Вопрос о функциях наказа избирателей не получил значительного освещения в юридической литературе. Полагаем, что функции наказа избирателей, также как и функции права как такового, следует рассматривать в аспекте его социального назначения [1] . Вместе с тем, необходимо руководствоваться спецификой данного института непосредственной демократии.

Профессор В.В. Комарова, пожалуй, впервые в российской юридической науке рассмотрела вопрос о функциях институтов прямой демократии[2]. К основным функциям автор относит: императивную (окончательное решение определенных вопросов); консультативную (выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, должностного лица); регулятивную (участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета)[3]. Возможна комплексность - совмещение двух или более основных функций. К вспомогательным функциям автор относит идеологическую, воспитательную, культурную и иные функции, но подробно не раскрывает их содержания, поэтому не понятны критерия их выделения[4]. Полагаем, что классификация функций наказа на основные и вспомогательные требует дополнительной аргументации, так как традиционно воспитательная функция включает в себя идеологическую, культурную, стимулирующую составляющие.

Путем анализа юридической природы наказа избирателей следует выделить его 3 базовые функции:

Функция институционализации воли избирателей.

Регулятивная функция.

Воспитательная функция.

Функция институционализации воли избирателей.

Безусловно, данная функция свойственна всем императивным институтам непосредственной демократии, что говорит о ее родовом характере. В контексте института наказа избирателей она вытекает из его сущности как обязывание избирателями соответствующих органов публичной власти и должностных лиц исполнить их волю.

Существо всех демократических механизмов, как непосредственных, так и опосредованных, состоит в том, что они заключают в себе некоторый агрегационный механизм, позволяющий привести индивидуальные мнения к единому групповому решению[5]. В данном случае в части аккумулирования нужд и интересов избирателей для формулирования коллективного решения для

достижения общественного блага, применима концепция французского философа Жана-Жака Руссо «volonte generale» (в переводе с французского языка - общая воля). Общая воля является результатом достижения общих интересов, при условии отклонения взаимопротиворечащих предпочтений отдельных лиц[6]. Рассматриваемая функция заключает в себе 2 аспекта:

выявление общей воли избирателей путем обсуждения проектов наказов на собрании избирателей;

реализация общей воли избирателей путем направления принятых избирателями наказов в уполномоченные органы публичной власти и должностным лицам для осуществления деятельности по их исполнению. Если в случае с рекомендательными институтами прямой демократии

необходимо лишь выявить позицию граждан относительного того или иного вопроса, императивные институты, в том числе и наказ избирателей, требуют, помимо выявления позиции, ее практическое осуществление.

Учитывая то, что согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, нормативным правовым регулированием должны быть предусмотрены механизмы институционализации такой воли. Рассматриваемая функция подразумевает нормативное закрепление процедур формирования и исполнения соответствующего решения избирателей.

Регулятивная функция. Любое социальное явление, в том числе и наказ избирателей, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости в его появлении и существовании [7] . Наказ удовлетворяет естественный запрос избирателей на решение актуальных социальных, экономических и духовно-культурных проблем на территории их избирательного округа путем принятия соответствующего обязательного к исполнению решения. Данная функция означает участие избирателей в системе социального регулирования на территории их избирательного округа по соответствующим вопросам, имеющим общественную значимость. Отмеченная функция вытекает из принципа народного суверенитета и права граждан на управление делами государства (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

Избиратели с помощью рассматриваемого института непосредственной демократии могут участвовать в управлении государственными или муниципальными делами путем формулирования цели, которую необходимо достичь. Как мы отметили ранее, практика показывает, что они обусловлены, как правило, хозяйственно-бытовыми нуждами и интересами населения[8] [9]. К примеру, отсутствует освещение определенной улицы, что создает определенные проблемы для населения. Избиратели формулируют конечную цель: организовать освещение данной улицы, что обусловлено общественной значимостью и востребованностью ее достижения для всего населения (так как все население может передвигаться по данной улице и, в свою очередь, испытывать неудобства в отмеченном случае). Далее депутаты, ответственные органы публичной власти и должностные лица принимают участие в подготовке к исполнению, собственно исполнению, а также в контроле и надзоре за качеством исполнения данного наказа избирателей. Адресат наказа обязан регулярно информировать избирателей о ходе реализации их наказов. Таким образом, избиратели путем принятия наказа влияют на деятельность соответствующих органов публичной власти и должностных лиц, обязывая их участвовать в его исполнении.

Воспитательная функция.

В целом воспитательная функция имеет своим назначением воздействие на общество для формирования уважительного отношения к нормам права, обеспечение правомерного поведения личности в конкретном общественном

70

отношении . В аспекте института наказа избирателей отмеченная функция направлена на повышение уважения в обществе к данному волеизъявлению избирателей, вовлечение большего числа избирателей в процесс осуществления наказов, стимулирование адресатов наказа исполнять наказ должным образом.

В отношении избирателей воспитательная функция наказа проявляется путем повышения их правовой культуры и преодоления правового нигилизма. Правовая культура избирателей будет расти пропорционально эффективности реализации наказов. Чем больше наказов будет исполнено и чем более значимыми по содержанию будут эти наказы, тем большее количество избирателей поймет потенциал и пользу данного института прямой демократии. Это ознаменует вовлечение все большего числа избирателей к участию в разных процедурных аспектах его функционирования.

В отношении ответственных за исполнение наказа лиц воспитательная функция проявляется в том, что они испытывают морально-нравственное влияние со стороны избирателей, которые приняли наказ и ожидают его исполнения. Неисполнение либо недобросовестное исполнение наказа в любом случае приведет к моральной и политической ответственности, а также к возможным мерам юридической ответственности.

Воспитательная функция проявляется не только в создании ценностных ориентиров, информировании граждан о допустимых и необходимых вариантах поведения, но в создании определенных стимулов правомерного поведения. Стимулирующая функция как составляющая воспитательной функции заключается в создании неких стимулов для избирателей и соответствующих органов публичной власти и должностных лиц соблюдать нормы права, а также проявлять активность в соответствующих вопросах функционирования института наказа избирателей. Этому способствуют принципы открытости и гласности в функционировании данного института непосредственной демократии. К сожалению, на данный момент стимулирующая функция слабо развита в отношении института наказа избирателей, поскольку, как правило, ограничивается мерами различной ответственности для ответственных лиц.

Полагаем, что каждая функция имеет принципиальное значение для рассматриваемого института прямой демократии. Ослабление любой из отмеченных функций в значительной степени понизит эффективность реализации института наказа избирателей либо вовсе ознаменует его отмирание.

Переходя к классификации наказов избирателей, следует отметить, что в отечественной юридической науке данный вопрос практически не исследуется. При этом из современных авторов наиболее подробную классификацию наказов дает профессор В.В. Комарова .

По виду публичной власти профессор В.В. Комарова делит наказы на государственные и местные . Эта классификация является верной, однако неопределенным остается вопрос о федеральных наказах. Отсутствие норм в Конституции Российской Федерации и соответствующего законодательного регулирования оставляет данную тему открытой для дискуссий. При этом в силу специфики наказов (их хозяйственно-бытовой характер) введение федеральных наказов является чрезмерным, поскольку все наказы в любом случае будут осуществляться на территории соответствующих регионов и муниципальных образований. Однако необходимо предусмотреть положение, согласно которому депутаты Г осударственной Думы, федеральные органы государственной власти и должностные лица оказывали бы содействие реализации региональным и местным наказам в рамках норм права.

В целом можно согласиться с профессором В.В. Комаровой в том, что институт наказа избирателей следует классифицировать в зависимости от его предмета: предложения избирателей о повышении уровня и качества жизни населения муниципального образования; предложения избирателей по изменению

- 73

действующего законодательства и др. .

Наказы можно классифицировать по критерию адресата, то есть лица, на исполнение которому направляется принятый наказ. [10] [11] [12]

Следует отметить, что традиционными адресатами наказов являются представительный орган и депутат. Полагаем, что наказы не должны

74 75

направляться на исполнение только депутату или представительному органу по следующим основаниям.

Во-первых, все депутаты избираются, обладают единым статусом и в своей совокупности образуют представительный орган. При императивном мандате депутат осуществляет не только работу с избирателями в избирательном округе, реализует их наказы, но и проявляет себя как представитель данного органа публичной власти. Здесь проявляется двуединый статус депутата. Работая в представительном органе, он обязан действовать в интересах не только своих избирателей, но и всего населения субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целом. Поэтому ответственный за исполнение наказа депутат и представительный орган вместе должны вести работу по выполнению наказов, тесно взаимодействовать по соответствующим вопросам.

Во-вторых, если в вопросе адресата наказа выбрать только депутата или представительный орган, то это может повлечь риск неисполнения или неполного исполнения наказов. Так, депутату без помощи представительного органа, в частности, его аппарата, соответствующих комитетов и комиссий, будет крайне сложно осуществить организационные и подготовительные мероприятия, связанные с наказом избирателей. Профессор В.С. Основин справедливо отмечал, что депутат не в состоянии самостоятельно исполнить все наказы избирателей[13] [14] [15].

Наоборот, закрепление наказов только за представительным органом, без указания ответственных депутатов, приведет к отсутствию персонализации наказов, что будет способствовать ухудшению качества их исполнения.

В-третьих, сложившаяся практика разделения полномочий в области работы с наказами избирателей между указанными субъектами подтверждает необходимость их совместной работы. За представительным органом обосновано закрепляются полномочия по утверждению, учету и обобщению наказов, содействию в их реализации, а также осуществлению контроля и надзора за их выполнением. Депутат же уполномочен участвовать в обсуждении наказов, планов по их реализации, непосредственно их осуществлять и отчитываться перед избирателями и представительным органом о ходе их исполнения.

В Самарской области предусмотрено, что реализация наказов осуществляется депутатами (кандидатами в депутаты) и избирательными объединениями, участвующими в выборах депутатов Самарской Губернской Думы . Мы полагаем, что упущением является отсутствие указания представительного органа в качестве адресата наказа. Правовая природа избирательного объединения не позволяет вести речь о наличии у него достаточных для реализации наказов полномочий. Во-первых, оно не обладает властными полномочиями, у него нет таких механизмов взаимодействия с иными лицами, какие есть у депутата (депутатский запрос, депутатское обращение и т.д.). Наказы не реализуются в рамках избирательных кампаний. Во-вторых, наказы, исходя из своей юридической природы, могут полноценно реализовываться только в период легислатуры депутата. Во время избирательной кампании решение избирателей, хотя и может быть исполнено, но оно будет представлять собой не наказ, а пожелание или предложение, которое в инициативном порядке выполнил кандидат в депутаты, поскольку он не наделен властными полномочиями и не может нести юридическую ответственность перед избирателями. В-третьих, избирательное объединение состоит из депутатов и иных граждан. Депутаты должны исполнять утвержденный наказ, но иные члены избирательного объединения не обладают соответствующими властными полномочиями, что говорит о необоснованности расширения адресатов наказа данным субъектом. [16]

В итоге путем указанного нормативного правового регулирования избирательное объединение фактически подменяет собой фракцию, что не является допустимым.

Некоторые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования закрепляют в качестве адресата наказа высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или главу муниципального образования соответственно . Такой подход в целом допустим и соответствует концепции императивного мандата, хотя и не получил большого распространения.

Вместе с тем, возложение на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или главу муниципального образования обязанности исполнить наказ избирателей имеет свою специфику. Во-первых, наказ избирателей, исходя из своей юридической природы, применим только к выборным должностным лицам. Во-вторых, данный институт прямой демократии не должен создавать препятствий для осуществления должностным лицом своих служебных обязанностей, так как за реализацию последних он несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В- третьих, наказ должен соответствовать полномочиям должностного лица. Депутат же может исполнить любой наказ, отвечающий предмету ведения и полномочиям соответствующего уровня публичной власти. В-четвертых, наказы не должны дублироваться должностным лицам, депутатам и представительному органу. Мы полагаем, что наиболее эффективно наказы будут исполняться при том условии, что региональные и местные исполнительные органы публичной власти будут оказать содействие адресатам наказа в их реализации.

Соответственно, адресатами наказа являются:

депутат;

представительный орган;

выборное должностное лицо (как правило, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или глава муниципального образования). [17]

В науке советского государственного права была высказана идея о расширении круга органов власти, которым следует адресовать наказ, имея в виду исполнительные органы власти . Полагаем, что такая позиция может быть поддержана лишь в части, касающейся выборных должностей, поскольку исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (далее - исполнительные органы) имеют иную правовую природу и функциональное назначение. Исходя из принципа суверенитета народа, в первую очередь, депутаты должны представлять права, свободы и законные интересы своих избирателей в представительном органе. При императивном мандате депутаты должны исполнять наказы и вести иную работу в избирательном округе. Данная логика вытекает из способа формирования этих органов власти. Исполнительные органы, как правило, не формируются путем выборов . Их деятельность направлена на исполнение принятых нормативных правовых актов, оказание государственных или муниципальных услуг населению, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка и т.д. В итоге, они и так каждодневно должны осуществлять свои полномочия, затрагивающие соответствующие сферы общественной жизни.

При этом следует закрепить в нормативном правовом акте обязанность данных органов оказывать информационно-аналитическое, организационноправовое и материально-техническое содействие в реализации наказов избирателей. Отмеченные органы публичной власти, а также иные лица вправе направлять в представительный орган предложения и рекомендации по исполнению наказов избирателей, которые могут быть учтены в случае их законности и обоснованности.

По сроку выполнения наказа следует выделять: срочные, долгосрочные и бессрочные. Профессор В.В. Комарова выделяет только долгосрочные и краткосрочные наказы, указывая на срок в 4 года как критерий их [18] [19]

разграничения . Данный промежуток времени аргументируется автором соответствующим региональным нормативным правовым регулированием.

Учитывая то, что сроки могут изменяться либо вовсе отсутствовать, полагаем в качестве критерия, отграничивающего срочные и долгосрочные наказы считать срок полномочий депутата и представительного органа. Если наказ должен быть исполнен во время легислатуры адресата наказа, то его следует считать срочным, а если срок выходит за его рамки - долгосрочным (перспективным). Полагаем необходимым выделить и третий вид - бессрочный наказ. Данный наказ, исходя из своего содержания, может быть исполнен в части (принятие мер по уменьшению коррупции, наркомании, безнадзорности и беспризорности и т.п.).

Отстаивая право избирателей на подобные наказы, следует признать их огромную потенциальную роль в мотивации как избирателей, заинтересованных в решении общесоциальных проблем на территории их избирательного округа, так и самих адресатов наказа, которые получают прямой запрос от избирателей по решению актуальных проблем жизни населения.

По времени принятия наказа избирателями можно отметить наказы, принятые избирателями на предвыборных собраниях, в момент легислатуры адресата наказа, а также как на предвыборных собраниях, так и в момент легислатуры соответствующего органа публичной власти или должностного лица.

По способу учета выделяются наказы, регистрируемые избирательной комиссией и представительным органом .

Наказы избирателей можно классифицировать по сфере общественных отношений на экономические (привлечение инвестиций в регион, строительство заводов, фабрик, торговых центров и т.д.), социальные (строительство учебных и научных заведений, ремонт больниц, осуществление мер по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью и т.д.) и духовно-культурные (организация [20] [21] культурного досуга населения, строительство театров, религиозных объектов и т.д.).

Классификацию наказов по критерию выполняемой функции на форму реализации конституционного права непосредственного участия граждан в управлении делами государства, форму осуществления народовластия и составную часть императивного мандата нельзя признать обоснованной, поскольку любой наказ ввиду его общественной значимости и правовой природы содержит в себе все три указанные характеристики, он триедин .

По содержанию наказы можно делить на хозяйственно-бытовые (ремонт дорог, строительство школ и т.п.) и социально ориентированные (решение проблем наркомании и алкоголизма, безработицы, беспризорности и безнадзорности и т.п.). При этом формально-юридически оба вида подходят под общепризнанное понимание наказа.

В теории и на практике сложилась традиционная ассоциация наказов только с решением хозяйственно-бытовых вопросов, но, по нашему мнению, наказы могут и должны использоваться и во втором значении.

Старовойтов Н.Г. делит наказы на две группы: общеполитические наказы (например: укрепление связей депутата с избирателями, улучшение обслуживания населения и др.) и наказы по конкретным вопросам деятельности представительного органа . Однако, по существу, общеполитические наказы могут быть отнесены к отдельным полномочиям представительного органа. Кроме того, наказы избирателей не решают вопросы политики, они не должны подменять собой иные институты прямой демократии.

И.А. Тимченко отметил, что не все наказы имеют одинаковую направленность; большинство из них имеет непосредственное отношение к сфере исполнительной и распорядительной деятельности государства и, с этой точки зрения, их можно рассматривать как одну из форм участия граждан в [22] [23]

государственном управлении . Автор указывает, что другие наказы, которых меньше по количеству, являются более существенными по содержанию и представляют собой содержательную основу законодательной деятельности органов государственной власти, то есть в них заключена государственная воля избирателей, которая должна быть воплощена в законе. Таким образом, И.А. Тимченко предложил делить наказы избирателей законодательной направленности и законоисполнительной направленности[24] [25] [26].

Наказ избирателей привлекателен для использования в иных областях. Однако он не подразумевает целенаправленную законотворческую деятельность. Это задача других институтов - законотворческой инициативы и петиций граждан. Хотя и идеи, полученные посредством наказов избирателей, как и с помощью иной деятельности депутата в избирательном округе, могут быть им использованы для целей законотворчества.

Профессор В.Т. Кабышев, а также некоторые иные ученые отметили, что практика осуществления суверенитета советского народа и конституционная теория различают общий и специальный наказы избирателей . Под общим наказом авторы понимают общеполитическое поручение советского народа осуществлять государственную власть, принадлежащую ему как суверену. Специальные наказы - это требования граждан, обращенные к своему депутату и имеющие определенный общественный интерес, которые внесены, обсуждены и приняты большинством граждан на собрании избирателей округа.

Такой подход был обусловлен, во-первых, отсутствием идеологического плюрализма, во-вторых, главенствующей концепцией императивного мандата и, в-третьих, расширением предмета наказа, а именно, приданием ему характера некой общеполитической директивы депутату.

Полагаем, что наказ избирателей является институтом прямой демократии, содержание которого составляет только указанное понимание в узком смысле (отмеченные авторами специальные наказы).

Профессор Л.В. Бутько отметила, что все наказы делятся на две категории: подлежащие обязательному обобщению (неодобренные на сессии) и подлежащие обязательному исполнению (одобренные на сессии) . Мы полагаем такой подход необоснованным, так как все наказы должны подлежать учету и обобщению. Неутвержденные наказы представляют собой ценность с точки зрения получения сведений о нуждах и интересах избирателей, которые, хотя и не были формализованы в форме наказа, но, в любом случае, требуют должного внимания со стороны органов публичной власти, должностных лиц. Депутаты, а также должностные лица при необходимости могут учитывать такие сведения при осуществлении своей профессиональной деятельности. Более того, неутвержденные наказы могут быть исполнены депутатом в инициативном порядке полностью или в части, если это не противоречит нормам права.

Исходя из критерия трудности реализации следует условно разделять наказы на простые и сложные. К простым наказам можно отнести ремонт небольших дорог, озеленение малых территорий, установку дорожных знаков, улучшение освещения улиц и т.д. Эти поручения понятны и в целом легко выполнимы, поскольку требуют одного либо нескольких отлаженных действий и соответствующего финансирования.

Исполнение сложных наказов потребует значительных финансовых, материально-технических, временных и иных ресурсов. Например: строительство новых дорог, возведение крупных инфраструктурных объектов, поддержание функционирования градообразующих предприятий и др.

Практика нормативного правового регулирования института наказа избирателей в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях показывает, что данный институт народовластия используется для решения [27] узкого круга вопросов, что является необоснованным. Это выражается в том, что запросы населения на решение сложных социальных проблем (например, снижение высокого уровня безработицы, наркомании, алкоголизма и т.п.), как правило, не получают своего выражения в форме наказа. Сами избиратели, как правило, не изъявляют активного и принципиального желания по утверждению наказов подобного рода, что привело к сужению сферы их применения. Фактически они сведены к хозяйственно-бытовым вопросам местного значения, но, исходя из своей правовой природы, они могут решать значительно больший круг социальных проблем и в состоянии быть реальным рычагом социальной консолидации и общественного прогресса.

Рассмотренные точки зрения по вопросам классификации наказов имеют право на существование, поскольку основаны на различных критериях, которые, в свою очередь, базируются на определенных целях и методах. При этом лишь та классификация имеет ценность, которая наиболее полно раскрывает объективно существующие признаки классифицируемых явлений .

Общепризнанной в отечественной науке конституционного права является классификация наказов по критериям уровня публичной власти, адресата наказа, сроку исполнения, по времени принятия, способу учета, сфере общественной жизни.

Вместе с тем, анализ практики реализации наказов позволяет сделать вывод о необходимости их классификации по основанию сложности исполнения. Отмечаемая нами проблема непринятия к исполнению сложных наказов требует своего решения (приравнивание сложных наказов к нецелесообразным и невыполнимым). Возможным способом ее решения является стимулирование ответственных лиц по работе в данном направлении. Кроме того, сами избиратели должны активно отстаивать свое право на дачу разнообразных наказов, исходя из собственных убеждений в рамках норм права. [28]

Мы полагаем, что деление наказов по содержанию на хозяйственнобытовые и социально ориентированные имеет принципиальный характер и направлено на перспективу. Последние могут быть использованы для решения общесоциальных проблем путем прямого волеизъявления избирателей. Такой вид наказов станет способом активизации общественного протеста против нерешенных актуальных проблем на территории их избирательного округа. Социально ориентированные наказы хотя и не получили распространения на практике, но имеют потенциал, свидетельствующий о необходимости их использования.

Грамотная классификация наказов избирателей является необходимым условием их должного учета и обобщения. Без выверенных подходов к их классификации на практике могут быть проблемы с пониманием специфики тех или иных наказов, определением органов публичной власти и должностных лиц, способных оказать содействие в их исполнении, составлением эффективного плана мероприятий по организации работы с наказами.

[1] Вопленко Н.Н. Сущность, принципы и функции права: Учебное пособие. Волгоград, 1998. С. 45.

[2] Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. 2-е издание. М., 2010. С. 76; Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве [Электронный ресурс]. 2014. Режим доступа: Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (дата доступа: 01.01.2017); Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры): монография. М., 2014. С. 20.

[3] Там же.

[4] Там же.

[5] Кононов К.А. Плюралистическое народовластие: проблемы конституционно-правового регулирования в России. С. 204.

[6] Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Ж.-Ж. Руссо. Пер. с фр. М., 1998. С. 219.

[7] Абрамов А.И. Понятие функции права // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 75.

[8] См., например: Закон Орловской области от 11.03.2016 № 1926-ОЗ (ред. от 01.07.2016) «О программе наказов избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов на 2016 год» // Орловская правда. 2016. № 27.

[9] Вопленко Н.Н. Сущность, принципы и функции права: Учебное пособие. С. 47.

[10] Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры): монография. С. 384-396.

[11] Там же. С. 385.

[12] Там же. С. 385-386.

[13] Савенков Н.Т. Обязанности и права депутата местного Совета. М., 1958. С. 20.

[14] Кудинов Н.А. Наказы избирателей. С. 157.

[15] Основин В.С. Новая веха на пути совершенствования законодательства о советской представительной системе // Правоведение. 1973. № 2. С. 14.

[16] Закон Самарской области от 14.05.2013 № 39-ГД «О наказах избирателей Самарской области» // Волжская коммуна. 2013. № 168 (28584).

[17] См., например: статья 1 Закона Белгородской области от 14.02.2001 № 131 (ред. от 03.11.2011) «О наказах избирателей»; статья 2 Закона Краснодарского края от 14.05.2002 № 483-КЗ «О наказах избирателей».

[18] Суханов Н.Е. Работа местных Советов с наказами избирателей. С. 77.

[19] Исключением являются должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и главы муниципального образования, которые могут формироваться путем проведения выборов.

[20] Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры): монография. С. 386.

[21] Там же.

[22] Там же.

[23] Старовойтов Н.Г. Наказы избирателей. С. 28.

[24] Тимченко И.А. Законодательная деятельность союзных республик в сфере государственного управления / Отв. ред. В.М. Терлецкий. Киев, 1978. С. 95-96.

[25] Там же.

[26] Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. С. 88; Савенков Н.Т. Социальная роль и политико-правовая природа депутатского мандата в СССР // Демократия и право в развитом социалистическом обществе. М., 1979. С. 199-200.

[27] Бутько Л.В. Деятельность местных советов депутатов трудящихся по развитию общественной активности населения на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 18.

[28] Бутко И.Ф., Селивон Н.Ф. Функции местных Советов // Советы народных депутатов: правовые вопросы организации и деятельности. К., 1981. С. 131.