Прежде всего, необходимо обратить внимание на «Наказ» императрицы Екатерины II (концепция просвещённого абсолютизма Екатерины II)[1]. Для нас данный документ интересен, главным образом, в аспектах его подготовки и обсуждения. Под наказами в данном случае следует понимать обращения представителей различных слоев общества в Уложенную комиссию, которые в своей совокупности составили единую базу данных, что стало основой для выработки государственной политики того времени, были определены порядок составления и подачи наказов, а также их форма[2] [3]. Соответственно, к наказу как императивной форме прямой демократии данный документ отношения не имеет.

Многие обращения представляли собой жалобы на качество правосудия, злоупотребления со стороны органов власти и их должностных лиц, коррупцию и т.д.; предлагалось увеличение числа учебных заведений, расширение сети медицинских учреждений и др. Можно с уверенностью сказать, что в обществе того времени, лишенном полноценных институтов прямой демократии, появление de-facto института, схожего с современными обращениями рекомендательного характера, даже на короткий промежуток времени очевидно продемонстрировало большую востребованность подобных механизмов диалога общества и государства. Так, всего было направлено около 1600 наказов в Уложенную

92

комиссию .

Однако данный документ, имея в целом положительный характер (привлечение многих слоев общества к обсуждению важнейших государственных вопросов, возможность различных сословий довести свои нужды и интересы до высшей власти, ориентирование документа, исходя из его фундаментального характера, на дальнейшее принятие соответствующих законов и т.п.), не решил ключевых проблем Российской империи (отмена или ограничение крепостного права, огромное социальное расслоение, удовлетворение нужд наиболее слабого и многочисленного сословия - крестьянства и др.), что с годами только увеличивало социальный протест.

Как мы указывали ранее, именно в советский период, а если быть точнее, то с момента Октябрьской революции 1917 года и до прекращения существования СССР, наказы избирателей получили свое теоретическое обоснование, нормативное правовое регулирование и практическое применение.

В истории становления и развития наказа избирателей в России можно выделить два базовых периода.

С. 454-465.

I. Функционирование наказов избирателей в России с начала XX века и до прекращения существования СССР.

Условно данный период можно поделить на пять частей:

первый опыт использования наказов в дореволюционной России (1905-1917 гг.);

первый пик в истории существования наказов избирателей в Советской России. Активное использование наказов избирателей в первое десятилетие с момента создания Советского государства. По времени данная часть начинается с момента принятия Конституции РСФСР 1918 года и заканчивается в конце 20-х гг. ХХ века;

ослабление внимания к институту наказа избирателей в СССР. Отсутствие соответствующего конституционно-правового регулирования, а также мер со стороны государства по развитию данного института прямой демократии. Происходит с конца 20-х гг. и продолжается до середины 50-х гг. ХХ века;

возрождение интереса Советского государства к использованию института наказа избирателей. Начало - принятие Постановления ЦК КПСС от 22.01.1957 «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами» и до принятия Конституции СССР 1977 года;

второй пик существования наказов избирателей в Советском государстве - с момента принятия Конституции СССР 1977 года и до распада СССР. Конституционно-правовое закрепление и законодательная формализация наказа избирателей, значительный рост числа монографических и диссертационных научных работ по данной тематике, активное использование наказов избирателей на практике.

Говоря о дореволюционной России, следует подчеркнуть, что низкий уровень жизни, огромное социальное неравенство, отсутствие развитых институтов прямой демократии и т.д. в совокупности с тяжелыми последствиями [4]

Русско-японской войны 1904-1905 гг. и далее Первой мировой войны 1914-1918 гг. привели к фатальным для Российской империи последствиям.

Манифест 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», несмотря на общее демократическое содержание, был принят с явным опозданием и не мог остановить масштабный социальный протест. Американский историк Р. Уэйд справедливо указал, что создание парламента и провозглашение основных гражданских и политических прав и свобод было недостаточным для прекращения социальных волнений, поскольку Г осударственная Дума в реальности не обладала политической властью, государство по-прежнему оставалось самодержавным, а гарантированные права и свободы имели силу лишь на бумаге[5].

Отсутствие полноценной обратной связи населения дореволюционной России с органами публичной власти и должностными лицами в итоге привело к ряду революционных событий начала XX века.

В советской литературе отмечается, что впервые на территории России практика принятия наказов избирателей появилась в период Первой русской революции 1905-1907 гг. [6] Так, А.Ю. Зулфикаров указывает, что наказы избирателей начали применяться в Иваново-Вознесенске (представляли собой экономические и политические требования рабочих к фабрикантам, при этом следует отметить, что проект данных поручений непосредственно разрабатывался Иваново-Вознесенским комитетом РСДРП)[7].

Также к первой исторической части указанного этапа следует относить и практику выработки и принятия наказов избирателей после Февральской буржуазно-демократической революции 1917 года, поскольку и в данный период времени, несмотря на фактическое двоевластие в государстве, официального закрепления данный институт не получил. В начале мая 1917 года при участии В.И. Ленина был выработан «Проект наказа при выборах делегатов в Совет
рабочих и солдатских депутатов», который содержал требование передачи всей власти Советам, в частности там указывалось следующее: «Кто уклонится от этого пути, будет нами отозван, и на его место мы выберем другого делегата,

1970. С. 335-338.

97

сторонника наших взглядов» .

В это время наказы избирателей имели большое значение для организации революционных действий, и особенно ярко это проявилось «в период борьбы против соглашательской политики тех Советов, большинство в которых

98

принадлежало меньшевикам и эсерам» .

Вторая часть ознаменуется победой большевиков в Октябрьской социалистической революции 1917 года, что повлекло существенное изменение характера и назначения наказов избирателей. С этого момента наказы избирателей давались депутатам, как своим легитимным и легальным избранникам, представителям их интересов в законодательных

(представительных) органах государственной власти.

Невыполнение депутатами утвержденных наказов в первые годы после Октябрьской социалистической революции 1917 года зачастую влекло отзыв их мандатов, а если наказы не исполнялись представительным органом, то он обычно подлежал роспуску. Так, к концу 1918 года по всей Советской России были досрочно прекращены полномочия около 800 волостных исполкомов[8] [9] [10] [11].

Таким образом, наказы приобрели форму некоего инструмента партийного влияния на работу представительных органов, так как наказ разрабатывался соответствующим партийным комитетом и в нем содержались четкие указания для совета народных депутатов . Только затем данный документ передавался на обсуждение и голосование избирателей.

Наказы изначально использовались для достижения политических и связанных с ними экономических целей определенной частью общества,
борющейся с действующей властью (в революционное время). Большевики в России наряду с буржуазией в годы Великой французской революции использовали наказы как способ борьбы за власть. По нашему мнению, наказы избирателей перестали использоваться по политическим причинам, поскольку, по факту, добившись своих целей, французская буржуазия отказалась исполнить законную волю избирателей, сформулированную как раз-таки в наказах. Так, политический деятель XVIII века Э. Бёрк отметил, что он «всегда рассматривал Собрание, как сознательное объединение людей, которые воспользовались случаем, чтобы захватить государственную власть. Они утратили санкцию и авторитет, которые были получены ими, когда они собрались впервые. Они приобрели совершенно иное качество и полностью изменили и извратили изначально установленные отношения. Наконец, они отошли от наказов народа, который послал их сюда; поскольку собрание не действует в рамках старых, давно принятых законов, эти наказы должны были стать единственным законным источником ее власти.» [12] [13] [14] . Не углубляясь в дальнейший анализ причин и последствий запрета императивного мандата во Франции, следует отметить, что концепция свободного мандата, традиционно рассматриваемая в российской дореволюционной , а также в зарубежной научной литературе в качестве одного из главных постулатов современной представительной системы, на самом деле была введена во Франции из соображений политической целесообразности, чтобы ограничить влияние избирателей на парламент.

Когда в Советском государстве утвердилась однопартийная политическая система, наказы перестали использовать в политических целях (борьба за власть).

В отличие от Франции, где они в итоге получили запрет, в Советской России они значительно видоизменились (приобрели хозяйственно-бытовой характер)[15].

После утверждения советской власти предметом наказов стало решение неполитических вопросов, при этом полностью под контролем партийных органов. Но даже в таких условиях наказы доказали свою ценность как право избирателей принимать управленческие решения в их избирательно округе.

Соответственно, институт наказа избирателей был в значительной мере видоизменен в советский период. Здесь следует отметить три принципиальных аспекта.

Во-первых, данный институт народовластия получил распространение в России благодаря французскому революционному опыту. Наказы избирателей как инструмент борьбы за власть, достижения политических целей получили свое воплощение во время работы Генеральных Штатов во Франции в 1789 году и в период Парижской коммуны в 1871 году.

Во-вторых, использование наказов в политических целях обусловлено революционными событиями в обществе. В политических целях в таких условиях могут быть использованы и иные институты прямой демократии. Мы акцентируем внимание на том, что рассматриваемый нами институт должен функционировать в условиях стабильной демократии.

В-третьих, наделение наказа избирателей политическими функциями не является обязательной составляющей его конструкции, поскольку их выполнение может обеспечиваться иными механизмами (например, императивными институтами прямой демократии - выборами, референдумом и отзывом, а также неимперативными институтами прямой демократии, которые сподвигнут власть к решению политических проблем).

Историко-правовой анализ института наказа избирателей позволил выявить два вектора его использования. С одной стороны, в революционное время он

может использоваться как способ политической борьбы за власть. С другой стороны, в период стабильного функционирования государства институт наказа избирателей трансформируется в способ решения вопросов местного (регионального) значения преимущественно хозяйственно-бытового характера.

Заложенные в начале XX века основы правового регулирования и практики осуществления наказов избирателей после 20-х гг. были в значительной степени забыты. В этой связи профессор В.Ф. Коток справедливо отмечал, что именно в период культа личности И.В. Сталина «были преданы забвению ленинские традиции обеспечения проведения в жизнь наказов избирателей. Не случайно работа Советов по наказам не получила необходимой регламентации. На практике не было ясности, что следует считать наказами и как организовать работу по их осуществлению»[16]. Л.С. Галесник также указывал на то, что отрицательную роль в существовании и реализации наказов избирателей в советском государстве сыграли явления, связанные с культом личности[17].

Ввиду того, что центральное место в политической системе СССР играла КПСС, в ключевых вопросах общественной жизни она фактически оказывала решающее влияние на депутатов, избирателей, органы публичной власти, в том числе в вопросе функционирования наказов избирателей. Вероятно, поэтому долгое время в Советском государстве не было полноценного нормативного правового регулирования института наказа избирателей, а также института отзыва избирателями мандата депутата. На наш взгляд, это не соответствовало пониманию наказов избирателей, как к свободному способу выражения воли избирателей, так как их решение о даче наказа подвергалось жесткому контролю партийными органами по идеологическому критерию. Это фактически приводило к подмене субъекта дачи наказов, пассивности населения, сращиванию партийных и государственных органов.

В этой связи следует отметить критику профессора В.И. Васильева, указывающего, что присутствовала практика составления наказов в кабинетах секретарей райкомов и горкомов, а сами наказы служили средством получения дополнительных денежных средств от вышестоящих хозяйствующих

107

госорганов .

На протяжении более чем двадцати лет практически не предпринималось существенных действий для развития института наказа избирателей, большего его интегрирования в систему управления на местах, гарантирования избирателям действительной свободы в реализации своей воли посредством дачи наказов своим избранникам.

Здесь следует указать, что встречается противоположное мнение, что «к середине 30-х годов в СССР сложилась четкая демократическая система выработки, принятия и организации исполнения наказов избирателей. Эта система практически действовала в большинстве сельских, поселковых, городских и районных (в городах) Советов» . Однако приведенные выше аргументы явно свидетельствуют об обратном, а существование наказа избирателей в данное время - это в целом продолжение традиций использования данного института, заложенных во времена двух революций в России в начале ХХ века.

Несмотря на то, что в статье 142 Конституции СССР 1936 года была предусмотрена обязанность каждого депутата отчитываться перед избирателями о своей работе и право избирателей на отзыв мандата депутата [18] [19] [20] , соответствующего закона принято не было, что не только не отвечало данной Конституции, но и в итоге способствовало ослаблению института отзыва как составляющей (гарантии) императивного мандата. Кроме того, не получил конституционного закрепления институт наказов избирателей. Законы о порядке отзыва депутата появились лишь в конце 50-х годов ХХ века[21], то есть по истечении полувека с момента создания Советской России и параллельного функционирования данного института прямой демократии.

Значение наказов избирателей возросло в конце 50-х годов прошлого века в связи с принятием Постановления ЦК КПСС от 22 января 1957 года «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами»[22]. Данный документ, очевидно, свидетельствует о проблеме доверия граждан к институтам государственной власти. При условии развитости взаимодействия между избирателями и депутатами, высоком уровне доверия первых к последним, принятие особых документов в данной связи было бы излишним.

Указанное выше Постановление ЦК КПСС стало некой отправной точкой для утверждения положений о местных Советах народных депутатов, в которых, в частности, определялось значение наказов избирателей.

К 70-м годам прошлого века наказ избирателей стал значимым институтом народовластия в СССР, что связано с принятием ряда Постановлений ЦК КПСС[23]. Так, в Постановлении ЦК КПСС от 5 марта 1971 года «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» было отмечено, что депутатам необходимо «добиваться выполнения наказов избирателей, информировать их о том, как идут дела в избирательном округе, какие трудности возникают в хозяйственном и культурном строительстве, как они преодолеваются»[24].

Конституция СССР 1977 года подтвердила особую значимость институтов прямой демократии и, в частности, наказов избирателей, в жизни советского общества. Так, в статье 9 отмечалось, что «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения»[25]. Статья 102 непосредственно закрепляла, что избиратели дают наказы своим депутатам, а соответствующие представительные органы рассматривают наказы избирателей, учитывают их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организуют выполнение наказов и информируют граждан об их реализации. Далее статья 103 устанавливала, что депутат в своей деятельности должен руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения соответствующего избирательного округа и добиваться претворения в жизнь наказов избирателей. Наконец, статья 107 закрепляла положение, согласно которому депутат был обязан отчитываться о своей работе и работе представительного органа перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке[26].

Соответственно, только в 1977 году наказ избирателей получил конституционно-правовое закрепление, хотя данный институт прямой демократии всегда был основой советской представительной системы.

Следует отметить, что до 1978 года наказы избирателей давались депутатам как во время избирательной кампании, так и во время отчетов депутатов перед избирателями[27]. Законодательство о выборах в советы народных депутатов внесло значимые изменения в данном вопросе, ограничив возможность дачи наказов избирателями только предвыборными собраниями избирателей.

Отсутствие нормативного определения наказов избирателей и правовой регламентации порядка их осуществления создавало правовую неопределенность как в науке, так и на практике. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей» дал официальное определение наказу избирателей и предусмотрел стадии его реализации.

Институт наказа избирателей в советский период имел свою специфику, поскольку решающую роль в вопросах его принятия и реализации играли партийные органы и представительный орган (по факту сращённый с партийным аппаратом). Тем самым воля избирателей, выраженная в конкретном наказе, подвергалась контролю по идеологическим мотивам и соображениям целесообразности. При этом фактически данный институт прямой демократии использовался как способ организации должного управления на соответствующей территории.

К 80-м годам прошлого века в СССР сложилась ситуация, при которой не только институт наказа избирателей, но и институты отчета, отзыва, выборов и пр. в силу превалирования административно-командных методов управления и фактического отчуждения граждан от политического процесса оказались в значительной степени заформализованными, усеченными и недейственными .

Необходимо учесть как положительный, так и отрицательный опыт использования наказов в прошлом для преодоления негативных явлений, нивелирующих демократическую сущность наказов, их общественную полезность. Наказы избирателей должны соответствовать конституционным демократическим принципам. [28]

II. Существование наказа избирателей в Российской Федерации (с момента прекращения существования СССР в 1991 году и по настоящее время).

Отмеченная на данном этапе отправная точка была выбрана не случайно. С момента образования демократической России рассматриваемый институт народовластия в кратчайшее время был практически полностью забыт отечественной юридической наукой и законодателем. Соответственно, лишившись конституционно-правовой поддержки, наказ избирателей зачастую стал пониматься как некий устаревший институт из советского прошлого.

С учетом отсутствия федерального законодательного регулирования наказов избирателей и наличия разнообразной практики их закрепления субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями можно отметить четыре условных этапа в современном российском периоде становления и развития наказов избирателей.

й этап. Отказ от наказов избирателей с момента распада СССР и образования Российской Федерации и до начала XXI века. Ассоциирование в зарубежных странах императивного мандата как атрибута тоталитарного государства, желание нового политического руководства страны интегрироваться в западноевропейское пространство и отречение от ряда советских институтов привело к отсутствию норм о наказе избирателей в тексте Конституции Российской Федерации 1993 года.

Любопытно в данной связи то, что в Конституции Российской Федерации 1993 года не появилась специальной статьи о запрете императивного мандата. При этом, если в Конституции Франции 1958 года подобная норма существует (статья 27), она обоснована в той части, что наказы использовались как политический инструмент борьбы буржуазии с королевской властью, а скорая отмена наказов лишь подтвердила этот факт. В России также в революционное время в начале XX века наказы использовались как способ по отстаиванию политических и экономических прав рабочих и крестьян , как способ борьбы большевиков за власть. Однако, как мы отмечали ранее, после победы [29] большевиков произошло видоизменение наказов: они приобрели хозяйственнобытовой характер[30]. По всей видимости, поэтому и не появилось активных сторонников ликвидации данного института народовластия на высшем конституционном уровне в постсоветской России, поскольку со временем наказ избирателей перестал восприниматься как инструмент борьбы за власть. Он понимался как некий архаичный советский институт, который, по большому счету, не заслуживает внимания (как минимум на федеральном уровне).

й этап. Реконструкция наказов избирателей в некоторых субъектах Российской Федерации. Этот временной отрезок условно охватывается концом 1990-х гг. и продолжался около 10 лет. В это время наблюдается активность на региональном уровне по принятию соответствующих законов и положений[31] [32]. Однако зачастую данные законы указывали на понимание наказов в качестве предложений избирателей, а не как обязательных поручений.

й этап. Отказ некоторых субъектов Российской Федерации от наказов избирателей (краткий период, который начался с 2000-х гг. и продолжался менее 10 лет) . Данную тенденцию нельзя обосновать ни с помощью теории, поскольку в Российской Федерации отсутствуют конституционно-правовые исследования о наказах, ни с помощью практики, так как на тот момент прошло незначительное количество времени использования наказов. Очевидно, что в данном случае решающее значение сыграл политический фактор, что выражается

122

в общей тенденции по ограничению народовластия в современной России . Можно привести пример такой детальной регламентации федерального референдума, которая в конечном счете привела к фактической невозможности

123

его применения .

Аналогична судьба и такого института прямой демократии как отзыв депутата избирателями, который благодаря правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации и соответствующим изменениям федерального законодательства был искусственно модернизирован из права избирателей на основании утраты доверия отозвать мандат неугодного представителя в некое подобие конституционно-правовой ответственности. Однако по факту

получилось, что институт отзыва по содержанию во многом дублирует механизм досрочного прекращения полномочий депутата представительным органом.

й этап в определенной части пересекается с 3-м этапом. Происходит постепенное расширение применения наказов избирателей на региональном уровне и уровне местного самоуправления. По времени этот период начался в начале 2000-х гг., но наиболее четко стал прослеживаться в последнее десятилетие.

Формально-юридически институт наказа избирателей предусмотрен в 29 субъектах Российской Федерации (по стоянию на начало 2017 года):

125 126 127

Ленинградская область , Республика Адыгея , Республика Алтай , [33] [34] [35] [36]

1 Л О 1 Л Q 1 ЛЛ

Республика Бурятия , Республика Мордовия , Республика Саха (Якутия) , Республика Тыва , Камчатский край , Краснодарский край , Приморский край [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] , Архангельская область [46] , Астраханская область [47] [48] [49] [50] , Белгородская область , Владимирская область , Воронежская область , Ивановская область[51], Калужская область[52], Курская область[53], Нижегородская область[54], Новгородская область [55] , Новосибирская область [56], Орловская область [57],

Пензенская область[58], Псковская область[59], Самарская область[60], Смоленская область[61], Тюменская область[62], Еврейская автономная область [63] [64], Ханты- Мансийский автономный округ - Югра .

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации о наказе избирателей позволяет сделать вывод о разных подходах к определению его понятия:

В качестве предложений избирателей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Мордовия, Камчатский край, Архангельская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Пензенская область, Самарская область, Тюменская область, Еврейская автономная область, Ханты- Мансийский автономный округ - Югра) [65];

В качестве поручений избирателей (Астраханская область, Белгородская область, Новгородская область, Орловская область, Псковская область);

В качестве обращения (предложения и поручения) избирателей (Курская область);

В качестве предложений и поручений избирателей (Ленинградская область, Республика Саха (Якутия), Краснодарский край);

В качестве предложений по поручениям избирателей (Приморский край)[66].

В этой связи нельзя согласиться с мнением, что «в целом региональные законодатели одинаково подходят к определению наказа избирателей»[67].

Как правило, в законодательстве субъектов Российской Федерации не устанавливается обязательный характер наказов, даже в том случае, когда наказы рассматриваются в качестве поручений избирателей. Однако, учитывая тот факт, что в региональных законах указывается важность и полезность наказа избирателей как института прямой демократии, на реализацию наказов выделяются денежные средства из бюджета, а сами наказы утверждаются решением представительного органа, то исходя из этих фактов, по нашему мнению, можно говорить об обязательном характере утвержденных наказов.

При этом отмеченные выше подходы в понимании наказов избирателей являются в достаточной степени условными, поскольку по своей сути региональное и местное нормативное правовое регулирование является в целом единообразным. Используемые термины при определении наказов в качестве «предложений избирателей», «поручений избирателей» и др. в целом не несут содержательной нагрузки на практике и, как правило, не влияют на реализацию данного института прямой демократии.

Вместе с тем, исходя из понимания института наказа избирателей, единственно верным является его определение через призму обязательности, причем с момента дачи избирателями. Отступление от такого подхода размывает содержание рассматриваемого института и, в некоторой степени, приближает его к иным институтам конституционного права (зачастую рекомендательного характера), чего следует избегать для сохранения первоначальной сути наказов как императивного института непосредственной демократии, выражающего законную волю избирателей.

Однако законодательством многих субъектов Российской Федерации используются такие понятия как «предложения наказа избирателей» , «предложения по наказам избирателей» , «предложения избирателей о наказах» [68] [69] [70] в том смысле, что до утверждения представительным органом решение избирателей по соответствующему вопросу не является обязательным для исполнения, а значит и не может называться собственно наказом.

В целом диспозиция конституционных норм регионального законодательства о наказе заключается в следующей формуле: наказы - это, как правило, предложения[71] избирателей депутатам и (или) кандидатам в депутаты, имеющие общественное значение, принятые избирателями на собрании в установленной процедуре, утвержденные представительным органом и направленные на решение соответствующих вопросов.

При этом ряд субъектов Российской Федерации дает противоречивое определение наказов избирателей, смешивая различные подходы в одном определении. В том числе, приравнивая наказы к обращениям граждан, что может вызывать только критические замечания.

Соответственно, без федерального нормативного закрепления на региональном и местном уровнях данный институт прямой демократии разнообразно трактуется, как и ранее советскими учеными до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей».

В законодательстве Республики Тыва, Смоленской области и Калужской области не содержится определения понятия «наказ избирателей».

В Нижегородской области и Республике Алтай в отсутствие специальных законов о наказах в законах о статусе регионального депутата дано понятие наказам. Однако с 2011 года в Нижегородской области не принят специальный закон о наказах, хотя необходимость его разработки и утверждения напрямую отмечена в части 6 статьи 16 Закона Нижегородской области от 12 октября 2011 года № 150-З «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области». Любопытен тот факт, что в 2013 году Законодательным Собранием Нижегородской области был отклонен проект закона «О наказах избирателей»[72]. Аргументами отклонения данного проекта стали: противоречие наказов принципам разграничения полномочий между органами власти; необоснованность отдельного выделения денежных средств из бюджета, направленных на социальные нужды; обман избирателей, так как из поступивших наказов будет принята к исполнению лишь их малая доля; необходимость комплексного подхода, а не точечного решения проблем; негативный опыт других субъектов Российской Федерации[73]. Следует подробнее остановиться на указанных тезисах, несмотря на отсутствие в их содержании, как таковой, аргументации, так как они могут повторно использоваться для отказа от института наказов, что является необоснованным.

Во-первых, федеральным законодательством разграничены полномочия между органами публичной власти разных уровней. Наказ, относящийся к полномочиям органа публичной власти одного уровня, не может быть отнесен к компетенции другого, если иное не предусмотрено соответствующим нормативным правовым регулированием. Так, например, в статье 1 Областного закона Новгородской области от 7 ноября 2008 года № 398-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Новгородской областной Думы» установлено, что «вопросы, решаемые в рамках наказов избирателей, должны относиться к ведению органов государственной власти области»[74].

Хотя предмет наказа имеет в целом хозяйственно-бытовой характер, он может быть использован и на региональном уровне. Региональный наказ должен нести пользу населению субъекта Российской Федерации, что подтверждается голосованием за такой наказ избирателями данного субъекта Российской Федерации. Более того, для реализации наказов следует наладить взаимодействие между региональными и местными органами публичной власти, а в случае необходимости допустимо делегировать полномочие исполнить наказ от субъекта Российской Федерации муниципальному образованию, выделив соответствующее финансирование.

Во-вторых, суть наказа заключается в реализации прямой воли избирателей. Они, исходя из принципа народного суверенитета, управомочены требовать от соответствующих выборных органов публичной власти первоочередного решения тех или иных проблем. Можно говорить о том, что уполномоченные органы публичной власти и должностные лица и так должны действовать в интересах населения, устранять имеющиеся проблемы социального, экономического и духовно-культурного характера. Однако это не может быть доказательством отказа от использования рассматриваемого института непосредственной демократии. Избиратели, по нашему мнению, более компетентны и информированы о текущих проблемах хозяйственно-бытового характера в их избирательном округе. Решения должностных лиц зачастую могут не учитывать их нужд и интересов, могут быть продиктованы политической либо экономической целесообразностью. Поэтому и должны быть своеобразные каналы обратной связи - институты прямой демократии, с помощью которых избиратели смогут реализовать свою волю, направленную на улучшение условий жизни в их избирательном округе. Отсутствие таких каналов обратной связи неминуемо будет фактором роста социальной напряженности и отдаления представительных органов от нужд и интересов избирателей.

В-третьих, аргумент об обмане избирателей по причине небольшого количества исполненных наказов является заблуждением. Представительный орган должен отклонять наказы, если они незаконны. Анализ регионального и муниципального нормативного правового регулирования показывает, что наказы могут отклоняться по причинам необоснованности и нецелесообразности. Мы полагаем, что подобная практика является недопустимой, так как умаляет волю избирателей, выраженную в данном решении. В любом случае такое решение должно быть мотивированным, а избиратели должны быть уведомлены о нем и иметь возможность его обжалования. Даже небольшое количество исполненных наказов является лучшим вариантом, нежели их полное отсутствие. В средствах массовой информации, на официальных сайтах органов публичной власти, радио, телевидении, на встречах с избирателями депутаты могут рассказать об обоснованности отклонения того или иного наказа, а также подробно рассказать о достигнутых результатах за счет использования отмеченного института прямой демократии. Игнорирование наказа по указанному соображению является отказом от открытости в деятельности депутатов и представительного органа, учета инициатив граждан.

В-четвертых, указание на малозначительность наказов и необходимость комплексного подхода в вопросе решения соответствующих проблем на территории избирательного округа противоречит само себе. Комплексный подход заключается в системе взаимосвязанных действий, которые принимаются для достижения поставленных целей и задач. Наказ, как способ избирателей управлять делами субъекта Российской Федерации или муниципального образования, как раз-таки направлен на решение наиболее актуальных проблем в избирательном округе. Наказ можно рассматривать как звено, составной элемент комплексного подхода в улучшении условий жизни населения. Этому соответствует и отличительный признак любого наказа - его общественная значимость. Наказ восполняет пробелы в управлении хозяйственно-бытовыми делами. Тем самым, он не только дополняет существующую программу, план по решению социальных задач в избирательном округе, но и ориентирует уполномоченных лиц на решение тех проблем, которые избиратели считают актуальными и значимыми.

В-пятых, опыт других 28 субъектов Российской Федерации, а также множества муниципальных образований, в которых применяются наказы, показывает, что данный институт прямой демократии высоко оценивается как избирателями, так и депутатами. Наказы интегрируются в бюджетную систему регионов, на их реализацию ежегодно предусматривается выделение миллионов рублей, они учитываются в планах (программах) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Ни в современной юридической литературе, ни в средствах массовой информации нет аргументированной критики данного института народовластия. Наоборот, подчеркивается важность наказов. Так, например, в части 2 статьи 1 Закона Орловской области от 26 января 2007 года № 655-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» справедливо отмечается, что «наказы избирателей являются одной из форм осуществления принадлежащей народу власти и участия граждан в управлении делами государства, способствуют развитию общественного самоуправления, гражданской инициативе, публичности и гласности в деятельности народного представительства, укреплению связей между избирателями и депутатами Орловского областного Совета народных

164

депутатов» .

Соответственно, нет доказательств недопустимости и невозможности использования наказов избирателей в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Минимальная политизированность решаемых на местном уровне вопросов, а также максимальная приближенность данного уровня публичной власти к населению предопределила не только стабильно растущий интерес к наказам, но и его органичное и эффективное использование. Они ежедневно доказывают свое [75] право на существование в различных муниципальных образованиях, как, например, в г. Астрахань[76], г. Кызыл[77], Майкопском районе Республики Адыгея[78], г. Владивостоке[79] и т.д. Это свидетельствует об универсальности и востребованности данного института прямой демократии, поскольку при отсутствии федерального нормативного правового регулирования, внимания со стороны юридической науки и средств массовой информации, он смог занять свое место в системе народовластия России. Кроме того, функционирование наказов говорит о большой перспективе его дальнейшего повсеместного применения на региональном и местном уровнях как способа эффективного управления государственными и муниципальными делами.

Однако необходимо отметить, что наказы избирателей являются в целом редким явлением на местном уровне в Российской Федерации, хотя именно тут должна быть реализована наиболее тесная правовая и политическая связь избирателей со своими представителями. Это подтверждается тем, что в Российской Федерации около 23 тысяч муниципальных образований [80] , а информация открытого доступа позволяет сделать вывод о наличии наказов избирателей менее чем в 5 % из них. С другой стороны, отсутствие информации о наказах избирателей в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на местном уровне вызвано также и плохой информатизацией многих муниципальных представительных органов.

Для эффективного исполнения наказов избирателей адресат наказа должен взаимодействовать не только с региональными и местными, но и с федеральными органами публичной власти и должностными лицами, депутатами Г осударственной Думы.

Исходя из того, что содержанием наказа могут быть вопросы экономического, социального и духовно-культурного развития территории избирательного округа, удовлетворение законных материальных и духовных интересов населения избирательного округа, отсутствуют правовые аргументы, препятствующие участию депутатов Государственной Думы, федеральных органов государственной власти и должностных лиц в контроле и надзоре за исполнением наказов избирателей в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Отсутствие таких механизмов на данный момент приводит к практике, когда граждане вынуждены обращаться к Президенту Российской Федерации для оказания содействия в решении острых социальноэкономических проблем в их регионе, связанных, например, с функционированием градообразующих предприятий .

Вопреки распространенному в юридической науке мнению, институт наказа может быть использован не только в рамках мажоритарной избирательной системы. Примером тому является его применение соответствующими субъектами Российской Федерации в условиях смешанной избирательной системы. При этом в законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, не содержится положений об обязанности работать с наказами избирателей только тем депутатам, которые избраны по одномандатным избирательным округам.

Анализ регионального избирательного законодательства в части регулирования выборов в законодательные (представительные) органы [81] государственной власти субъектов Российской Федерации показывает, что региональные партийные списки включают в себя территориальные группы (количество кандидатов от территорий достигает 95% всего списка), охватывающие собой часть территории субъекта Российской Федерации. А в случае равного числа мандатов, подлежащих распределению по мажоритарной и пропорциональной избирательной системам, эти части территории вообще совпадают с территориями соответствующих одномандатных избирательных округов. Поэтому в случае избрания депутата по партийным спискам, он может и должен быть закреплен именно за той частью территории субъекта и, соответственно, электоратом, которая охватывается территориальной группой, в которой он состоит. Таким образом, теряет свою актуальность главный аргумент противников использования наказа избирателей в условиях пропорциональной и смешанной избирательных систем о несовпадении субъекта, избравшего депутата, и субъекта, принимающего наказ.

Так, на примере результатов выборов депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания седьмого созыва следует сказать, что несмотря на использование пропорциональной избирательной системы, количество территориальных подгрупп списка равно количеству одномандатных избирательных округов . Интерес представляет следующее. После определения количества мандатов, подлежащих передаче соответствующей политической партии по итогам голосования, необходимо распределить данные мандаты между общерегиональной частью списка и отдельными региональными подгруппами (в данном случае их 34). По одному мандату отдается каждой региональной подгруппе, которая набрала наибольшее количество голосов в процентном отношении (если процентное отношение равно, то считается по количеству голосов), а депутатский мандат в итоге получат те, кто набрал наибольшее число голосов в общерегиональной части подгруппы, а также те, кто значится под [82]

номером 1 в территориальных подгруппах (из 34 на представленном примере) . Поскольку территория данных подгрупп равна территории одномандатных избирательных округов, по сути, те депутаты, которые получат свой мандат по пропорциональной избирательной системе, все равно будут представлять определенную территорию по тому принципу, что на ней было отдано за них наибольшее количество голосов по сравнению с другими территориями. Соответственно, в отмеченных условиях применение института наказа избирателей при пропорциональной избирательной системе является допустимым.

Таким образом, рассматриваемый институт народовластия может существовать в условиях любой избирательной системы, а не только мажоритарной, где в классическом варианте избиратели непосредственно дают депутату наказ. При использовании пропорциональной избирательной системы наказ следует закреплять за тем депутатом, который прикреплен к территории избирательного округа, избиратели которого приняли наказ.

В XXI веке наказы избирателей применяются в ряде демократических государств постсоветского пространства: в России , Азербайджанской

1 *7Л 1 пг 1 nr 1 *7*7

Республике , Украине , Туркменистане , Кыргызской Республике .

Практика применения института наказа избирателей в условиях современного демократического государства наилучшим образом отвечает его юридической природе.

Вместе с тем, анализ конституционных актов ведущих европейских государств показал, что сохраняется понимание наказа избирателей как [83] [84] [85] [86] [87] [88] института, неприменимого в условиях современного демократического государства, что является необоснованным, так как наказ избирателей исходит из принципа народного суверенитета, а его использование направлено на укрепление демократии.

Кроме того, не соответствует правовой природе наказа избирателей его характеристика как рекомендательной формы взаимодействия избирателей и депутатов. В таком случае речь не должна идти собственно о наказе избирателей, такое правовое явление необязательного характера должно именоваться иным образом (например: предложение избирателей, инициатива избирателей, рекомендация избирателей и т.п.) и быть предметом соответствующих научных исследований. Однако, если действует положение, согласно которому решение избирателей по экономическому, социальному, духовно-культурному вопросу, обладающее общественной полезностью, обязательно для исполнения ответственными лицами, то такое правовое явление следует именовать наказом избирателей.