесообразностью). В этой связи профессор Г.В. Барабашев справедливо отметил, что немало элементов формализма присутствовало в работе ответственных лиц с наказами, в частности, в вопросе их отклонения представительным органом[50]. В итоге такая практика может привести к ситуации, когда практически любой наказ, который не осуществим силами самих избирателей, будет отклоненным[51].

В советский период понятной была усеченная сфера действия наказа ввиду суженного политического пространства и наличия государственных и сращенных с ними партийных органов, монопольно решавших важные вопросы общественной жизни. В современной России политические партии являются общественными объединениями, которые не могут осуществлять полномочия органов государственной власти, а призваны аккумулировать и представлять законные интересы граждан. Соответственно, изменившиеся общественные отношения, а именно их демократизация в областях партийного строительства, институтов народовластия, избирательного права, провозглашение конституционного принципа идеологического многообразия открывают новые возможности для самостоятельного решения гражданами актуальных вопросов общественного значения на территории их избирательного округа за счет свободной реализации институтов прямой демократии.

Вторым признаком института наказа избирателей является его общественная значимость. В наказах избирателей могут выражаться как запросы отдельных групп избирателей, так и общие запросы избирателей, но в любом случае они должны нести пользу для всего населения в целом, а не иметь персонифицированный характер. В первом случае, к примеру, автомобилисты могут быть инициаторами дачи наказа по ремонту или строительству дорог, парковочных зон и т.п.; студенты могут быть активными сторонниками дачи наказа по ремонту или строительству того или иного учебного заведения, библиотек, общежитий и т.п. Во втором случае наказ избирателей будет иметь условно общий характер, поскольку субъект его инициирования или дачи не будет представлен избирателями одного социального статуса. При этом содержание наказа, как в первом, так и во втором случае может быть одно и то же. Так, все избиратели заинтересованы в благоустройстве территории своего избирательного округа, в развитии инфраструктурных объектов социального назначения, ремонте и строительстве дорог и т.д.

Негативные последствия от наличия нерешенных проблем, а также неисполненных наказов, непосредственно либо косвенно ощутит население избирательного округа, поскольку отличительный признак любого наказа - его общественная значимость, а значит - полезность для населения в целом. В противном случае такой наказ должен быть не принят представительным органом с соответствующей мотивировкой и (или) должен быть оспорен уполномоченными лицами в суде. В данной связи следует согласиться с позицией профессора С.А. Авакьяна в том, что «наказы не должны противопоставлять интересы одной части избирателей округа интересам остальных избирателей, тем более интересы избирателей одного округа - интересам всей территории представительного органа власти» . Наказ, нарушающий права, свободы и законные интересы человека и гражданина, не должен быть принят.

Для преодоления конфликтных ситуаций представительный орган должен иметь возможность использовать консультативно-совещательные механизмы, в том числе проведение расширенных общественных заседаний, собраний, конференций и т.п., привлечение сторонников и противников того или иного наказа, приглашение соответствующих специалистов, направление наказа на независимую экспертизу с целью выяснить последствия его реализации и т.д.

В целом следует придерживаться концепции плюралистической демократии, где решения по спорным и сложным вопросам общественной жизни должны приниматься в условиях широкой общественной дискуссии при свободной и открытой конкуренции мнений. Итоговое решение должно быть следствием определенного компромисса и взаимных уступок заинтересованных сторон. Данная формула может и должна использоваться и для решения иных сложных вопросов в современном демократическом обществе, в основе которого [52]

должны существовать идеи самоорганизации граждан, плюрализма и соблюдения

58

баланса интересов .

Третьим признаком наказов избирателей следует признать его обоснованность и реальность для исполнения. Для их определения на собраниях избирателей необходимо присутствие представителей органов публичной власти, бизнеса, экспертов, которые смогут дать присутствующим на собрании избирателям соответствующие разъяснения по сути того или иного наказа. На наш взгляд, избиратели компетентны самостоятельно определить степень обоснованности и реальности исполнения наказов на территории их избирательного округа.

Наказ избирателей должен быть направлен на решение актуальных проблем социального, экономического и духовно-культурного характера на территории избирательного округа. Полагаем, что представительный орган должен предпринять все возможные меры для реализации принятых избирателями наказов. Мнимые наказы, то есть такие наказы, осуществление которых необоснованно на текущий момент времени объективно не получат свое воплощение в жизнь.

Утвердившееся в региональных и местных нормативных правовых актах о наказах избирателей положение, при котором не признается наказом соответствующее решение избирателей вследствие отсутствия одобрения представительного органа в определенной части нельзя признать обоснованным. Как мы отметили ранее, представительный орган в вопросе утверждения наказов может руководствоваться политическими интересами, а также иными факторами, порой не отвечающими нуждам и потребностям населения.

Более того, отмеченная характеристика наказа, ставшая неотъемлемой его составляющей как в науке, так и на практике, приводит к отходу от императивности и придает явные черты консультативного характера. Исходя из изложенной сущности наказа, полагаем такое отношение к данному институту [53] народовластия неприемлемым, поскольку обязанность народного избранника исполнить решение своих избирателей не должна быть подменена произвольным решением представительного органа об утверждении либо не утверждении того или иного наказа.

Следует согласиться с позицией, что недопустимо положение, при котором наказ избирателей должен санкционироваться представительным органом[54] . Наказ избирателей не может быть произвольно отвергнут. Однако нельзя исключать случаев, когда наказ может быть принят избирателями с нарушением норм права. Необходимо закрепить норму, согласно которой наказ, принятый избирателями, не может быть утвержден и исполнен только в случае его незаконности (по содержанию либо по форме принятия). Осуществление контроля за законностью принятия наказа должно быть возложено на представительный орган и суд. По нашему мнению, если данные органы придут к выводу о необоснованности, но при этом законности наказа, то такое решение избирателей все равно должно быть принято к исполнению. При этом факт того, что избиратели приняли необоснованный наказ будет свидетельством плохой работы представительного органа и депутатов, не разъяснивших избирателям особенности и проблемы исполнения той или иной инициативы.

Одобренный избирателями наказ должен проходить процедуру утверждения представительным органом, однако в целях недопущения ограничения законной воли избирателей обоснованным является сведение процедуры утверждения наказа к формально-юридической проверке его законности. До момента утверждения наказов представительным органом на их реализацию не может быть выделено финансирование, не может быть принят план по их исполнению. Их выполнение может осуществляться депутатом в инициативном порядке, чего может быть достаточно при условии его эффективной работы. В данной ситуации контрольную роль представительного органа не следует рассматривать в качестве барьера, ограничивающего законную волю избирателей, а также нивелирование императивности наказов.

Напротив, представительный орган как легитимный орган публичной власти, сформированный избирателями посредством свободных выборов, является допустимым органом публичной власти, способным проверять соответствие наказа нормам права. Иное означает, что данный орган публичной власти противопоставляется воле избирателей, что неверно. Представительный орган осуществляет свою деятельность от имени населения избирательного округа и в его интересах.

Трудновыполнимый наказ (будь то требование снизить уровень коррупции либо строительство инфраструктурного объекта, на которое в бюджете нет средств) должен быть утвержден. Очевидно, что социальные проблемы не могут быть решены за короткое время силами одного или нескольких адресатов наказа. Однако в их силах путем реализации всего комплекса своих прав и обязанностей добиться, как минимум, привлечения внимания к данной проблеме, а также способствовать постепенной реализации поставленной задачи. Аналогична ситуация и с дорогостоящими инфраструктурными объектами. Даже без достаточного выделения средств на их строительство ответственные депутаты могут, к примеру, различным образом привлекать внимание к необходимости и целесообразности такого строительства, проводить встречи с представителями федеральных и региональных органов публичной власти, частными инвесторами и т.д.

Возможны ситуации, при которых наказ не был в полной мере выполнен и снят с повестки, но были осуществлены все возможные меры для его исполнения. В итоге именно избиратели должны давать как правовую, так и политическую оценку действиям либо бездействиям адресатов наказа, предоставив последним возможность дать отчет о проделанной работе. В случае, если будет применена предусмотренная процедура отзыва, то это следует считать правовыми последствиями для депутата. Если же депутат или группа депутатов не будет переизбрана в представительный орган, то это следует относить к политической ответственности.

Наказы избирателей претворяют в жизнь не только статью 3 Конституции Российской Федерации, но и право граждан участвовать в управлении делами государства (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации). Причем в данном случае право на управление делами государства реализуется сразу в двух формах: непосредственно и опосредовано (через своих представителей). Так, избиратели непосредственно дают кандидату в депутаты, депутату и представительному органу обязательное поручение. Депутат как представитель своих избирателей в представительном органе должен данное поручение исполнить всеми законными способами, то есть реализуется и опосредованная форма конституционного права граждан Российской Федерации по управлению делами государства.

Более того, процедуры отчета и отзыва, как эффективные гарантии должного исполнения наказа, могут и не быть закреплены, что, однако, не снимает с адресата наказа обязанности по его выполнению. Это возможно не только ввиду различного регионального и местного нормативного правового регулирования в Российской Федерации, но и благодаря специфике взаимоотношений представителей со своими избирателями. Данные взаимоотношения строятся, помимо прочего, на доверии, поскольку неисполнение наказа, а также совершение иных действий и бездействий, порочащих народного избранника, должны привести к подрыву доверия нему и к возможной политической ответственности.

Нерешенные вопросы экономического, социального и духовно-культурного развития территории избирательного округа, безусловно, порождают социальный протест. Это объективная реакция населения на бездействия органов публичной власти и их должностных лиц.

Профессора Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин справедливо отметили, что бюрократизм, неполнота необходимого правового регулирования по некоторым вопросам, устаревшие подходы, иногда не соответствующие современному пониманию общечеловеческих ценностей, недостаточный учет особенностей России, менталитета населения являются недостатками современного российского законодательства[55].

Направленность на удовлетворение материальных и духовных потребностей населения, с одной стороны, и обеспечение экономического, социального и духовно-культурного развития территории избирательного округа - с другой, являются признаками наказа, которые не тождественны друг другу. Однако в современной России предмет наказа преимущественно сводится либо к облагораживанию, инфраструктурному развитию территории избирательного округа и (или) к материально-техническому обеспечению объектов социального назначения. При этом такой признак наказа как направленность на удовлетворение материальных или духовных потребностей населения можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле он поглощает второй признак, поскольку любое развитие территории избирательного округа направлено на удовлетворение соответствующих материальных и духовных потребностей населения. В узком смысле он может пониматься как направленность на решение проблем населения, не связанных непосредственно с развитием территории их избирательного округа.

К таким наказам можно отнести, например, организацию досуга населения, проведение курсов повышения квалификации, предоставление дополнительных льгот и субсидий на приобретение жилья и т.п.

Наказ должен представлять собой возможность избирателей в любой момент[56] в установленной процедуре проголосовать за то или иное решение как средство преодоления актуальной проблемы в их избирательном округе (например, ремонт школы, строительство дошкольных учреждений ввиду нехватки мест в нынешних, проведение работы с молодежью о вреде алкоголя и курения, организация спортивных мероприятий и т.п.). Наказ может и должен быть мобильным способом решения соответствующих задач в избирательном округе. На регулярных собраниях избирателей он должен утверждаться в любой момент времени, если так сочтут нужным сами избиратели.

Соответственно, в условиях современного демократического государства под наказом избирателей следует понимать институт прямой демократии, заключающийся в установлении обязанности депутатов, уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц исполнить обоснованное, принятое в установленной процедуре, решение избирателей, имеющее общественное значение и направленное на обеспечение экономического, социального, духовно - культурного развития территории их избирательного округа, удовлетворение материальных и духовных потребностей населения.