Традиционной в юридической науке является позиция, согласно которой основной целью правовой процедуры выступает исполнение материальной нормы[1] [2] [3] [4].

Любая правовая процедура должна предусматривать определенный порядок осуществления юридически значимых действий. Т.Ю. Баришпольская отмечает, что важным признаком юридической процедуры является то, что она представляет собой совокупность сложившихся и взаимообусловленных

196

отношений, урегулированных нормами права .

Следует указать, что процедура как общесоциальное явление обладает рядом свойств: направлена на достижение определенного результата; состоит из взаимосвязанных актов поведения; создает некую модель развития того или иного явления, что получило свое отражение в нормах права; обладает иерархией; находится в постоянной динамике; имеет сложный характер, так как выступает средством реализации основного для нее общественного

197

отношения .

Е.Г. Лукьянова справедливо отметила, что без анализа процессуальных норм и соответствующих правоотношений нельзя дать объективную оценку реально сложившемуся механизму правового регулирования, так как в современном обществе именно процессуальное право гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина, является средством координации частных и публичных интересов в рамках норм права .

Каждая процедура имеет свою внутреннюю организацию - структуру, которая может быть простой, состоящей из ряда взаимообусловленных юридически значимых действий и решений управомоченных субъектов, связанных едиными целями и задачами, либо сложной, представляющей собой

199

комплекс взаимосвязанных процедур .

Полагаем, что под юридической (правовой) процедурой следует понимать урегулированный нормами права порядок совершения юридических действий, направленных на достижение определенного юридического результата (реализация материальной нормы).

Любой институт прямой демократии должен иметь определенную процедуру его реализации, урегулированную нормами конституционного права.

Конституционно-правовая процедура представляет собой формально определенную последовательность действий определенных лиц, направленную на упорядочение соответствующих конституционно-правовых отношений.

Что касается общих основ по составлению процедуры реализации любого института прямой демократии, то она должна сводить к минимуму возможный бюрократизм, исключать коррупциогенные факторы, минимизировать субъективизм. Напротив, она должна способствовать повышению внимания избирателей к деятельности депутатов, органов публичной власти и должностных лиц. Справедлива позиция профессора В.Н. Протасова, что не может быть демократической бюрократическая процедура (последняя направлена на реализацию провозглашенной в нормативном правовом акте цели, которая является бюрократической по своему характеру; юридическая процедура, которая хотя и имеет социально полезную задачу, но организована так, что в итоге работает не на нее, а на интересы бюрократической системы)[5] [6].

Предусмотренная процедурой деятельность депутатов, уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц по реализации наказов

избирателей должна быть достаточной, четкой и понятной, не должно быть множества отсылочных норм.

Большая часть субъектов Российской Федерации, где закреплен рассматриваемый институт непосредственной демократии, приняла специальные нормативные правовые акты о наказах избирателей. Исключениями являются Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Тыва, Калужская область и Нижегородская область, где в законах о статусе депутата представительного органа закреплены лишь общие нормы о наказах избирателей (либо указание на них как вид деятельности депутата), что ослабляет эффективность реализации наказов.

Следует отметить, что в Смоленской области в развитие статьи 31 Закона от 1 июля 1997 года № 19-з «О статусе депутата Смоленской областной Думы» принято Постановление Смоленской областной Думы от 27 марта 2003 года № 80 «Об утверждении Положения о порядке внесения, рассмотрения и утверждения для исполнения наказов избирателей депутатам Смоленской областной Думы и о финансировании мероприятий, связанных с исполнением наказов избирателей депутатам Смоленской областной Думы» . В Ханты-Мансийском автономном округе - Югра действует Постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 сентября 2007 года № 1972 «Об организации деятельности с предложениями о наказах избирателей в Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»[7] [8], которое утверждено в развитие специального Закона от 20 июля 2007 года № 98-оз «О наказах избирателей депутатам Думы Ханты- Мансийского автономного округа - Югры».

Такой подход заслуживает поддержки, так как создает предпосылки должной реализации наказов, поскольку возникающие на практике вопросы должны быть решены за счет применения указанных специальных нормативных правовых актов.

Советское нормативное правовое регулирование устанавливало различное количество стадий организации работы с наказами избирателей. Чем ниже был уровень правового регулирования, тем больше выделялось стадий, что подразумевало более подробную регламентацию данной деятельности. В статье 102 Конституции СССР 1977 года было закреплено четыре общие обязанности Советов народных депутатов: рассмотрение наказов, их учет при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, а также при подготовке решений по другим вопросам, организация выполнения наказов и информирование граждан об их реализации. В статье 7 Закона Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 года «О статусе народных депутатов в СССР» выделено пять стадий: к упомянутым четырем, продублированным из статьи 102 Конституции СССР 1977 года, добавилась стадия утверждения плана мероприятий по выполнению наказов. Республиканские положения о работе с наказами избирателей выделяли, как правило, семь стадий: внесение и рассмотрение предложений о наказах избирателей на предвыборных собраниях; учет, обобщение и предварительное изучение наказов избирателей; рассмотрение наказов избирателей и утверждение плана мероприятий по их выполнению; учет наказов избирателей в планах экономического и социального развития; организация выполнения наказов избирателей; контроль (государственный) за выполнением наказов избирателей; информирование депутатом своих избирателей о реализации наказов . Следует отметить, что стадия информирования депутатом своих избирателей о реализации наказов входила в раздел о контроле за выполнением наказов избирателей либо в раздел о гласности в работе с наказами избирателей. Тот факт, что избиратели не были включены в перечень лиц, за которыми в республиканских положениях закреплялось [9] осуществление контроля за выполнением наказов, говорит об использовании именно государственного контроля в данном случае. Вопрос о контроле избирателей, как правило, освещался в отмеченных документах лишь в контексте информирования о ходе и итогах исполнения наказов.

В отечественной юридической литературе представлены различные подходы по вопросу количества стадий работы с наказами избирателей.

Деление стадий работы с наказом избирателей на досессионную, сессионную и послесессионную [10] [11] было введено некоторыми советскими учеными ввиду специфики деятельности Верховного Совета СССР, который с 1938 по 1989 года собирался на сессии, а только в с 1989 по 1991 года был постоянно действующим законодательным органом государственной власти СССР. Поэтому формулирование стадий работы с наказами избирателей в аспекте сессий представительного органа на данный момент неактуально и необоснованно, поскольку данные органы публичной власти в России являются постоянно действующими.

По мнению профессора Л.В. Бутько, процесс работы с наказами избирателей Советами народных депутатов осуществлялся в два периода, каждый из которых включал по две стадии: 1-й период - выявление и сбор наказов, обобщение наказов; 2-й период - разработка планов мероприятий по реализации наказов и контроль за ним . В данной связи отсутствует ясность в вопросе о том, почему не названа собственно стадия исполнения наказа избирателей, а также по какому критерию автор соединяет в один блок различные по своему содержанию этапы работы с наказами избирателей.

Профессор Ю.И. Крегул отметил, что процедура организации работы с наказами избирателей состоит из пяти стадий: формирование и внесение наказов; учет и обобщение наказов; разработка и утверждение плана мероприятий по выполнению наказов; организация выполнения наказов; контроль за выполнением наказов[12] [13].

Интересна позиция профессоров А.И. Лукьянова, С.А. Авакьяна, В.И. Васильева и некоторых других ученых, указывающих о следующих четырех этапах работы с наказами избирателей: формирование круга наказов; учет, обобщение и предварительное изучение наказов; рассмотрение и принятие наказов к исполнению, утверждение плана мероприятий по их выполнению; обеспечение их практического выполнению .

Позиции ученых и специалистов о содержательной характеристике работы с наказами избирателей в целом имеют идентичный характер. Многие авторы так или иначе указывают о формулировании, учете и обобщении, разработке плана мероприятий по реализации наказов (планирование), исполнении наказов и контроле за их реализацией. При этом, как ранее нами было доказано, в институциональном смысле все данные стадии не могут быть умещены в границы единого конституционно-правового института ввиду существенных различий в правовой природе опосредуемых ими общественных отношений.

В этой связи полагаем, что процедура организации работы непосредственно с наказами избирателей состоит из двух стадий:

Утверждение, учет и обобщение, планирование исполнения наказов избирателей. Данный этап характеризуется комплексом действий, как правило, представительного органа по предварительному изучению, учету и обобщению, утверждению наказов, а также принятие мер по разработке плана мероприятий по исполнению наказов избирателей.

Исполнение наказов избирателей. Представляет собой целенаправленную деятельность депутатов, уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц по воплощению в жизнь утвержденных наказов.

На основании изложенного под стадией работы с наказом избирателей следует понимать отдельный этап деятельности депутатов, ответственных органов публичной власти и должностных лиц, целью которого выступает проведение подготовительных мероприятий (утверждение, учет и обобщение, планирование исполнения наказов избирателей) или исполнение наказов избирателей.

Полагаем, что функционирование института наказа избирателей (как института непосредственной демократии) обусловлено последовательным осуществлением ряда процедур конституционно-правового характера: формирование наказа; утверждение, учет и обобщение, планирование исполнения наказов; исполнение наказа; контроль и надзор за исполнением наказов. Указанные процедуры имеют свои специфические задачи, сроки, субъектный состав, но в любом случае они направлены на достижение общей цели - реализации наказа избирателей. Соответственно, наряду с законодательным процессом, избирательным процессом, референдумным процессом и иными конституционно-правовыми процедурами можно выделить конституционноправовую процедуру наказа избирателей (процесс наказа избирателей).

Процедура формирования наказа направлена на формализацию воли избирателей в единое консолидированное решение по соответствующему вопросу. Главным субъектом здесь выступают избиратели, которые инициируют собрание по обсуждению и принятию наказов путем голосования. Дополнительными субъектами выступают представительный орган (уведомляется о проведении собрания), депутаты, органы публичной власти и должностные лица, представители организаций, эксперты и специалисты (участвуют в собраниях избирателей в консультативных целях), контрольно-надзорные органы публичной власти.

Комплексная процедура утверждения, учета и обобщения, планирования исполнения наказов, как правило, осуществляется представительным органом и его аппаратом. Общей целью данной процедуры является осуществление ряда подготовительных мероприятий, направленных на проверку, систематизацию и разработку плана по исполнению наказов избирателей, выделении соответствующего финансирования.

Процедура исполнения наказа представляет собой последовательные действия депутатов, а также уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц по непосредственному претворению в жизнь содержания наказов.

Процедура контроля и надзора за исполнением наказов закреплена за множеством субъектов:

избиратели (отчет депутата перед избирателями и отзыв избирателями мандата депутата);

граждане (общественный контроль (надзор));

представительный орган (внутренний контроль и надзор);

уполномоченные органы государственной власти и должностные лица (государственный контроль и надзор);

уполномоченные органы местного самоуправления (муниципальный контроль (надзор)).

Говоря непосредственно о процедуре работы с наказами избирателей, необходимо отметить, что она представляет собой целенаправленную, урегулированную нормами права деятельность депутатов, уполномоченных органов публичной власти и должностных лиц, направленную на реализацию наказов.

Деятельность адресатов наказа по осуществлению работы по его исполнению образует комплекс действий по решению отдельных задач. Последние, в свою очередь, могут быть представлены в виде отдельных процедур, образующих в своей совокупности модель по работе с любым наказом. Грамотное формулирование и должное следование процедуре играет существенную роль в улучшении деятельности представительного органа и депутатов по реализации наказов избирателей. Это выражается в достижении поставленных задач посредством меньших материально-технических, временных и иных затрат.

Совершенствованию процедуры реализации рассматриваемого института прямой демократии должно способствовать внимание со стороны юридический науки. Задать вектор для научного исследования того или иного института может законодатель. Поэтому внесение соответствующих изменений в базовые Федеральные законы № 184-ФЗ и № 131-ФЗ для закрепления основ правового регулирования рассматриваемого института народовластия, представляется обоснованным и перспективным . В этой связи прав профессор С.А. Авакьян, что «отражение на конституционном уровне возможностей народовластия, даже консультативных, станет способствовать их применению»[14] [15].

В советский период предлагались идеи относительно законодательного регулирования наказов избирателей [16] . Так, например, сектором Советов народных депутатов и проблем государственного руководства комплексным развитием территорий Института государства и права АН СССР в 1989 году был подготовлен проект закона СССР «О наказах избирателей и общественных организаций народным депутатам СССР»[17] . Однако такого рода идеи не получили свое воплощение в жизнь. Вместе с тем, даже в отсутствие специального закона институт наказа избирателей в СССР с 80-х гг. прошлого века имел достаточное правовое регулирование на союзном уровне, о чем мы указывали ранее.

В Российской Федерации при условии нормативного правового закрепления и устоявшейся практики применения наказов избирателей в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установление основ данного института в федеральном нормативном правовом акте представляется необходимым. Дальнейшее использование и распространение наказов избирателей в практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обусловливает необходимость выработки единых подходов к пониманию и реализации данного института прямой демократии. В таком случае было бы возможно закрепить понятие наказа избирателей, стадии его осуществления, определить гарантии форм и способов реализации наказов, полномочия представительных органов, депутатов, соответствующих исполнительных органов публичной власти в процессе работы с ними на всех стадиях его реализации с закреплением мер юридической ответственности для уполномоченных лиц за их невыполнение, возможность участия избирателей (их представителей) во всех стадиях работы с наказами.

Так, в отличие от России, в Азербайджанской Республике, Украине, Туркменистане и Кыргызской Республике институт наказа избирателей урегулирован на общенациональном уровне (путем закрепления отдельных положений или глав в законах о статусе депутата, представительных органах публичной власти). Например, законодательство Туркменистана закрепляет институт наказа избирателей в одной норме в связи с обязанностями члена халк маслахаты (представительного органа местной власти). Так, согласно пункту 4 части 2 статьи 15 Закона Туркменистана от 1 октября 2011 года № 231-IV «О представительных органах местной власти» член халк маслахаты обязан ставить перед халк маслахаты вопросы, связанные с наказами избирателей. В пункте 5 части 2 указанной статьи закреплена обязанность члена халк маслахаты два раза в год отчитываться о своей работе перед избирателями.

[1] Яковенко О.В. Правовая процедура: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 19.

[2] Баришпольская Т.Ю. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1988. С. 8.

[3] Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 6-7.

[4] Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд., перераб. М., 2004. С. 2.

[5] Замотаева Е.К. Конституционно-правовые процедуры // Копирайт. 2013. № 3. С. 67.

[6] Протасов В.Н. Теоретические основы правовой процедуры: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 10-

[7] Постановление Смоленской областной Думы от 27.03.2003 № 80 (ред. от 28.09.2011) «Об утверждении Положения о порядке внесения, рассмотрения и утверждения для исполнения наказов избирателей депутатам Смоленской областной Думы и о финансировании мероприятий, связанных с исполнением наказов избирателей депутатам Смоленской областной Думы» // Смоленская газета. 2003. № 42.

[8] Постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28.09.2007 № 1972 «Об организации деятельности с предложениями о наказах избирателей в Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. 2007. № 9. Ст. 1388.

[9] См., например: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 06.05.1982 «Об организации работы с наказами избирателей в РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 19. Ст. 587; Указ Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 30.09.1981 «Об организации работы с наказами избирателей в Украинской ССР» // Ведомости Верховного Совета Украинской ССР. 1981. № 41. Ст. 673 и др.

[10] Зулфикаров А.Ю. Наказы избирателей в системе советской демократии: дис. ... канд. юрид. наук. С. 72-128.

[11] Бутько Л.В. Деятельность местных советов депутатов трудящихся по развитию общественной активности населения на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 19.

[12] Крегул Ю.И. Организация выполнения наказов избирателей местными Советами народных депутатов: дис. ... канд. юрид. наук. С. 97.

[13] Советы народных депутатов. Справочник. М., 1984. С. 127-132; Комментарий к Закону о статусе народных депутатов в СССР / Отв. ред. В.И. Васильев, А.И. Лукьянов, Д.Н. Никитин. М., 1987. С. 78 и др.

[14] Приложение.

[15] Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 6-7.

[16] См., например: Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов. Состояние и резервы перестройки. М., 1987. С. 265-275; О законодательном регулировании наказов избирателей народным депутатам СССР // Советское государство и право. 1989. № 11. С. 93-97.

[17] Там же.