Общественные отношения находятся в постоянном развитии. Наказ избирателей, как было отмечено ранее, имеет более чем вековую историю применения в России, которая продолжается и по настоящее время. Это не удивительно, поскольку он удовлетворяет естественный запрос избирателей на реализацию их законной воли. Рассматриваемые правоотношения складываются в политической сфере общественной жизни, которая является центральным звеном конституционного права. Иное означало бы отрицание сущности наказа как императивного института прямой демократии, позволяющего избирателям реализовывать свою власть непосредственно. Кроме того, наказ избирателей исследуется как институт народовластия, а это, в свою очередь, означает, что конституционное право на его реализацию является по своей правовой природе политическим. При этом наказ непосредственно направлен на решение социальных, экономических и духовно-культурных проблем на территории избирательного округа .

В науке конституционного права Российской Федерации понимание феномена «институт наказа избирателей» как таковое отсутствует. Это связано не только с отсутствием современных значимых конституционно-правовых исследований по данной тематике, но также с тем, что и в советских исследованиях нет четкой и полной институциональной характеристики данного правового явления. Более того, нормативное правовое регулирование института наказа избирателей было фрагментарным, а порой вообще отсутствовало, будучи фактически замещенным партийным регулированием. Так, Н.Е. Суханов указывал, что «в работе с наказами избирателей местные Советы области всегда руководствуются указаниями Коммунистической партии и ее Центрального

179

комитета» .

Определение сущности категории «правовой институт», как отмечает К.А. Кононов, заключается в поиске критериев институционализации, поскольку именно критерии интеграции норм в правовые институты определяют сущность последних: начиная с вопроса о том, где институт есть, а где его нет, и заканчивая проблемой полноты нормативного выражения заложенной в институте юридической конструкции .

Современная отечественная теоретическая юриспруденция в целом

сходится в едином мнении, что критериями выделения правовых институтов

181

являются предмет и метод правового регулирования в рамках отрасли права . Дополнительные критерии являются признаками данного института, либо [1] [2] [3] [4]

элементами отраслевого метода правового регулирования . Критерий в настоящем исследовании понимается как юридически значимый параметр, прилагаемый к правовым нормам в целях выявления их общих черт в процессе институционализации. Соответственно, раскрытие критериев предмета и метода правового регулирования института наказа избирателей позволит выявить его институциональную природу в системе отрасли российского конституционного права. Путем предметно-методологической раскладки отношений в области наказа избирателей по всем его стадиям возможно выявить отдельные правовые институты и подинституты, а также взаимные связи между ними, влияющие на функционирование конституционно-правового института наказа избирателей, что покажет институциональную самостоятельность последнего в системе отрасли российского конституционного права.

Как было показано ранее, в отечественной юридической науке сложилась традиционная позиция, что наказ избирателей как институт непосредственной демократии состоит из ряда стадий (формирование, учет и обобщение, утверждение, планирование исполнения, исполнение, контроль и надзор за исполнением). Вместе с тем, полагаем, что все данные стадии не могут быть умещены в границы единого конституционно-правового института ввиду существенных различий в правовой природе опосредуемых ими общественных отношений. Речь идет о стадиях формирования наказа избирателей и контроля и надзора за его реализацией. Такой вывод основывается на том, что данные правовые явления имеют иной предмет и метод правового регулирования, чем непосредственно конституционно-правовой институт наказа избирателей.

Предметом стадии формирования наказа является формализация воли избирателей, выраженная в конкретном наказе. Однако поскольку данное решение избирателей должно быть утверждено представительным органом (что и придаст ему обязательный для адресата наказа характер), а перед этим изучено [5] ответственными органами и лицами, то данную процедуру нельзя рассматривать как стадию или часть конституционно-правового института наказа избирателей.

Формирование наказа избирателей может быть представлено в двух видах:

принятие наказа избирателями на предвыборном собрании зарегистрированного кандидата в депутаты;

принятие наказа избирателями в период легислатуры адресата наказа.

В первом случае формирование наказа избирателей выступает как составная часть избирательного процесса, что подразумевает его характеристику в системе отрасли российского конституционного права как подинститута избирательного права.

Во втором случае формирование наказа избирателей выступает как элемент организации деятельности органов публичной власти и должностных лиц, так как данное решение избирателей может быть принято в любой момент, что означает влияние на деятельность соответствующих органов публичной власти и должностных лиц, которые будут задействованы в работе с наказами. В таком случае формирование наказа в системе отрасли российского конституционного права приобретает второе институциональное значение в качестве отдельного конституционно-правового института.

Конституционно-правовой институт формирования наказа избирателей (в обоих вариантах) не является составляющей непосредственно конституционноправового института наказа избирателей. Обязательность исполнить наказ в формально-юридическом смысле наступает с момента его утверждения представительным органом. Законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований о наказах избирателей единообразно указывают, что только наказы, принятые к исполнению представительным органом, учитываются при разработке соответствующих проектов программ экономического и социального развития, государственных или муниципальных программ. Только при условии осуществления данной процедуры может быть исполнен сам наказ избирателей. Таким образом, применение института формирования наказа избирателей является обязательным условием для функционирования института наказа избирателей, что обусловливает невозможность их автономного

183

функционирования . В данном случае возможность реализации норм одного

184

института предопределена реализацией норм другого .

Как справедливо отмечает профессор В.Ф. Яковлев, метод правового регулирования есть некоторый способ воздействия отрасли права, а равно и всякой иной правовой общности или единицы, на поведение людей, способ организации правовой связи участников регулируемых отношений. При этом метод отражает социальное содержание регулируемых отношений и концентрирует основные юридические свойства отрасли права, института, либо

185

нормы .

В науке конституционного права позиция об императивном характере конституционно-правового метода регулирования общественных отношений является общепризнанной[6] [7] [8] [9] [10] [11]. Это обусловлено тем, что властеотношения - ключевая составляющая конституционного права. Вместе с тем, императивный метод, заложенный в основу народовластия как базового института конституционного права, не исключает наличия диспозитивных норм . Это подтверждается и тем, что в основе прямой демократии лежат постулаты о свободе и равенстве, что предполагает использование диспозитивных механизмов. Сама по себе гражданская инициатива, являющаяся источником прямой демократии , основана на свободе (дозволении) граждан применять или не применять определенный институт народовластия в той или иной ситуации. При этом императивные институты непосредственной демократии, в том числе и наказ избирателей, подразумевают выработку единого коллегиального решения на основе голосования.

Общественные отношения в сфере наказа составляют исключительный предмет конституционно-правового регулирования. Никакой другой отраслью права данные отношения не регулируются и регулироваться не могут. Такой вывод следует из установления самой их природы. Данные отношения являются проявлением народовластия как такового - той области, которая составляет

189

предмет центрального института конституционного права .

Для института формирования наказа избирателей в обоих его проявлениях характерны элементы как императивного, так и диспозитивного методов правового регулирования, поскольку инициативы о возможных наказах, их обсуждение, а также решение принять наказ на голосовании избиратели решают добровольно. При этом такое волеизъявление должно протекать в рамках соответствующих норм права (например, нормы о кворуме, о предмете наказа, об уведомлении представительного органа о дате проведения собрания избирателей и т.п.). Однако если в первом варианте формирования наказа избиратели могут его принять только в период избирательной кампании, то во втором - в любой момент на протяжении легислатуры адресата наказа. В последнем случае диспозитивность в аспекте времени принятия решения и вариативности поведения избирателей как управомоченного субъекта данных конституционноправовых отношений шире, нежели чем во втором.

Переходя непосредственно к конституционно-правовому институту наказа избирателей, необходимо отметить, что отношения в области наказа избирателей являются проявлением властеотношений, поскольку посредством него избиратели дают соответствующему лицу обязательное для исполнения решение, принятое в установленной процедуре. То есть на основании частей 1 и 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации избиратели реализуют власть непосредственно. Вместе с тем, несмотря на то, что главным по своему конституционно-правовому статусу субъектом рассматриваемых отношений являются избиратели, по содержанию в контексте конституционно-правового [12] института наказа избирателей основным субъектом выступает адресат наказа, а также иные органы публичной власти и должностные лица, принимающие участие в реализации наказа. Именно данные субъекты, осуществляя предусмотренную нормами права деятельность, воплощают наказы избирателей в жизнь. Только с момента начала работы ответственных лиц по изучению поступивших наказов можно говорить о начале организации работы с наказами. Более того, сами действия по реализации наказов, как правило, начинаются после их утверждения представительным органом, разработки плана по работе с ними и выделении финансирования.

Отношения в области деятельности депутатов, уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц по учету и обобщению, утверждению, исполнению наказов избирателей образуют единый предмет конституционно - правового регулирования ввиду единого своего объекта (обязанность исполнить соответствующее решение избирателей) и единого содержания (действия, направленные на реализацию указанного объекта).

Предмет конституционно-правового регулирования рассматриваемого института проявляется сообразно трем основным стадиям работы с наказами избирателей (стадии, составляющие содержание конституционно-правового института наказа избирателей). Так, на стадии учета и обобщения поступивших в ответственный орган наказов содержанием являются действия данных органов по предварительному рассмотрению, регистрации в установленном порядке, систематизации наказов. В некоторых случаях проект плана по исполнению наказов может разрабатываться в рамках данной стадии. Несмотря на то, что данная стадия во многом носит организационный характер, практика регионального и местного законодательного регулирования показывает, что наказы могут отклоняться на ней. Полагаем, что только в случае нарушения норм права наказ может быть отклонен представительным органом или выборным должностным лицом, являющимся адресатом наказа (а не их структурными подразделениями).

На стадии утверждения содержанием предмета конституционно-правового института наказа избирателей выступают действия представительного органа или выборного должностного лица по рассмотрению, принятию или отклонению поступивших наказов, назначению ответственных за исполнение наказов органов и лиц, выделению финансирования, составлению плана по работе с наказами. Такие действия не могут иметь произвольный характер, они должны основываться исключительно на нормах права, что зачастую не соответствует практике. Полагаем, что любое значимое решение, влияющее на судьбу наказа, должно быть мотивированным, а избиратели должны быть проинформированы о таком решении в установленные сроки. Несмотря на то, что на данной стадии также в большинстве своем решаются организационные вопросы, степень их сложности и значимости крайне высока. Именно от грамотного выполнения всех действий на данной стадии во многом зависит и исполнение наказов.

Исполнение наказов представляет собой комплекс действий ответственных органов публичной власти и должностных лиц по воплощению утвержденных наказов в жизнь (например, заключение соответствующих договоров, возможное налаживание взаимодействия с федеральными органами государственной власти, сотрудничество с некоммерческими организациями, волонтерами, привлечение инвесторов и т.п.). Очевидно, что депутат является традиционным адресатом наказа, однако отсутствие взаимодействия с уполномоченными органами публичной власти и должностными лицами приведет к понижению эффективность реализации наказов. Так, региональному депутату - адресату наказов для их успешной реализации следует взаимодействовать не только с региональными исполнительными органами и должностными лицами, но и с органами и должностными лицами местного самоуправления, где территориально и должен быть исполнен тот или иной наказ. Это связано со спецификой наказов (их хозяйственно-бытовой характер), что обуславливает необходимость совместной работы органов публичной власти и должностных лиц субъекта Российской Федерации и соответствующего муниципального образования.

Отношения в области наказа избирателей в основе своей регулируются императивно (повелительно), даже несмотря на встречающуюся усеченную конструкцию наказа. Вместе с тем, законодательство некоторых субъектов отходит от общепризнанного подхода и порой допускает противоречия [13] . Отрицание императивности института наказа избирателей приводит к нивелированию его сущности - обязательности исполнения принятого решения избирателей, что, в свою очередь, фактически приводит к сращению данного института прямой демократии с иными существующими институтами непосредственного народовластия рекомендательного характера, и тем самым нивелируется его институциональная самостоятельность.

Таким образом, главной характеристикой метода конституционно - правового регулирования отношений в области института наказа избирателей является ее императивная направленность. При этом каждая из трех основных процедур, входящих в конструкцию конституционно-правового института наказа избирателей (учет и обобщение, утверждение, исполнение наказов) имеет свою методологическую специфику, несмотря на ее общий императивный характер. Так, учет и обобщение имеет обязательный характер и вытекает из обязательности рассмотрения любых инициатив и обращений граждан, а также порядка осуществления делопроизводства тех или иных органов публичной власти и должностных лиц, поскольку все принятые избирателями наказы должны быть зарегистрированы и соответствующим образом оформлены, даже если в дальнейшем они будут отклонены. Утверждение наказов является обязательным условием функционирования рассматриваемого конституционноправового института, так как только после данной процедуры наказы становятся собственно императивными. Кроме того, обычно именно при утверждении назначается ответственный депутат, выделяется финансирование и
устанавливаются сроки. Процедура исполнения наказов предопределена процедурой утверждения наказов, поэтому обязательна для ответственного лица.

Следует согласиться с той позицией, что «государственно-правовые институты можно подразделить на простые и сложные» [14]. Полагаем, что к конституционно-правовому институту наказа избирателей следует применять характеристику простого института. Данный институт не подлежит видовому делению на наказы, реализующиеся в различных сферах общественной жизни, поскольку наказ в любом случае выступает как общее волевое решение избирателей, направленное на осуществление непосредственной власти на территории их избирательного округа, отсутствует институциональная специфика наказов различных видов. Институт наказа избирателей обладает внутренним единством, что доказывает его институциональную самостоятельность.

Назначением контроля и надзора в целом является недопущение противоправных явлений, а также восстановление нарушенных прав и свобод, привлечение ответственных лиц к ответственности. В осуществлении контроля и надзора за исполнением наказа избирателей участвует целый комплекс институтов (контроль и надзор избирателей (институты отчета и отзыва); общественный контроль (надзор); контроль и надзор представительного органа (внутренний контроль и надзор); государственный контроль и надзор; муниципальный контроль (надзор)), обеспечивающих должную реализацию конституционно-правового института наказа избирателей. Данные институты имеют опосредованную связь с конституционно-правовым институтом наказа избирателей и обеспечивают его эффективное функционирование (при этом перечисленные правовые явления непосредственно в конструкции конституционно-правового института наказа избирателей отсутствуют). Кроме того, это подтверждается тем, что институты контроля и надзора за исполнением наказов избирателей, целью которых является, прежде всего, проверка законности в области организации и исполнения наказов избирателей, могут и вовсе не применяться, что говорит об их факультативном характере.

Институты контроля и надзора за исполнением наказа избирателей являются неоднородными с точки зрения метода правового регулирования и субъекта, осуществляющего контрольно-надзорные действия. Так, при контроле и надзоре избирателей и общественном контроле ведущим является диспозитивный метод, так как избиратели в первом случае и граждане во втором сами решают вопрос об инициировании соответствующих процедур, что подразумевает возможность отказа от их совершения даже в случае обнаружения нарушений норм права.

При этом контроль и надзор избирателей исходит из логики мандатных правоотношений (отношений между избирателями и депутатами, выборными должностными лицами по поводу представления последними прав, свобод и законных интересов первых, урегулированных нормами конституционного права), а его использование говорит о применении императивного мандата с использованием комплекса институтов-гарантий. Кроме того, особенностью контроля и надзора избирателей является то, что он заключает в себе два самостоятельных конституционно-правовых института (отчет представителя перед избирателями и отзыв избирателями мандата своего представителями). Справедлива позиция К.А. Кононова о том, что отсутствие институтов отчетов и отзыва приводит к усеченному характеру юридической конструкции

192

императивного мандата .

Предметом института отчета является получение избирателями необходимой информации от адресата наказа о ходе его исполнения. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований о наказах избирателей показал, что существует две модели использования института отзыва: в установленное нормами права порядке (как правило, два раза в год); по требованию избирателей. Полагаем, что как и в случае с видами формирования наказа избирателей, [15] допустимы оба варианта, однако второй в большей степени способствует активности избирателей.

Следует отметить, что в Российской Федерации институт отзыва федеральным законодателем был приравнен к виду конституционно-правовой ответственности путем запрета немотивированного отзыва избирателями мандата своего представителя. Полагаем, что это во многом исказило правовую природу данного института прямой демократии и обесценило его содержание, поскольку содержательно он стал во многом синонимичным контролю и надзору представительного органа. По нашему мнению, именно в классическом своем понимании для избирателей институт отзыва является наиболее эффективной гарантией не только должной реализации наказа избирателей, но и всей деятельности представителя.

Государственный контроль и надзор и муниципальный контроль (надзор) связаны с деятельностью соответствующих органов публичной власти и должностных лиц, что подразумевает обязательность принятия последними установленных мер в области контроля и надзора в случае выявления нарушения норм права.

Контроль и надзор представительного органа (внутренний контроль и надзор), осуществляемый органом публичной власти - законодательным (представительным) органом публичной власти, имеет свои особенности. Так, представительный орган может лишить мандата депутата, совершившего деликт, но в силу принципа разделения властей никто не может обязать его сделать это. Кроме того, представительный орган на сессиях путем изучения результатов работы ответственных комитетов и комиссий ведет своеобразный надзор за исполнением наказов, и на основании этих данных информирует избирателей о ходе исполнения наказов, взаимодействует с соответствующими органами публичной власти и должностными лицами.

Таким образом, в предметном отношении институт наказа избирателей является относительно узким, поскольку охватывает лишь отношения, возникающие в процессе деятельности представительного органа, депутатов и

ответственных исполнительных органов публичной власти и должностных лиц по подготовке к исполнению и непосредственному исполнению наказа избирателей (отношения в области утверждения, учета и обобщения, планирования исполнения, исполнения наказов). Являясь единым институтом непосредственной демократии, конституционно-правовой институт наказа избирателей обеспечивается функционированием ряда иных правовых институтов. Так, рассматриваемый институт напрямую увязан с конституционно-правовым институтом формирования наказа избирателей (в двух его вариациях) и косвенно может быть связан с различными правовыми институтами контроля и надзора за реализацией наказа избирателей. Первый является непосредственным основанием института наказа, поскольку опосредует его правопорождающий юридический факт. Последние могут обеспечивать эффективность реализации наказов и являются по своей природе институтами-гарантиями.

Следует отметить, что юридическая конструкция любого правового института, являясь элементом собственного содержания права, в первую очередь, носит нормативный характер . По выражению профессора Н.Н. Тарасова,

194

юридическая конструкция есть первооснова правовой материи .

Именно нормы конституционного права, формализующие теоретические представления о конституционно-правовых институтах, наполняют их жизнью и определяют их практическую ценность. На высшем конституционном уровне институт наказа избирателей был закреплен в статьях 102 и 103 Конституции СССР 1977 года. Соответственно, действующее ранее отечественное конституционно-правовое регулирование признавало исключительную ценность данного института непосредственной демократии для общественной жизни.

В современной России институт наказа избирателей не получил федерального конституционно-правового регулирования. Однако положения частей 1 и 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливают [16] [17] постулат о реализации власти народом как непосредственно, так и с помощью органов публичной власти. Это говорит о том, что в тексте высшего нормативного правового акта сознательно не были указаны все институты прямой демократии. Таким образом, на каждом уровне публичной власти самостоятельно решается судьба того или иного института непосредственной демократии, в том числе, наказа избирателей. Конституционно-правовое регулирование института наказа избирателей на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целом, схожих по своей сути, однозначно говорит о его практическом значении.

Все императивные институты непосредственной демократии могут рассматриваться в качестве соответствующего конституционного права избирателей, посредством реализации которого избиратели осуществляют управление государственными, а также муниципальными делами. В свою очередь, и наказ избирателей, являясь институтом прямой демократии, является конституционным правом граждан Российской Федерации на основании части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации.

Институт наказа избирателей в совокупности с обеспечивающими его институтами направлены на реализацию избирателями соответствующего политического права, что взаимосвязано с положением части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Данное право реализуется посредством свободного участия избирателей в формировании наказа, получения информации о его выполнении, а также путем функционирования механизмов контроля и надзора за исполнением наказов избирателей. Так, в процессе формирования наказа избиратели участвуют в работе собрания, где происходит обсуждение наказов и голосование за тот или иной наказ. Далее утвержденные представительным органом наказы должны быть переданы на исполнение депутатам, которые обязаны публично отчитываться о результатах работы с ними. Таким образом, составляющей конституционного права на наказ является не только возможность избирателей непосредственно дать наказ, но и обязанность соответствующих лиц информировать избирателей о ходе его исполнения на всех стадиях, чтобы в дальнейшем последние дали политическую оценку деятельности депутата, представительного органа и иных ответственных лиц, либо инициировали процедуру отзыва мандата адресата наказа, если она предусмотрена.

В этой связи избиратели как субъект, производный от генерального - многонационального народа Российской Федерации, наделены соответствующим конституционным правом. Представительный орган и депутат, выборное должностное лицо, будучи субъектами публичной власти, обладают конституционной обязанностью исполнить решение избирателей, выраженное в форме наказа. Логическим продолжением такой конструкции является наделение избирателей правом отозвать мандат депутата.

Таким образом, представленная предметно-методологическая раскладка отношений в области наказа избирателей по всем его стадиям позволила выявить отдельные правовые институты и подинституты и взаимные связи между ними, показать институциональную самостоятельность наказа избирателей в системе отрасли российского конституционного права.

[1] При этом законодательное регулирование, например, в Республике Алтай, Самарской области, Тюменской области и др. демонстрирует, что наказ может быть принят и по политическому развитию региона, что однако на практике не выходит за отмеченные нами рамки понимания сущности данного института прямой демократии.

[2] Суханов Н.Е. Работа местных Советов с наказами избирателей. С. 79.

[3] Кононов К.А. Конституционно-правовой институт: поиски сущности категории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 2.

[4] Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 170-184; Байтин М.И., Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. № 4. С. 31 Киримова Е.А. О системообразующих критериях современного российского права // Правоведение. 2002. № 5. С. 160-162 и др.

[5] Кононов К.А. Конституционно-правовой институт: теоретико-методологические основания исследования категории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 7-8.

[6] Киримова Е.А. Правовой институт (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук, 1998. С. 82.

[7] Там же. С. 82-83.

[8] Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. 2-е изд., доп. М., 2006. С. 86.

[9] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 41-42.

[10] Кононов К.А. Идеологическое многообразие как институт российского конституционного права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 121-142.

[11] Институты непосредственной демократии являются механизмами гражданской инициативы, получившими свое институциональное воплощение.

[12] Так, профессор Л.А. Нудненко называет его генеральным институтом (см.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления - институт конституционного права России // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. № 1. С. 18).

[13] Так, например, в абзаце 1 статьи 2 Закона Еврейской автономной области от 17 сентября 2014 года № 571-ОЗ «О наказах избирателей» отмечается, что под наказами избирателей понимаются предложения жителей области по соответствующим вопросам. При этом далее в нормах данного Закона указываются только избиратели как субъект дачи наказов. Отмеченная ситуация является значимой, поскольку факт закрепления термина «жители» либо «население» формально-юридически допускает возможность дачи наказа лицами, не достигшими совершеннолетия, иностранными гражданами, лицами без гражданства и т.п. Наказ, исходя из своего названия и императивной сущности, должен даваться только избирателями данного избирательного округа.

Советское государственное право. Учебник / Под ред.: С.С. Кравчука. 2-е изд., испр. и доп. М., 1985. С. 10-11.

[15] Кононов К.А. Система отрасли конституционного права: историко-теоретический очерк / Под ред. Л.А. Нудненко. СПб., 2011. С. 83.

[16] Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. Некоторые тенденции мирового правового развития - надежда и драма современной эпохи. М., 2000. С. 44.

[17] Тарасов Н.Н. Юридические конструкции в праве и научном исследовании (методологические проблемы) // Российский юридический журнал. 2000. № 3. С. 26.