Условно данный период можно поделить на пять частей:

первый опыт использования наказов в дореволюционной России (1905-1917 гг.);

первый пик в истории существования наказов избирателей в Советской России. Активное использование наказов избирателей в первое десятилетие с момента создания Советского государства. По времени данная часть начинается с момента принятия Конституции РСФСР 1918 года и заканчивается в конце 20-х гг. ХХ века;

ослабление внимания к институту наказа избирателей в СССР. Отсутствие соответствующего конституционно-правового регулирования, а также мер со стороны государства по развитию данного института прямой демократии. Происходит с конца 20-х гг. и продолжается до середины 50-х гг. ХХ века;

возрождение интереса Советского государства к использованию института наказа избирателей. Начало - принятие Постановления ЦК КПСС от 22.01.1957 «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами» и до принятия Конституции СССР 1977 года;

второй пик существования наказов избирателей в Советском государстве - с момента принятия Конституции СССР 1977 года и до распада СССР. Конституционно-правовое закрепление и законодательная формализация наказа избирателей, значительный рост числа монографических и диссертационных научных работ по данной тематике, активное использование наказов избирателей на практике.

Говоря о дореволюционной России, следует подчеркнуть, что низкий уровень жизни, огромное социальное неравенство, отсутствие развитых институтов прямой демократии и т.д. в совокупности с тяжелыми последствиями [1]

Русско-японской войны 1904-1905 гг. и далее Первой мировой войны 1914-1918 гг. привели к фатальным для Российской империи последствиям.

Манифест 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», несмотря на общее демократическое содержание, был принят с явным опозданием и не мог остановить масштабный социальный протест. Американский историк Р. Уэйд справедливо указал, что создание парламента и провозглашение основных гражданских и политических прав и свобод было недостаточным для прекращения социальных волнений, поскольку Г осударственная Дума в реальности не обладала политической властью, государство по-прежнему оставалось самодержавным, а гарантированные права и свободы имели силу лишь на бумаге[2].

Отсутствие полноценной обратной связи населения дореволюционной России с органами публичной власти и должностными лицами в итоге привело к ряду революционных событий начала XX века.

В советской литературе отмечается, что впервые на территории России практика принятия наказов избирателей появилась в период Первой русской революции 1905-1907 гг. [3] Так, А.Ю. Зулфикаров указывает, что наказы избирателей начали применяться в Иваново-Вознесенске (представляли собой экономические и политические требования рабочих к фабрикантам, при этом следует отметить, что проект данных поручений непосредственно разрабатывался Иваново-Вознесенским комитетом РСДРП)[4].

Также к первой исторической части указанного этапа следует относить и практику выработки и принятия наказов избирателей после Февральской буржуазно-демократической революции 1917 года, поскольку и в данный период времени, несмотря на фактическое двоевластие в государстве, официального закрепления данный институт не получил. В начале мая 1917 года при участии В.И. Ленина был выработан «Проект наказа при выборах делегатов в Совет
рабочих и солдатских депутатов», который содержал требование передачи всей власти Советам, в частности там указывалось следующее: «Кто уклонится от этого пути, будет нами отозван, и на его место мы выберем другого делегата,

1970. С. 335-338.

97

сторонника наших взглядов» .

В это время наказы избирателей имели большое значение для организации революционных действий, и особенно ярко это проявилось «в период борьбы против соглашательской политики тех Советов, большинство в которых

98

принадлежало меньшевикам и эсерам» .

Вторая часть ознаменуется победой большевиков в Октябрьской социалистической революции 1917 года, что повлекло существенное изменение характера и назначения наказов избирателей. С этого момента наказы избирателей давались депутатам, как своим легитимным и легальным избранникам, представителям их интересов в законодательных

(представительных) органах государственной власти.

Невыполнение депутатами утвержденных наказов в первые годы после Октябрьской социалистической революции 1917 года зачастую влекло отзыв их мандатов, а если наказы не исполнялись представительным органом, то он обычно подлежал роспуску. Так, к концу 1918 года по всей Советской России были досрочно прекращены полномочия около 800 волостных исполкомов[5] [6] [7] [8].

Таким образом, наказы приобрели форму некоего инструмента партийного влияния на работу представительных органов, так как наказ разрабатывался соответствующим партийным комитетом и в нем содержались четкие указания для совета народных депутатов . Только затем данный документ передавался на обсуждение и голосование избирателей.

Наказы изначально использовались для достижения политических и связанных с ними экономических целей определенной частью общества,
борющейся с действующей властью (в революционное время). Большевики в России наряду с буржуазией в годы Великой французской революции использовали наказы как способ борьбы за власть. По нашему мнению, наказы избирателей перестали использоваться по политическим причинам, поскольку, по факту, добившись своих целей, французская буржуазия отказалась исполнить законную волю избирателей, сформулированную как раз-таки в наказах. Так, политический деятель XVIII века Э. Бёрк отметил, что он «всегда рассматривал Собрание, как сознательное объединение людей, которые воспользовались случаем, чтобы захватить государственную власть. Они утратили санкцию и авторитет, которые были получены ими, когда они собрались впервые. Они приобрели совершенно иное качество и полностью изменили и извратили изначально установленные отношения. Наконец, они отошли от наказов народа, который послал их сюда; поскольку собрание не действует в рамках старых, давно принятых законов, эти наказы должны были стать единственным законным источником ее власти.» [9] [10] [11] . Не углубляясь в дальнейший анализ причин и последствий запрета императивного мандата во Франции, следует отметить, что концепция свободного мандата, традиционно рассматриваемая в российской дореволюционной , а также в зарубежной научной литературе в качестве одного из главных постулатов современной представительной системы, на самом деле была введена во Франции из соображений политической целесообразности, чтобы ограничить влияние избирателей на парламент.

Когда в Советском государстве утвердилась однопартийная политическая система, наказы перестали использовать в политических целях (борьба за власть).

В отличие от Франции, где они в итоге получили запрет, в Советской России они значительно видоизменились (приобрели хозяйственно-бытовой характер)[12].

После утверждения советской власти предметом наказов стало решение неполитических вопросов, при этом полностью под контролем партийных органов. Но даже в таких условиях наказы доказали свою ценность как право избирателей принимать управленческие решения в их избирательно округе.

Соответственно, институт наказа избирателей был в значительной мере видоизменен в советский период. Здесь следует отметить три принципиальных аспекта.

Во-первых, данный институт народовластия получил распространение в России благодаря французскому революционному опыту. Наказы избирателей как инструмент борьбы за власть, достижения политических целей получили свое воплощение во время работы Генеральных Штатов во Франции в 1789 году и в период Парижской коммуны в 1871 году.

Во-вторых, использование наказов в политических целях обусловлено революционными событиями в обществе. В политических целях в таких условиях могут быть использованы и иные институты прямой демократии. Мы акцентируем внимание на том, что рассматриваемый нами институт должен функционировать в условиях стабильной демократии.

В-третьих, наделение наказа избирателей политическими функциями не является обязательной составляющей его конструкции, поскольку их выполнение может обеспечиваться иными механизмами (например, императивными институтами прямой демократии - выборами, референдумом и отзывом, а также неимперативными институтами прямой демократии, которые сподвигнут власть к решению политических проблем).

Историко-правовой анализ института наказа избирателей позволил выявить два вектора его использования. С одной стороны, в революционное время он

может использоваться как способ политической борьбы за власть. С другой стороны, в период стабильного функционирования государства институт наказа избирателей трансформируется в способ решения вопросов местного (регионального) значения преимущественно хозяйственно-бытового характера.

Заложенные в начале XX века основы правового регулирования и практики осуществления наказов избирателей после 20-х гг. были в значительной степени забыты. В этой связи профессор В.Ф. Коток справедливо отмечал, что именно в период культа личности И.В. Сталина «были преданы забвению ленинские традиции обеспечения проведения в жизнь наказов избирателей. Не случайно работа Советов по наказам не получила необходимой регламентации. На практике не было ясности, что следует считать наказами и как организовать работу по их осуществлению»[13]. Л.С. Галесник также указывал на то, что отрицательную роль в существовании и реализации наказов избирателей в советском государстве сыграли явления, связанные с культом личности[14].

Ввиду того, что центральное место в политической системе СССР играла КПСС, в ключевых вопросах общественной жизни она фактически оказывала решающее влияние на депутатов, избирателей, органы публичной власти, в том числе в вопросе функционирования наказов избирателей. Вероятно, поэтому долгое время в Советском государстве не было полноценного нормативного правового регулирования института наказа избирателей, а также института отзыва избирателями мандата депутата. На наш взгляд, это не соответствовало пониманию наказов избирателей, как к свободному способу выражения воли избирателей, так как их решение о даче наказа подвергалось жесткому контролю партийными органами по идеологическому критерию. Это фактически приводило к подмене субъекта дачи наказов, пассивности населения, сращиванию партийных и государственных органов.

В этой связи следует отметить критику профессора В.И. Васильева, указывающего, что присутствовала практика составления наказов в кабинетах секретарей райкомов и горкомов, а сами наказы служили средством получения дополнительных денежных средств от вышестоящих хозяйствующих

107

госорганов .

На протяжении более чем двадцати лет практически не предпринималось существенных действий для развития института наказа избирателей, большего его интегрирования в систему управления на местах, гарантирования избирателям действительной свободы в реализации своей воли посредством дачи наказов своим избранникам.

Здесь следует указать, что встречается противоположное мнение, что «к середине 30-х годов в СССР сложилась четкая демократическая система выработки, принятия и организации исполнения наказов избирателей. Эта система практически действовала в большинстве сельских, поселковых, городских и районных (в городах) Советов» . Однако приведенные выше аргументы явно свидетельствуют об обратном, а существование наказа избирателей в данное время - это в целом продолжение традиций использования данного института, заложенных во времена двух революций в России в начале ХХ века.

Несмотря на то, что в статье 142 Конституции СССР 1936 года была предусмотрена обязанность каждого депутата отчитываться перед избирателями о своей работе и право избирателей на отзыв мандата депутата [15] [16] [17] , соответствующего закона принято не было, что не только не отвечало данной Конституции, но и в итоге способствовало ослаблению института отзыва как составляющей (гарантии) императивного мандата. Кроме того, не получил конституционного закрепления институт наказов избирателей. Законы о порядке отзыва депутата появились лишь в конце 50-х годов ХХ века[18], то есть по истечении полувека с момента создания Советской России и параллельного функционирования данного института прямой демократии.

Значение наказов избирателей возросло в конце 50-х годов прошлого века в связи с принятием Постановления ЦК КПСС от 22 января 1957 года «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами»[19]. Данный документ, очевидно, свидетельствует о проблеме доверия граждан к институтам государственной власти. При условии развитости взаимодействия между избирателями и депутатами, высоком уровне доверия первых к последним, принятие особых документов в данной связи было бы излишним.

Указанное выше Постановление ЦК КПСС стало некой отправной точкой для утверждения положений о местных Советах народных депутатов, в которых, в частности, определялось значение наказов избирателей.

К 70-м годам прошлого века наказ избирателей стал значимым институтом народовластия в СССР, что связано с принятием ряда Постановлений ЦК КПСС[20]. Так, в Постановлении ЦК КПСС от 5 марта 1971 года «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» было отмечено, что депутатам необходимо «добиваться выполнения наказов избирателей, информировать их о том, как идут дела в избирательном округе, какие трудности возникают в хозяйственном и культурном строительстве, как они преодолеваются»[21].

Конституция СССР 1977 года подтвердила особую значимость институтов прямой демократии и, в частности, наказов избирателей, в жизни советского общества. Так, в статье 9 отмечалось, что «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения»[22]. Статья 102 непосредственно закрепляла, что избиратели дают наказы своим депутатам, а соответствующие представительные органы рассматривают наказы избирателей, учитывают их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организуют выполнение наказов и информируют граждан об их реализации. Далее статья 103 устанавливала, что депутат в своей деятельности должен руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения соответствующего избирательного округа и добиваться претворения в жизнь наказов избирателей. Наконец, статья 107 закрепляла положение, согласно которому депутат был обязан отчитываться о своей работе и работе представительного органа перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке[23].

Соответственно, только в 1977 году наказ избирателей получил конституционно-правовое закрепление, хотя данный институт прямой демократии всегда был основой советской представительной системы.

Следует отметить, что до 1978 года наказы избирателей давались депутатам как во время избирательной кампании, так и во время отчетов депутатов перед избирателями[24]. Законодательство о выборах в советы народных депутатов внесло значимые изменения в данном вопросе, ограничив возможность дачи наказов избирателями только предвыборными собраниями избирателей.

Отсутствие нормативного определения наказов избирателей и правовой регламентации порядка их осуществления создавало правовую неопределенность как в науке, так и на практике. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей» дал официальное определение наказу избирателей и предусмотрел стадии его реализации.

Институт наказа избирателей в советский период имел свою специфику, поскольку решающую роль в вопросах его принятия и реализации играли партийные органы и представительный орган (по факту сращённый с партийным аппаратом). Тем самым воля избирателей, выраженная в конкретном наказе, подвергалась контролю по идеологическим мотивам и соображениям целесообразности. При этом фактически данный институт прямой демократии использовался как способ организации должного управления на соответствующей территории.

К 80-м годам прошлого века в СССР сложилась ситуация, при которой не только институт наказа избирателей, но и институты отчета, отзыва, выборов и пр. в силу превалирования административно-командных методов управления и фактического отчуждения граждан от политического процесса оказались в значительной степени заформализованными, усеченными и недейственными .

Необходимо учесть как положительный, так и отрицательный опыт использования наказов в прошлом для преодоления негативных явлений, нивелирующих демократическую сущность наказов, их общественную полезность. Наказы избирателей должны соответствовать конституционным демократическим принципам. [25]

[1] Постановление ЦК КПСС от 22.01.1957 «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами» // В.И. Ленин, КПСС о работе Советов / Под общ. ред. К.У. Черненко. М., 1979.

[2] Wade R.A. The Russian Revolution, 1917. Cambridge, 2000. P. 15.

[3] Высший подъем революции 1905-1907 гг.: вооруженные восстания (ноябрь-декабрь 1905 г.). М., 1955. Ч. 2. С. 171.

[4] Зулфикаров А.Ю. Наказы избирателей в системе советской демократии: дис. ... канд. юрид. наук. С. 45.

[5] Цит. по: Очерки истории Ленинградской организации КПСС. Л., 1962. Ч. 1. С. 490.

[6] Коток В.Ф. Ленин и наказы избирателей // Советское государство и право. 1963. № 4. С. 19.

[7] Гимпельсон Е.Г. Литература о Советах первых лет диктатуры пролетариата (ноябрь 1917-1920 гг.) // История СССР. 1963. № 5. С. 152.

[8] Ленин В.И. IX Всероссийский съезд Советов 23-28 декабря 1921 г. // Полное собрание сочинений. Т. 44. М.,

[9] Бёрк Э. Размышления о революции во Франции и заседаниях некоторых обществ в Лондоне, относящихся к

этому событию [Электронный ресурс]. Пер. с англ. Гельфанд Е. М., 1993. Режим доступа:

http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/History/Artide/berk_razm.php (дата доступа: 11.01.2017).

[10] Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских держав: Лекции, читанные в 1885 году / Под ред., с предисл.: Н.М. Коркунов. С.-Пб., 1895. С. 240; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908. Т. 1. С. 329; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 307; Котляревский С.А. Конституционное государство: Опыт политико-морфологического обзора. С.-Пб., 1907. С. 120; Шершеневич Г.Ф. Народные представители. М., 1906. С. 9 и др.

[11] Ferejohn J., Rakove J.K., Riley J. Constitutional Culture and Democratic Rule. Cambridge, 2001. P. 205; Van der Hulst M. The parliamentary mandate. A global comparative study. Geneva, 2000. P. 11 и др.

[12] Денисова В.Г. Наказы избирателей Саратовскому Совету депутатов трудящихся // Вопросы охраны прав личности и укрепления социалистической законности. Материалы научной конференции, март 1966 года. Саратов, 1966. 25-26; Назарова Т.А. Некоторые проблемы реализации законодательства о наказах избирателей // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 1982. С. 67-68 и др.

[13] Коток В.Ф. Ленин и наказы избирателей. С. 24.

[14] Галесник Л.С. О наказах избирателей. С. 178.

[15] Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 245.

[16] Лукьянчикова Л.В. Политико-правовая роль наказов избирателей в истории России // Государство и право. 2011. № 9. С. 109-110.

[17] Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283 (документ утратил силу).

[18] Закон СССР от 30.10.1959 «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 222; Закон РСФСР от 26.11.1959 «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120.

[19] Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8-е изд., доп. и испр. Т. 7. М., 1971. С. 247.

[20] Постановление ЦК КПСС от 08.03.1967 «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» // В.И. Ленин, КПСС о работе Советов. / Под общ. ред. К.У. Черненко. М., 1979. С. 477-482; Основные законодательные акты по советскому государственному строительству и праву. Т. 1. М., 1972. С. 58 -64.

[21] Там же.

[22] Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617 (документ утратил силу).

[23] Закон ВС СССР от 20.09.1972 (ред. от 19.04.1979) «О статусе народных депутатов в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1972. № 39. Ст. 347 (документ утратил силу).

[24] Давыдов Р.К. Правовое регулирование организации работы с наказами избирателей // Нормативное регулирование деятельности местных Советов / Под ред. В.Е. Бражникова. Киев, 1982. С. 159.

[25] Кряжков В.А. Развитие институтов непосредственной демократии в современный период // Советское государство и право. 1988. № 9. С. 21-30; Невинский В.В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: Избранные научные труды. М., 2012. С. 454 и др.