Наказу избирателей как полноценному институту прямой демократии должен соответствовать демократический порядок его формирования, то есть разработки, обсуждения и принятия открытым голосованием избирателями.

Анализ соответствующего нормативного правового регулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет сделать вывод о двух традиционных способах формирования наказов избирателей. Первый заключается в принятии наказов избирателями на предвыборных собраниях зарегистрированному кандидату в депутаты. Второй - принятие избирателями наказов на собрании в период легислатуры адресата наказа. Оба из них являются допустимыми. Третий вид, сочетающий в себе два предыдущих, не получил большого распространения на практике.

Полагаем, что закрепление возможности избирателям давать наказы в течение всего срока полномочий соответствующих органов публичной власти будет способствовать активности избирателей, повышать степень их вовлеченности в дела своего избирательного округа.

Необходимо различать право непосредственно давать наказы и право предлагать наказы, участвовать в их обсуждении. Очевидно, что единственным субъектом, уполномоченным на принятие наказов могут быть только избиратели данного избирательного округа. Однако предложение и обсуждение наказа на собраниях избирателей имеет в своей основе рекомендательный характер, что подразумевает возможность участия в таких мероприятиях иных лиц. Такими лицами, по нашему мнению, могут быть несовершеннолетние граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного избирательного округа, а также отмеченные ранее представители органов публичной власти, специалисты и т.д.

При этом несовершеннолетние граждане могут участвовать в мероприятиях по предложению и обсуждению наказа на постоянной основе (как и депутаты). Участие же экспертов, представителей науки, иных органов публичной власти и других лиц должно быть регламентировано соответствующими нормативными правовыми актами либо осуществляться по приглашению организаторов проведения собрания избирателей.

Под организаторами проведения собрания избирателей с целью формулирования наказа следует понимать выбранных избирателями из своего числа лиц, либо инициаторов наказа, уполномоченных таким образом на осуществление функций координации собрания избирателей.

В нормативном правовом регулировании о работе с наказами избирателей должен быть отражен вопрос о субъекте внесения и обсуждения наказов избирателей. В данном случае можно согласиться с позицией А.В. Мошака, что гражданин, желающий высказать те или иные требования на собрании избирателей, не обязательно должен достичь совершеннолетия, когда он становится субъектом избирательных прав[1]. Действительно, при условии, что принятие наказа закреплено за избирателями, предлагать свои идеи, обсуждать обоснованность того или иного наказа может и несовершеннолетний гражданин.

Такая практика положительно скажется на проработанности наказов, так как на собрании избирателей могут быть высказаны существенные замечания и предложения от несовершеннолетних граждан и иных лиц. Кроме того, поскольку принятие наказа затронет интересы данных граждан как жителей избирательного округа, они должны иметь возможность высказать свое мнение. Действующее избирательное законодательство не содержит норм, запрещавших бы несовершеннолетним гражданам участвовать в данных процессах.

Если говорить о самоорганизации избирателей, то она проявляется в большей степени на данном этапе, поскольку именно посредством их инициативной деятельности предлагаются те или иные идеи, которые могут получить свое воплощение в наказе, проводится обсуждение возможных наказов, их необходимость и обоснованность. Избиратели самостоятельно решают, какой вопрос в повестке дня наиболее актуален, какой наказ важен для развития территории их избирательного округа, удовлетворения материальных и духовных интересов населения.

Каждый избиратель должен получить возможность выступить на собрании избирателей по обсуждению того или иного наказа. Организаторы проведения собрания избирателей должны обеспечить всестороннее обсуждение каждого предложения, которое в дальнейшем может получить статус наказа. В данной связи представляется обоснованной разработка регламента проведения собрания избирателей. В таком регламенте следует отразить процедуру организации и проведения собрания избирателей по формулированию наказа. В частности, важно отразить количество времени, отведенного на выступления инициаторов наказа, других избирателей, депутатов и иных лиц.

Инициаторами наказа, как правило, являются избиратели данного избирательного округа. Некоторые субъекты Российской Федерации закрепляют депутата (кандидата в депутаты) в качестве возможного инициатора наказа .

Как правило, нормативно не закрепляется порядок удостоверения личности избирателей, присутствующих на собрании. Вместе с тем, чтобы в дальнейшем не возник вопрос относительно законности приятого решения, правомочность собрания следует подтверждать путем составления списка присутствующих избирателей с указанием их персональных данных, а достоверность сведений должна подтверждаться личной подписью избирателя[2] [3].

В России на данный момент не развит механизм дистанционного голосования, однако в будущем не исключено его применение к институту наказа избирателей с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Важное значение представляет обеспечение сохранности протоколов собраний избирателей, в которых отражены принятые наказы. Протоколы представляют ценность, потому что фиксируют юридический факт, подтверждающий законность совершенного действия по даче наказа.

Возможны случаи утраты данных протоколов, задержки в их отправлении в представительный орган. Потеря протокола может повлечь более поздний срок принятия наказа к исполнению, так как потребуется время для восстановления данного протокола и признания собрания и решения по принятию наказа состоявшимися. Для преодоления таких случаев необходимо, во-первых, установить ответственное лицо, которое должно доставить данный протокол в представительный орган. В качестве такого лица логично предусмотреть депутата или кандидата в депутаты, которому был дан наказ. Возможно закрепить такую функцию за организатором или инициатором наказа.

Во-вторых, обязательно должно быть оформлено несколько экземпляров или заверенных копий указанных протоколов.

В-третьих, помимо доставки почтовым отправлением протоколов собраний избирателей целесообразно предусмотреть их отправку по электронной почте на адрес депутата, представительного органа или иного органа публичной власти или должностного лица, уполномоченного на сбор и предварительное рассмотрение наказов.

Перспективной была бы разработка отдельного портала на официальном сайте представительного органа или иного уполномоченного органа публичной власти для отправки таких документов в электронном виде. Такое решение позволило бы практически полностью исключить возможность возникновения указанных проблем. В таком случае важно было бы только обеспечивать функционирование такой системы (техническое обслуживание), не допускать сбоев в ее работе, вовремя обрабатывать поступившие наказы избирателей.

При этом законодательство субъектов Российской Федерации преимущественно закрепляет письменную форму наказов, направляемых, как правило, депутату или в представительный орган. Так, в Постановлении Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югра от 28 сентября 2007 года № 1972 «Об организации деятельности с предложениями о наказах избирателей в Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» указывается, что предложениями о наказах признаются предложения по вопросам экономического, социального развития автономного округа, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей автономного округа, направленные депутату в письменной форме от его избирателей. Хотя далее указывается, что регистрация предложений о наказах избирателей производится в электронной форме и на бумажном носителе в журнале, форма которого утверждается Думой автономного округа.

Кандидату в депутаты, а также избранному депутату следует проявлять инициативу в ходе формирования новых наказов. Он может обсуждать обоснованность того или иного наказа, предлагать свои идеи избирателям, рассматривать возможные пути их реализации и т.п. С первой стадии депутат должен показывать свое небезразличное отношение к поручению избирателей, принятое в общественно значимых целях. При этом важно предусмотреть положение о заблаговременном уведомлении представительного органа о проведении соответствующего собрания. Так, в части 2 статьи 4 Закона Орловской области от 26 января 2007 года № 655-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» установлено, что о предстоящем собрании избирателей по внесению наказов депутатам областного Совета народных депутатов инициаторы собрания извещают в письменной форме не позднее чем за 20 дней до дня его проведения депутата областного Совета народных депутатов, которому вносится наказ, а также главу соответствующего муниципального образования.

Внесенные предложения должны обсуждаться исходя из общественной значимости и реальности исполнения. Несмотря на то что данные категории носят оценочный характер, на практике они зачастую имеют решающее значение. Так, например, наказ о строительстве крупного инфраструктурного объекта, скорее всего, не будет исполнен ввиду недостатка денежных средств в бюджете. Поэтому избиратели в своих же интересах должны ориентироваться на выполнимые наказы для экономии времени, сил и иных ресурсов депутатов и иных субъектов, которые будут ответственны за исполнение данного поручения.

В протоколе собрания избирателей, в котором указывается о принятии наказа избирателями, допустимо закрепить проект плана мероприятий по его исполнению. Такой проект может быть прикреплен в качестве приложения к протоколу и содержать рекомендации избирателей, а также иных лиц, принявших участие в обсуждении наказа (представители органов публичной власти, эксперты и др.) по исполнению данного наказа.

Указанная инициатива должна получить широкое распространение на практике. Имея по своей сути рекомендательный характер, такая форма содействия в реализации наказа является проявлением самоорганизации избирателей, она может содержать ценные сведения для депутатов, так как избиратели обладают достаточной полнотой знаний о сути задачи, которую должен решить наказ. В дальнейшем депутат может воспользоваться обоснованными предложениями избирателей, содержащимися в таком приложении для осуществления иной работы в избирательном округе. Представительный орган может взять такие предложения избирателей за основу плана мероприятий по работе с наказом.

Присутствие представителей органов публичной власти, общественных организаций, научных учреждений, экспертов является дополнительной гарантией всестороннего обсуждения наказов на собраниях избирателей. Данные лица, компетентные в области того или иного наказа, могут предоставить дополнительную информацию по предмету рассматриваемого вопроса. К сожалению, нормативным правовым регулированием зачастую не предусмотрен механизм такого участия компетентных лиц. Полагаем, что представительный орган должен способствовать привлечению указанных лиц для минимизации принятия таких наказов, реализация которых объективно невозможна либо не обоснована. В этой связи примечателен опыт Тюменской области, где в Законе от 1 июля 1998 года № 40 «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы» отмечается, что в работе собрания избирателей могут принимать участие представители соответствующих органов местного самоуправления, общественных организаций, которые при необходимости дают присутствующим на собрании соответствующие разъяснения по внесенным предложениям о наказах.

Демократическое устройство государства и общества не должно предусматривать механизмов, подавляющих законную волю граждан, наличие обязательной или государственной идеологии. Современное российское государство закрепило в основах конституционного строя суверенитет и полновластие многонационального народа, идеологическое многообразие и плюрализм, высшую ценность человека, его прав и свобод, а также обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Это, в свою очередь, говорит о недопустимости навязывания, а тем более директивных установок органов публичной власти в вопросе формирования и утверждения наказа. Такой наказ должен быть признан незаконным решением суда, а незаконные препятствия к принятию наказа должны быть своевременно выявлены и устранены. В данном случае главную роль должны играть правоохранительные органы и правозащитные организации. Их деятельность, целью которой является защита прав и свобод человека и гражданина, должна быть направлена в едином векторе.

К сожалению, отсутствие конституционных (уставных) судов в большинстве субъектов Российской Федерации, а также некоторые ограничения законодательства Российской Федерации в области политической деятельности некоммерческих организаций не способствуют развитию института наказа избирателей.

На практике нередки случаи, когда граждане не осведомлены о наличии института наказа в их избирательном округе. Этот факт взаимообусловлен общей политической пассивностью граждан, что проявляется в стабильно невысокой явке избирателей на различных выборах, на что мы обращали внимание ранее. В этой связи полагаем, что необходимо принимать меры, направленные на развитие гражданской активности, вовлечение большего числа избирателей в процесс разработки и принятия наказов, к участию в иных формах прямой демократии, что приведет к их дальнейшей актуализации и динамичному развитию.

Справедливо отметил профессор В.А. Кряжков, что широкая гласность является не только признаком демократии, но и средством, позволяющим наиболее эффективно решать задачи по выполнению наказов . [4]

Для того чтобы наказы не дублировали положения утвержденных планов (проектов) по развитию территории избирательного округа, на которые выделено соответствующее финансирование, важно обеспечить открытость и доступность информации о них. Это позволит снизить количество необоснованных наказов.

Следует отметить важность соблюдения процессуальных аспектов на данной стадии. В протоколе собрания или ином документе, фиксирующем ход и результаты собрания избирателей, должно быть зафиксировано:

его наименование;

дата проведения;

число избирателей, присутствующих на собрании, их персональные данные и подписи;

повестка дня;

информация о предлагаемом наказе избирателей (кто вносит, обоснование);

краткое содержание выступлений на собрании (как за, так и против того или иного наказа);

итоги голосования;

подписи председателя (ответственного лица) и секретаря собрания.

Далее одобренные собранием избирателей на открытом и свободном

голосовании наказы, как правило, направляются для утверждения в представительный орган.

Участие избирателей в указанных частях стадии формирования наказа на принципах законности, открытости, гласности, коллегиальности, плюрализма гарантирует обоснованность его принятия.

На региональном и местном уровнях обычно отсутствуют нормы о кворуме избирателей, что не является верным. Минимальная явка должна способствовать привлечению избирателей к участию в институтах непосредственного народовластия как со стороны органов публичной власти, так и самими избирателями. Отсутствие норм о кворуме способствует фиктивности и нелегитимности принимаемого решения, возможным упущениям в процессах его обсуждения и принятия. В конечном итоге это может быть фактором, способствующим понижению общественной значимости наказов, поскольку данное решение сможет принять незначительная часть избирателей. При этом отсутствуют гарантии учета мнения и интересов всего населения избирательного округа незначительным числом избирателей по объективным причинам. Кроме того, подобная ситуация может способствовать повышению коррупциогенных рисков.

Анализ нормативного правового регулирования организации работы с наказами на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований показывает, что порой отсутствуют соответствующие нормы права. Это приводит к тому, что малочисленные собрания избирателей могут принимать наказы. Однако с таким наказом могут быть не согласны многие избиратели, которые по тем или иным причинам не смогли принять участие в собрании. При этом не будет соблюдаться общественная значимость наказа, если большинство избирателей впоследствии выступят против такого наказа. Поэтому необходимо предусмотреть не только минимальный порог явки избирателей для принятия наказа, но и обеспечить должную информированность избирателей о грядущем собрании избирателей. Для этого следует использовать возможности информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», например, предусмотреть соответствующий раздел на официальном сайте представительного органа.

Средства массовой информации, официальные сайты органов публичной власти должны способствовать комфортному доступу граждан к сведениям о том или ином наказе, времени и месте проведения очередного собрания избирателей, результате исполнения наказов и т.д. Данная задача является сложной, но при этом необходимой для полноценного функционирования современного института прямой демократии. Координация такой деятельности должна быть возложена на представительный орган, что подразумевает привлечение специалистов в области информационных технологий для должной работы такой системы.

В свою очередь, избиратели должны в установленные сроки уведомить представительный орган о проведении собрания избирателей для гарантии информирования избирателей данного избирательного округа о предстоящем собрании и тематике предложений о наказах.

Практика как советского, так и российского нормативного правового регулирования наказов показывает, что решение об одобрении либо отклонении предложения по наказу принимается открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на собрании избирателей.

Любопытен опыт Самарской области, где предусмотрено, что на встречах депутата с избирателями участники встречи правомочны принимать решение о внесении предложений по наказам при условии, что во встрече приняло участие: в сельских, городских поселениях (кроме городских округов) - не менее 30 избирателей Самарской области; в городских округах - не менее 100 избирателей Самарской области[5] [6] [7]. Решение о внесении предложений по наказам избирателей принимается открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих избирателей Самарской области при условии, что за него проголосовало: в сельских, городских поселениях (кроме городских округов) - не менее 30 избирателей Самарской области; в городских округах - не менее 100 избирателей Самарской области .

В Республике Мордовия участники предвыборного собрания (отчетной встречи) правомочны принимать решение об одобрении или отклонении предложений по наказам при условии, что в них приняли участие не менее 100 избирателей соответствующего избирательного округа .

В части 1 статьи 4 Закона Орловской области от 26 января 2007 года № 655-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов» указывается, что наказы «вносятся депутатам областного Совета народных депутатов в течение срока их полномочий на собраниях граждан, в которых приняло участие в сельских поселениях не менее 10 граждан, в городских поселениях - не менее 10 граждан, в городских округах - не менее 30 граждан, а также путем направления письменных обращений граждан при наличии не менее 10 подписей граждан - в сельских поселениях, не менее 10 подписей граждан - в городских поселениях, не менее 30 подписей граждан - в городских округах» . Инициатором собрания граждан может быть группа граждан, обладающих активным избирательным правом, численностью не менее 5 человек, депутат (депутаты) областного Совета народных депутатов .

Соответственно, законодательство субъектов Российской Федерации либо не устанавливает требований о кворуме избирателей для допустимости принятия наказа (традиционный подход), либо закрепляет количественный критерий участия избирателей.

Следует отметить, что общими проблемами процедуры формирования наказов избирателей в России являются следующие:

Общая неинформатизированность процесса формирования наказа. Это связано как с устаревшими способами доведения до избирателей сведений о месте, времени и повестке грядущего собрания (как правило, развешивание печатных объявлений), так и в целом с отсутствием применения информационных технологий в данном процессе, что подразумевает необходимость личного участия избирателей.

Как правило, отсутствие норм о кворуме либо наличие очень низких требований для явки избирателей, не способствующих соблюдению общественной значимости принимаемого наказа.

Редкое участие представителей органов публичной власти, должностных лиц, экспертов, представителей средств массовой информации в процессе обсуждения наказов.

Низкий уровень участия избирателей в процессе формирования наказа. По всей видимости, это связано с общим низким уровнем политической [8] [9] активности избирателей в России, что, в частности, подтвердилось низкой явкой избирателей на недавних выборах депутатов Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 7-го созыва. Кроме того, данный институт прямой демократии плохо освещается средствами массовой информации, а органы публичной власти и научное сообщество в целом не предпринимают эффективных мер для его популяризации.

На основании рассмотрения нормативного правового регулирования института наказа избирателей субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями следует выделять две модели формирования наказа избирателей:

Традиционная модель. Использовалась в советский период. Ее содержанием выступает принятие решения избирателями на собрании и направление соответствующего протокола в представительный орган.

Упрощенная модель. Смысл заключается в том, что избиратели направляют свои предложения о наказах депутату или в представительный орган. Такая модель не может быть поддержана, поскольку она по факту сращивает институт наказа избирателей с институтом обращений граждан. Кроме того, в таком случае не соблюдается общественная значимость как основообразующий признак любого наказа, так как не проводятся собрания избирателей, где посредством обсуждения различных инициатив с возможным участием представителей органов публичной власти, должностных лиц, экспертов избиратели могли бы принять обоснованное решение открытым голосованием.

Полагаем, что традиционная модель может быть усовершенствована с помощью использования современных информационных технологий, что подразумевает создание комфортных условий для избирателей по

дистанционному участию в обсуждении проектов наказов и голосовании за принятие того или иного наказа, в том числе с использованием информационнотелекоммуникационной сети «Интернет». Путем создания специальных информационных порталов избиратели, прошедшие процедуру регистрации на них, смогут в любое время и свободно принять участие в процедурах инициирования наказов, их обсуждении и голосовании. Особо актуальным и необходимым данное решение будет для избирательных округов с большой территорией. В нынешних условиях избиратели должны тратить значительное количество времени на проезд до места собрания избирателей, что понижает доступность участия в данном институте прямой демократии для многих лиц. Кроме того, порой требуется проведение повторных собраний избирателей в силу различных причин: необходимость дополнительного обсуждения проекта наказа, требуется устранить ряд пробелов и противоречий в проекте наказа, необходимо участие эксперта или представителя профильного органа публичной власти и др. Возможны и случаи, когда избиратели не могут принять участие в собрании по уважительным причинам, что означает невозможность их голосования. Данные обстоятельства могут и должны быть преодолены с помощью современных информационных средств.

Учитывая тот факт, что государство взяло четкий курс на информатизацию процесса оказания ряда услуг , развитие института наказа избирателей в данном направлении является допустимым и востребованным.

Согласно части 2 статьи 6 Закона Кыргызской Республики от 13 января 2000 года № 3 «О статусе депутатов местных кенешей» избиратели могут давать наказы своим депутатам, а последние ответственны перед своими избирателями и им подотчетны. В разделе 4 «Организация работы с наказами избирателей» (статьи 22 и 23) дается определение понятию «наказ избирателей» и закрепляются ключевые аспекты конституционно-правовых процедур, сопутствующих данному институту прямой демократии. Примечательно, что кандидат в депутаты вправе не принять в качестве наказа предложение, внесенное собранием избирателей, если оно противоречит его предвыборной программе. Такое положение свидетельствует о гибкости института наказа избирателей, что позволяет учитывать предвыборную программу кандидата депутата, за которую фактически и будут голосовать избиратели на выборах. Вместе с тем полагаем, что такое решение должно быть мотивированным, чтобы избежать необоснованных отклонений наказов избирателей. [10]

[1] Мошак А.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: дис. ... канд. юрид. наук. С. 74.

[2] Часть 1 статьи 3 Закона Новосибирской области от 01.07.2015 № 574-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Новосибирской области».

[3] Пункт 1 статьи 3 Закона Воронежской области от 22.07.2003 № 41-ОЗ (ред. от 03.11.2015) «О наказах избирателей депутатам Воронежской областной Думы».

[4] Кряжков В.А. Советы и средства правовой информации (правовые и организационные вопросы). Учебное пособие. Свердловск, 1985. С. 16-17.

[5] Закон Самарской области от 14.05.2013 № 39-ГД «О наказах избирателей Самарской области».

[6] Там же.

[7] Пункт 2 статьи 2 Закона Республики Мордовия от 01.12.2004 № 86-З (ред. от 20.05.2008) «О порядке учета и реализации наказов избирателей».

[8] Орловская правда. 2007. № 15.

[9] Там же.

[10] См., например: Официальный портал государственных услуг [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.gosuslugi.ru.