Порядок утверждения, учета и обобщения наказов избирателей заслуживает

глубокого всестороннего изучения и соответствующего нормативного правового

222

регулирования .

Копия протокола собрания избирателей или выписка из него с решением об одобрении наказа обычно передается в соответствующий представительный орган, на территории которого прошло собрание избирателей. Данный орган проверяет обоснованность наказа, его допустимость по критериям законности содержания и процедуры.

Примечателен опыт Ивановской области . Предварительное изучение, учет и обобщение поступивших наказов осуществляется во фракциях Ивановской областной Думы. Наказы, требующие финансового обеспечения за счет средств областного бюджета, направляются фракциями в комитет по бюджету Ивановской областной Думы. Данный комитет формирует перечень наказов, требующих финансового обеспечения за счет средств областного бюджета, и направляет его на заключение Губернатору Ивановской области. Губернатор Ивановской области представляет в Ивановскую областную Думу заключение на перечень наказов, требующих финансового обеспечения за счет средств областного бюджета, в течение 20 дней со дня поступления перечня. Для подготовки предложений по реализации наказов, требующих финансового обеспечения за счет средств областного бюджета, по решению комитета по бюджету образуется согласительная комиссия в составе представителей фракций в Ивановской областной Думе. Согласительная комиссия формирует предложения по перечню наказов, требующих финансового обеспечения за счет средств областного бюджета, в порядке, установленном Ивановской областной Думой. В перечень включаются наказы, внесенные с соблюдением требований настоящего [1] [2]

Закона и имеющие заключение Губернатора Ивановской области. Общий объем средств областного бюджета, необходимых для реализации наказов в очередном финансовом году, не должен превышать 1,9 процента от налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в текущем финансовом году.

Следует отметить опыт Тюменской области, где в статье 5 Закона от 1 июля 1998 года № 40 «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы» отмечается, что наказы избирателей, которые, по мнению депутата, связаны с авариями, стихийными бедствиями, ремонтом зданий и сооружений, болезнями избирателей или иными непредвиденными обстоятельствами, направляются депутатом Губернатору области в форме депутатского обращения для их реализации за счет средств резервного фонда Правительства области.

Соответственно, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может принимать непосредственное участие в стадии предварительного рассмотрения и учета, а также исполнения наказов.

Наказы, относящиеся к предмету ведения другого уровня публичной власти, должны быть отклонены. Нельзя согласиться с мнением А.В. Мошака о неверности ограничения избирателей в выработке наказов рамками компетенции представительного органа, так как это противоречит императивному мандату[3]. В данном случае автор допускает подмену понятий. Наказ избирателей, как и любой другой институт прямой демократии, предусматривает определенную процедуру, правила его функционирования. Избиратели информированы о том, к компетенции какого представительного органа относится тот или иной вопрос. Поэтому, получив наказ, не относящийся к его ведению, представительный орган, в случае отсутствия соответствующего нормативного правового регулирования, будет обязан его отклонить. Иное означало бы нивелирование федеративного устройства государства (в случае, если наказ относится к иному уровню государственной власти) или нарушение прав, свобод и законных интересов избирателей другого избирательного округа. В последнем случае получалось бы, что избиратели одного избирательного округа приняли наказ для представительного органа и депутатов другого избирательного округа, что недопустимо.

Вместе с тем, допустимо рекомендовать принять наказ к исполнению соответствующим органам местного самоуправления. Так, например, согласно части 3 статьи 3 Закона Самарской области от 14 мая 2013 года № 39-ГД «О наказах избирателей Самарской области» в случае, если реализация предложений по наказам избирателей находится в ведении органов местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, то депутат Самарской Губернской Думы, депутатское объединение вправе рекомендовать соответствующим органам местного самоуправления принять данные предложения к реализации. Полагаем, что возможность направить рекомендацию соответствующим региональным органам публичной власти о принятии наказа к исполнению следует закрепить за органами местного самоуправления.

Депутат другого избирательного округа по логике императивного мандата не обладает правовой связью с такими избирателями, так как не они наделили его мандатом. Соблюдение процедуры, правил работы с наказами является залогом их эффективной реализации, соблюдения прав, свобод и законных интересов избирателей.

Проверив поступившие наказы на предмет их допустимости по указанным основаниям, как правило, представительный орган должен осуществить систематизацию наказов. Это подразумевает их классификацию по критериям времени исполнения, сложности, оценки необходимого финансирования, виду деятельности. Схожие наказы могут быть объединены в единый наказ для оптимизации выполнения.

В советской юридической литературе отмечалось, что Советы народных депутатов группировали (обобщали) наказы избирателей по отраслям

225 226 227

хозяйства , по времени осуществления и по степени важности . [4] [5] [6]

Наказы избирателей могут подлежать обобщению по следующим ключевым критериям:

по сфере осуществления (экономические, социальные, духовнокультурные) и виду деятельности;

Б) по месту выполнения, т.е. на территории какого избирательного округа планируется исполнение наказа избирателей;

по времени исполнения (срочные - в течение срока легислатуры депутата; долгосрочные (перспективные) - за рамками легислатуры депутата; бессрочные - должны реализовываться постоянно);

Г) по органам исполнительной власти, к компетенции которых может быть отнесено содействие в реализации того или иного наказа;

Д) по финансированию (требующие и не требующие выделения денежных средств из бюджета);

Е) по степени важности (решение которых не может быть отложено ввиду особой значимости для населения (например, ремонт единственного моста или главной дороги) и решение которых можно отложить).

Данная информация должна анализироваться с точки зрения наиболее рационального использования имеющихся ресурсов для реализации наказов.

Следует указать, что в советский период с особым вниманием относились к работе по обобщению наказов избирателей. Так, например, обобщению наказа избирателей, как важнейшей предпосылке для составления верного плана по его реализации, было посвящено Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «Об организации работы по выполнению наказов и предложений избирателей исполкомами городских и районных Советов городов Ростов-на- Дону и Свердловска», где критически отмечалось, что «Г орисполкомы не провели должной работы по обобщению наказов и предложений избирателей, данных в период выборов в местные Советы шестого созыва, пустив это важное дело на самотек, в результате чего наказы и предложения избирателей обобщены по

незначительному числу избирательных округов» . Подобные ситуации были следствием отсутствия нормативного закрепления обязанности исполнительных органов Советов народных депутатов по разработке планов мероприятий по реализации наказов. Этот пробел в советском законодательстве компенсировался путем утверждения соответствующих решений Советами народных депутатов, а также принятием пособий по работе депутатов[7] [8].

Полагаем, что современное нормативное правовое регулирование наказов и правового статуса депутата в целом может использовать такой опыт советского прошлого. Это позволило бы регламентировать ряд процедурных вопросов как в области исполнения наказов депутатом, так и иной его работы в избирательном округе. При этом такие документы должны содержать четкую обязанность определенных органов, должностных лиц или структур по выполнению тех или иных действий в установленные сроки.

В Ханты-Мансийском автономном округе - Югра, Тюменской области и в ряде других субъектов Российской Федерации закреплено положение, согласно которому депутат самостоятельно либо с помощью своих помощников ведет учет, обобщение и предварительное изучение наказов. В Постановлении Думы Ханты- Мансийского автономного округа - Югра от 28 сентября 2007 года № 1972 «Об организации деятельности с предложениями о наказах избирателей в Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» указывается, что в ходе предварительного изучения предложений о наказах помощник депутата определяет сферу, относительно которой направлено предложение о наказе, наличие нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу отношений, а также наличие соответствующих федеральных целевых программ, программ автономного округа или муниципальных программ. В случае, если мероприятие, аналогичное предложению о наказе, включено в федеральную целевую программу, программу автономного округа либо урегулировано нормами
законодательства, в соответствии с которыми оно может быть реализовано в текущем порядке, в журнал регистрации предложений о наказах вводится соответствующая информация, а заявителю, внесшему данное предложение, дается подробный ответ о принятых мерах.

Такая практика, по нашему мнению, является допустимой, но было бы обоснованно возложить такие обязанности на профильные комитеты, комиссии представительного органа, либо на исполнительные органы, что позволило бы освободить депутатов и их помощников от зачастую сложной организационнотехнической и аналитической работы в области учета, обобщения и предварительного изучения наказов. Кроме того, вызывает сомнения эффективность обобщения поступивших наказов по различным критериям разными депутатами. Учитывая тот факт, что юридической ответственности за недолжное исполнение данной обязанности не предусмотрено, а также то, что такая работа не является основной для депутата, то возможны случаи недобросовестного исполнения своих обязанностей в данной области.

В Самарской области предварительное рассмотрение предложений по наказам избирателей осуществляется депутатами и депутатскими объединениями в Самарской Губернской Думе самостоятельно . Депутаты, депутатские объединения вправе направлять перечень предложений по наказам в Самарскую Губернскую Думу, где они направляются в постоянные комитеты (комиссию) Самарской Губернской Думы в соответствии с их компетенцией, которые обобщают поступившие перечни предложений по наказам, рассматривают их и направляют одобренный перечень предложений по наказам в аппарат Самарской Губернской Думы, который готовит сводный перечень предложений по наказам. Далее сводный перечень предложений по наказам направляется председателем Самарской Губернской Думы в Правительство Самарской области для подготовки мотивированного заключения о необходимости и возможности реализации предложений по наказам . Заключение Правительства Самарской области о

Закон Самарской области от 14.05.2013 № 39-ГД «О наказах избирателей Самарской области». Там же.

необходимости и возможности реализации предложений по наказам направляется в Самарскую Губернскую Думу и должно содержать сведения о возможных сроках реализации предложений по наказам, объемах финансирования расходов на их выполнение, органах государственной власти и организациях, потенциально

232

ответственных за их реализацию .

В Псковской области учет и предварительное рассмотрение поступивших в областное Собрание депутатов наказов, выполнение которых связано с привлечением средств областного бюджета, осуществляются комитетами областного Собрания депутатов, а в дальнейшем администрация области проводит предварительное рассмотрение наказов избирателей, готовит мотивированное заключение по каждому из представленных наказов избирателей и не позднее 1 сентября текущего года направляет заключения в областное Собрание депутатов . В заключении указываются обоснование

целесообразности и возможности реализации наказов избирателей, предполагаемый объем и сроки финансирования» .

Для повышения качества обработки и обобщения поступивших наказов представительный орган может создавать специальные консультативносовещательные комиссии, в состав которых могли бы войти представители исполнительных органов, научные сотрудники, специалисты и эксперты. Такие комиссии могут обсуждать поступившие наказы, оказывать содействие в их систематизации, разработке планов по их выполнению. По итогу в установленный срок за такой комиссией может быть закреплено полномочие по подготовке мотивированного заключения о проделанной работе по рассмотрению поступивших наказов.

Важность создания такого рода комиссий обусловлена не только значительным числом поступающих наказов, но и необходимостью использования специальных знаний в различных сферах общественной жизни. Компетентные органы и должностные лица, специалисты и эксперты должны

Там же.

’ Закон Псковской области от 29.04.2011 № 1074-ОЗ (ред. от 07.11.2014) «О наказах избирателей».

\ г-р

Там же.

быть ориентированы на дачу актуальных рекомендаций относительно исполнения наказов, затрагивающих проблемы развития экономической, социальной и духовно-культурной областей жизни населения избирательного округа.

Деятельность таких комиссий будет способствовать проработанности плана мероприятий по работе с наказами избирателей.

Не исключено создание специализированной структурной единицы (отдела) в системе аппарата представительного органа для постоянной работы с наказами. Данный отдел был бы уполномочен на полноценную работу с поступившими наказами до их непосредственного исполнения. О результатах своей работы такой отдел целесообразно обязать регулярно отчитываться перед представительным органом, например, не реже 1 раза в полгода. В рамках отдела следует принять соответствующую инструкцию по работе с наказами, где будут прописаны все стадии работы с наказами, полномочия такого отдела, сроки для каждого действия на той или иной стадии, способы отчетности, механизм взаимодействия с представительным органом и депутатами, а также ответственность.

Согласно статье 3 Закона Еврейской автономной области от 17 сентября 2014 года № 571-ОЗ «О наказах избирателей» учет, обобщение и предварительное изучение предложений, поданных в адрес кандидатов в депутаты, осуществляются в профильных комитетах Законодательного Собрания области, а после подготавливается заключение о необходимости и возможности включить предложения в перечень наказов. Данное заключение представляется председателем комитета на заседании Законодательного Собрания области. Далее перечень предложений избирателей, одобренный Законодательным Собранием области, направляется в Правительство области для подготовки заключения. Заключение Правительства области рассматривается на совместном заседании комитетов, а согласованный комитетами перечень наказов вносится на очередное заседание Законодательного Собрания области, где они в дальнейшем проходят процедуру утверждения.

Традиционный подход субъектов Российской Федерации и многих муниципальных образований в вопросе утверждения наказов заключается в том, что наказы вначале рассматриваются и рекомендуются советом или иной структурной единицей представительного органа, либо исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации, а после представительный орган самостоятельно решает, какие наказы утверждать, а какие - нет. Такую практику нельзя признать обоснованной, поскольку допускается ситуация произвольного отклонения наказов, в особенности, сложных.

Опыт советского государственного строительства показывает, что нередко сознательно отклонялись сложные наказы, а перспективные наказы признавались нецелесообразными . Профессор С.А. Авакьян в этой связи справедливо указал, что «не секрет, что отклонить наказы легче, чем искать резервы для их реализации. Кроме того, порой на данной стадии срабатывают соображения о «нужности» одних наказов и нецелесообразности других далеко не по объективным основаниям»[9] [10] [11].

Более того, встречались предложения предоставить кандидату в депутаты право отклонять наказы избирателей на стадии их утверждения, аргументируя это тем, что «отклонение наказа на этой стадии будет выглядеть демократичнее, чем

~ 237

отклонение его аппаратом при изучении возможностей для выполнения . Отстаивание подобных инициатив означает признание допустимости ограничения и умаления конституционного принципа народовластия, а также сознательное искажение смысла рассматриваемого императивного института непосредственной демократии.

На данный момент в России на региональном и местном уровнях закреплены нормативные положения, позволяющие отклонять наказы по причине их нецелесообразности, что во многом синонимично рассмотренной ранее практике в СССР. Перспективные наказы, реализация которых в течение продолжительного времени привела бы к значительной пользе для населения в будущем, приравниваются к нецелесообразным без соответствующей аргументации и открытых обсуждений. Принимая во внимание тот факт, что представительный орган обычно не отчитывается по данному вопросу перед избирателями, не согласует с ними свое решение, целесообразность как оценочная категория по факту может использоваться для отклонения сложных, но, тем не менее, нужных наказов. Такая ситуация способствует подмене демократической сути наказов, привносит элемент фикции в их существование.

Представительный орган на своем заседании принимает наказы избирателей к исполнению, а также утверждает план мероприятий по их выполнению. Наказы должны учитываться при разработке проектов, стратегий и т.п., направленных на социально-экономическое развитие избирательного округа .

Представительный орган должен постоянно вести учет всех поступивших наказов. Такая деятельность должна осуществляться с помощью информационных технологий, в частности, путем создания отдельного раздела на официальном сайте субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В дальнейшем за счет такой информационной базы избиратели, депутаты и иные лица смогут отследить судьбу тех или иных наказов. Особое внимание необходимо будет уделять не только неисполненным наказам, но и тем закономерностям, которые возможно проследить из совокупности неисполненных наказов. Так, например, в субъекте Российской Федерации могут плохо исполняться наказы по строительству дорог либо будут многочисленны наказы по ремонту дорог, что в своей совокупности может говорить о проблемах в данной области. Это должно сподвигнуть уполномоченные органы публичной власти провести проверку данной деятельности в избирательном округе, эффективности расходования денежных средств и т.п.

На основании изложенного полагаем, что моделями учета и обобщения наказов избирателей в современной России по критериям ответственного субъекта следует признать:

осуществляемая представительным органом (его комитетом, комиссией); [12]

осуществляемая специальными исполнительными органами;

осуществляемая депутатами.

Полагаем, что на заседании представительного органа должно быть утверждено одно из следующих решений по итогу рассмотрения любого наказа избирателей:

признать наказ исполненным до утверждения представительным органом;

признать наказ подлежащим исполнению с указанием ответственных лиц и сроков (включение такого наказа в план мероприятий по работе с наказами избирателей);

признать наказ исполнимым в перспективе (возможно указание ориентировочной даты и ответственных лиц, а также включение такого наказа в план мероприятий по работе с наказами избирателей с соответствующей пометкой);

отклонить наказ по причине его незаконности по содержанию или по процедуре принятия избирателями.

В советский период разработка плана мероприятия, составной частью которого является работа по группировке наказов, имела своей целью так расположить наказы и мероприятия по их реализации, чтобы можно было пользоваться всей сводкой наказов . Это неудивительно, поскольку в СССР на протяжении продолжительного времени отсутствовали информационные технологии, которые могли бы максимально компьютеризировать многие виды деятельности, в том числе и работу с наказами. Особенно это важно при большом количестве наказов, когда недостаточная их систематизация может привести к трудностям их исполнения.

Полагаем, что современное нормативное правовое регулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований института наказа избирателей должно быть ориентировано на информатизацию процесса организации работы с наказами. Это повысит гласность и открытость в работе с [13] наказами, создаст комфортные условия для получения всей полноты информации о состоянии наказов как депутатами, избирателями, так и иными лицами.

После утверждения представительным органом наказов, их учета и обобщения необходимо разработать план их осуществления. От грамотной организации работы по составлению такого плана завит его качество, полнота и обоснованность, что имеет существенное отношение к результатам всей деятельности по реализации наказов избирателей.

План мероприятий по реализации наказа является своеобразной схемой, картой, согласно которой и будет исполнен наказ. Безусловно, в процессе реализации депутатом своих полномочий по исполнению поручения избирателей могут быть выявлены иные обстоятельства, как положительного, так и отрицательного характера, связанные с тем или иным наказом. В таких случаях депутат должен проявить как профессиональные, так и личностные качества и принимать ситуативные решения, руководствуясь нормами права и здравым смыслом. Фактически данный план представляет собой механизм исполнения наказа. Проработанный план работы с наказом, отражающий ключевые аспекты его реализации, позволит повысить эффективность и оперативность действий ответственных лиц.

Подготовительная работа по составлению плана мероприятий по работе с наказами должна включать в себя следующие этапы:

Сбор протоколов с наказами избирателей. Протоколы могут быть как письменными, так и электронными. Последние не получили распространения в практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако информатизация оказания государственных услуг, возможность обращения в органы публичной власти в электронном виде, опыт таких государственных автоматизированных систем, как ГАС «Правосудие» и ГАС «Выборы» говорит о необходимости модернизации указанной процедуры.

Анализ утвержденных наказов и ресурсов для их выполнения, их сопоставление. Этот элемент подготовительной работы по составлению плана мероприятий по работе с наказами коррелирует с рассмотренным ранее процессом обобщения поступивших наказов. Вместе с тем, составление плана мероприятий по реализации наказа невозможно без учета ранее осуществленных действий, а обобщение наказов является важной подготовительной частью составления плана мероприятий по работе с ними. В данном случае представительный орган, ответственный комитет, отдел или иной орган публичной власти или должностное лицо анализируют все имеющиеся наказы с точки зрения их отраслевой принадлежности, сложности, сроков исполнения, территории. Эти данные соотносятся с имеющейся ресурсной базой (финансирования, материально-технического оснащения, кадрового состава и др.). В рамках данного процесса возможно получение дополнительной информации о наказе и о сложившейся в избирательном округе ситуации непосредственно от избирателей. Это возможно путем проведения внеочередного собрания избирателей, или организации встреч с избирателями. Очевидно, осуществление таких мероприятий является достаточно трудозатратным и растянутым по времени, поэтому их проведение должно вытекать из реальной необходимости.

Наказы должны быть сгруппированы по степени их исполнимости. В случае отсутствия иных условий, простые и быстровыполнимые наказы должны быть направлены на выполнение в первую очередь.

План мероприятий по работе с наказами избирателей должен включать в себя следующие положения:

I. Подготовку предложений уполномоченными лицами и структурными единицами представительному органу относительно степени сложности и исполнимости каждого наказа, а также об отсутствии нарушений норм права в содержании и процедуре их принятия.

Определение исполнителей наказа избирателей. Кроме того, должно быть указано о необходимости привлечения соответствующих исполнительных органов для осуществления определенных действий для реализации наказов избирателей.

Разработку конкретных мероприятий по каждому наказу с указанием объемов необходимого финансирования, а также установление сроков, продление которых возможно по уважительным причинам. Дополнительно следует предусмотреть периоды отчётности депутата и ответственных органов публичной власти перед представительным органом о проделанной работе и возможных практических проблемах.

Подготовку приложений, содержащих ценную дополнительную информацию от аппарата представительного органа, заключения экспертов, рекомендации исполнительных органов и т.п.

Утверждение представительным органом плана мероприятий по работе с наказами избирателей.

В Пензенской области существует практика по включению в проект плана мероприятий наказов, рекомендуемых к выполнению, с указанием их содержания, мер по выполнению, ответственных за реализацию, источников и объемов финансирования, сроков выполнения[14] [15].

Губернатор Новосибирской области в течение 200 дней со дня избрания Законодательного Собрания вносит в него проект программы реализации наказов, подготовленный на основе перечня предложений по наказам, рекомендованных к включению в программу реализации наказов, а также перечень предложений по наказам, рекомендованным к отклонению, с мотивированным обоснованием их

241

отклонения .

В итоге за депутатами закрепляется тот или иной наказ и соответствующий план (перечень конкретных мероприятий) его реализации. Депутат должен быть привлечен к обсуждению такого плана, ему должна быть предоставлена возможность получения консультаций от ответственных комитетов или комиссий представительного органа и иных органов публичной власти и должностных лиц.

План мероприятий по работе с наказами избирателей должен включать не только ответственного депутата и конечную цель (например, обеспечение школы новыми компьютерами), но и сам механизм его реализации. Такой механизм должен предусматривать стадии и сроки исполнения наказа. Должны быть прописаны требуемые действия депутата, исполнительных органов, установлена их периодическая отчетность перед избирателями и представительным органом. Составление такого плана может быть поручено как представительному, исполнительному органу, так и специальной комиссии по аналогии с указанной ранее при условии итогового утверждения такого плана представительным органом.

Полагаем, что структура плана мероприятий по реализации наказа избирателей должна представлять из себя следующее:

порядковый номер наказа;

наименование избирательного округа;

содержание наказа;

комплекс мероприятий по выполнению наказа;

сроки исполнения наказа;

ответственные лица;

отметка о выполнении наказа.

Такая структура плана мероприятий облегчит ведение учета наказов избирателей и осуществление контроля и надзора за их исполнением.

Порядковый номер наказа позволит быстро идентифицировать наказ, находящийся в единой базе (архиве), постоянное ведение которого является важной задачей для ответственных лиц. Здесь же должно быть закреплено, кто ответственен за исполнение наказа.

Наименование избирательного округа даст информации о месте реализации наказа, а также о количестве наказов, которые должны быть исполнены на данной территории.

В содержании наказа указывается его суть, конечная цель, соответствующая требованию избирателей.

Наиболее важным с точки зрения воплощения наказа в жизнь является грамотная разработка комплекса мероприятий по выполнению наказа. Опираясь на указанные ранее механизмы и рекомендации, здесь должны быть сформулированы конкретные действия ответственных лиц, последовательное исполнение которых в установленные сроки приведет к реализации наказа.

В конце структуры плана мероприятий по реализации наказа избирателей должна быть поставлена отметка о тех мероприятиях, которые были выполнены и не выполнены, причины их невыполнения, реализован ли наказ или нет. При этом не всегда обязательным является выполнение всего комплекса действия для реализации наказа, зачастую необходимо сосредоточиться на ключевых моментах.

Привлечение исполнительных органов и их должностных лиц к обсуждению плана работы с наказами избирателей приведет к положительным результатам. Вместе с тем, обоснованно привлечение данных субъектов не только к обсуждению проекта такого плана, но и к непосредственному участию в его разработке.

На данном этапе немаловажно повысить возможность участия представителей избирателей (например, председатель собрания избирателей, на котором был принят наказ) в предварительном изучении и обсуждении наказов и способов их реализации[16] [17].

Следует согласиться с предложением Н.Е. Васюткина, что перед утверждением плана мероприятий по выполнению наказов избирателей следует провести общественные обсуждения или публичные слушания . Это позволит привлечь избирателей к поиску наиболее эффективного и рационального способа исполнения того или иного наказа.

Реализация указанных действий позволит, во-первых, снизить временные затраты на корректировку плана с учетом конструктивных замечаний и предложений данных субъектов. Во-вторых, улучшить проработанность плана с учетом социально-экономических условий, финансовых и иных возможностей.

Финансирование расходов на выполнение наказов избирателей осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Представительные органы либо иные уполномоченные органы публичной власти обязаны вести постоянный учет наказов при составлении плана бюджета на следующий финансовый год. Ввиду того, что в некоторых регионах и муниципальных образованиях наказы могут быть приняты не только на предвыборных собраниях, но в период легислатуры депутата, то в соответствующем бюджете должны быть предусмотрены дополнительные денежные средства для реализаций таких наказов.

Законодательная практика большинства субъектов Российской Федерации показывает, что наказы учитываются при разработке проекта закона о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, при разработке и реализации программ социально-экономического развития и целевых программ путем включения мер по их выполнению в соответствующие акты и программы.

Так, согласно части 2 статьи 6 Областного закона Ленинградской области от 15 мая 2012 года № 37-оз «О наказах избирателей депутатам Законодательного собрания Ленинградской области» в областном законе об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год и на плановый период предусматриваются расходы на финансирование мероприятий по реализации наказов избирателей[18] [19]. Мероприятия программы реализации наказов избирателей подлежат включению в программу социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) и учитываются при разработке республиканских

245

целевых программ .

Проблемным аспектом является возможная ситуация, когда в бюджете отсутствует достаточное количество денежных средств, необходимое для реализации наказа. Это, скорее всего, повлечет отказ от реализации ряда наказов.

Полагаем такое решение неоправданным, поскольку, как мы отмечали ранее, даже при условии нехватки денежных средств представительный орган и депутат могут, по крайней мере, привлечь внимание к необходимости реализации данного наказа как перед бизнес-сообществом, так и в расчете на выделение субсидий и дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации (для муниципальных образований) и бюджета Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации).

Полагаем, что возможно предусмотреть создание специального фонда денежных средств для исполнения региональных и местных наказов избирателей. Такой фонд осуществлял бы софинансирование либо непосредственное финансирование исполнения наказов. Источниками пополнения денежных средств данного фонда могли бы стать: перечисление денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации или Российской Федерации (софинансирование), привлечение инвестиций и иные допустимые способы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Очевидно, что масштабные проекты, но при этом крайне необходимые для населения, зачастую не могут быть реализованы по причинам отсутствия соответствующего финансирования. Так, например, наказ избирателей по строительству очистных сооружений в деревне Суханово Великолукского района Псковской области в декабря 2016 года был рассмотрен согласительной комиссией по проекту закона Псковской области «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», при этом данный наказ вносился на протяжении нескольких созывов в течение 20 лет[20]. Заместитель губернатор Псковской области А.В. Кузнецов отметил, что этот вопрос является проблемным, в первую очередь, по причине финансирования, так как данная работа оценивается порядка в 42 млн рублей[21].

Согласно абзацу 2 статьи 5 Закона Еврейской автономной области от 17 сентября 2014 года № 571-ОЗ «О наказах избирателей» финансирование расходов на выполнение наказов избирателей осуществляется за счет средств областного бюджета и иных не запрещенных законом средств.

В условиях нестабильной экономической ситуации в государстве и дефицита бюджета ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований представляется перспективной идея общественного сбора денежных средств на реализацию наказа избирателей в случае отсутствия денежных средств в бюджете. Поскольку сущность любого наказа - общественная польза, то народное финансирование, в том числе, с применением информационно - телекоммуникационной сети «Интернет», может быть использовано для реализации законной воли избирателей, выраженной в форме наказа.

Безусловно, данное предложение должно быть подкреплено должным механизмом реализации, надзора и контроля. Так, должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты на федеральном и региональном уровне, а уполномоченный орган исполнительной власти и органы прокуратуры должны проводить проверку законности сбора денежных средств и их расходования. Это позволит преодолеть возможные противоправные явления, коррупционные риски.

Следует отметить, что в СССР в условиях административно-командной экономики можно было наблюдать ситуации, когда многие наказы избирателей не были приняты к исполнению по причинам недостаточной материально -

248

финансовой обеспеченности .

Нельзя согласиться с тем, что следует отклонять такие наказы[22] [23]. Данная позиция не может быть поддержана, поскольку на практике она способствует отказу в утверждении таких наказов, так как представительный орган полагает, что не стоит брать на исполнение сложные, но перспективные наказы. Это подтверждается тем, что сложные наказы с большей вероятностью могут быть не реализованы по тем или иным причинам. А неисполнение наказа, скорее всего, приведет к политической ответственности. По нашему мнению, возможность осуществления такой порочной практики со стороны представительного органа должна быть максимально ограничена в интересах населения.

В Пензенской области утвержденный Законодательным Собранием план мероприятий по исполнению наказов направляется в Правительство Пензенской области для его учета в целях реализации при разработке проектов программ экономического и социального развития Пензенской области, а также проекта бюджета Пензенской области на очередной финансовый год .

Разрабатывая мероприятия по реализации наказов избирателей, соответствующий орган публичной власти решает вопросы об объемах финансирования, материально-технического или иного сопровождения, необходимого для исполнения того или иного наказа в отдельности. В дальнейшем из бюджета могут быть выделены дополнительные денежные средства для обеспечения исполнения поручений избирателей. При этом опыт работы представительного органа, иных органов публичной власти и должностных лиц должен способствовать эффективному прогнозированию и оценке необходимого материально-финансового обеспечения наказов.

Любопытен тот факт, что согласно главе 4 Закона Азербайджанской Республики от 27 июня 1991 года № 149-ХП «О статусе народного депутата Азербайджанской Республики» народный депутат обязан участвовать в обобщении наказов, разработке и обсуждении плана мероприятий по их реализации, а также осуществлении контроля за их исполнением. По поручению Верховного Совета Азербайджанской Республики или его органов, а также по своей инициативе с привлечением при необходимости специалистов народный депутат проводит проверки исполнения наказов. О результатах проверок народный депутат информирует Верховный Совет Азербайджанской Республики или его органы, а также избирателей. [24]

[1] Холов М. Весомое слово наказа // Известия. 1970. 25 июля.

[2] Статья 3 Закона Ивановской области от 26.11.2010 № 134-ОЗ (ред. от 07.03.2014) «О наказах избирателей депутатам Ивановской областной Думы».

[3] Мошак А.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: дис. ... канд. юрид. наук. С. 59.

[4] Козлова Е.И. Советское строительство: учебное пособие по спецкурсу. М., 1960. С. 96; Пегов А. Депутат в своем Совете: записки секретаря Исполкома Моссовета. М., 1970. С. 90.

[5] Лепешкин А.И. Советы - власть народа / А.И. Лепешкин. 1936 - 1967. М., 1967. С. 169.

[6] Советское строительство. Учебное пособие. М., 1967. С. 228.

[7] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1957. № 2.

[8] См., например: Памятка депутатам и постоянным комиссиям местных советов депутатов трудящихся [Электронный ресурс]. Вологда, 1963. Режим доступа: http://www.booksite.ru/vologda_sovet/1953-1964_1.html (дата доступа: 24.01.2017).

[9] Крегул Ю.И. Организация выполнения наказов избирателей местными Советами народных депутатов: дис. ... канд. юрид. наук. С. 124.

[10] Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 65.

[11] Тряков И.В. Избран в Совет впервые. Пособие для слушателей народных университетов. М., 1989. С. 82-83.

[12] Бадиев А. Осуществлению наказов четкую систему // Советы народных депутатов. 1987. № 1. С. 18-23.

[13] Мошак А.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: дис. ... канд. юрид. наук. С. 91.

[14] Часть 5 статьи 4 Закона Пензенской области от 22.12.2006 № 1204-ЗПО (ред. от 12.08.2011) «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области».

[15] Часть 2 статьи 5 Закон Новосибирской области от 01.07.2015 № 574-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Новосибирской области».

[16] Правовое регулирование реализации наказов избирателей в субъектах Российской Федерации. Информационно-

аналитическая записка № 16 от 18.03.2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.duma.yar.ru/leftcolumn/materials/inform/ia15_zap16.html (дата доступа: 08.02.2017).

[17] Васюткин Н.Е. Правовое регулирование наказов избирателей в Российской Федерации // Вестник Бурятского государственного университета. 2011. № 34. С. 239.

[18] Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. № 53.

[19] Часть 3 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 25.04.2006 372-З № 681-Ш «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)».

[20] Наказ избирателей из «прошлого тысячелетия» рассмотрела согласительная комиссия по бюджету Псковской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pln-pskov.ru/society/262976.html (дата доступа: 22.01.2017).

[21] Там же.

[22] Темный Б. Наказы - составная часть наших планов // Советы народных депутатов. 1984. № 4. С. 62-63.

[23] Калинин М.И. Вопросы Советского строительства: статьи и речи. М., 1958. С. 576; Мошак А.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: дис. ... канд. юрид. наук. С. 108.

[24] Часть 5 статьи 5 Закона Пензенской области от 22.12.2006 № 1204-ЗПО (ред. от 12.08.2011) «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области».