Исполнение наказа избирателей представляет собой комплекс действий, совершаемых депутатами, соответствующими органами публичной власти и должностными лицами, направленных на реализацию содержания наказов на практике.

Следует отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований, регулирующими институт наказа избирателей, не закрепляется непосредственно сам механизм исполнения наказов. Как правило, в контексте реализации наказов предусматриваются формулировки общего характера: организация выполнения наказов осуществляется депутатами, соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления; наказы учитываются при разработке нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год, при разработке и реализации программы социальноэкономического развития и целевых программ; финансирование расходов на выполнение наказов осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования в порядке, установленном бюджетным законодательством и т.п.

В большинстве субъектов Российской Федерации, применяющих институт наказа избирателей, наказы учитываются при разработке планов и программ экономического и социального развития соответствующей территории, составлении бюджета. Однако в планах мероприятий по реализации наказов избирателей зачастую указывается лишь общая информация (содержание наказов, их исполнители, сроки) без конкретизации предполагаемых решений уполномоченных органов публичной власти, должностных лиц, общественных объединений, посредством которых тот или иной наказ будет выполнен.

Вместе с тем, достижение успехов в деле выполнения наказов избирателей на практике невозможно без слаженных действий указанных выше субъектов, проработанной процедуры, предусматривающей роль каждого из них в том или ином вопросе, что свидетельствует о применении саморегуляции на данной стадии работы с наказами избирателей на региональном и местном уровнях в Российской Федерации. Саморегулирование, а также возникновение позитивных отклонений в праве возможно не только в частноправовой, но и в публичноправовой сфере в системе демократической организации власти . Подобно субъектам частноправовых отношений, субъекты публичного права, в частности конституционного права, следуют самостоятельно разработанным правилам и стандартам, например, в вопросе исполнения наказов избирателей. Это проявляется в том, что субъекты данных отношений выработали практику действий, руководствуясь общими положениями нормативных правовых актов, затрагивающих наказы избирателей, направленную на эффективную реализацию законной воли избирателей, выраженной в конкретных наказах. При этом актуальной является разработка методических рекомендаций, а также иных документов, направленных на помощь депутатам, уполномоченным органам публичной власти и должностным лицам по выполнению наказов.

Между региональными и местными органами публичной власти в последнее время заключаются соглашения по исполнению наказов избирателей, которые имеют своей целью развитие сотрудничества и взаимодействия между уполномоченными субъектами. Так, 6 июня 2016 года в Правительстве Новосибирской области подписано соответствующее соглашение между представительным органом Новосибирской области, высшим должностным лицом Новосибирской области, мэром г. Новосибирска и Советом депутатов г. Новосибирска . Данное соглашение было разработано в целях обеспечения [1] [2]

эффективности реализации наказов избирателей и предусматривает, в частности, формы сотрудничества и взаимодействия отмеченных сторон .

Следует отметить, что, если наказ реализуется на уровне субъекта Российской Федерации, не следует игнорировать возможность получения предложений и ценных сведений от органов местного самоуправления. Поскольку такой наказ будет реализовываться на территории ряда муниципальных образований, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации, то в целях информированности о текущей ситуации и возможных проблемах, необходимо активно развивать сотрудничество между региональными и муниципальными органами публичной власти. Получив предложения и рекомендации от представительных органов муниципальных образований, региональный представительный орган быстрее и точнее определит сроки реализации наказов.

Учитывая тот факт, что используемые в России на региональном и местном уровнях наказы избирателей, по сути своей, схожи и касаются преимущественно хозяйственно-бытовых вопросов, то развитие информационно-консультативного и иного взаимодействия между региональными и местными депутатами, органами публичной власти и должностными лицами по вопросам реализации наказов избирателей представляется обоснованным и необходимым.

Ввиду того что местное самоуправление сосредоточено на решении вопросов местного значения, то, исходя из анализа таких полномочий, закреплённых в Федеральном законе № 131-ФЗ, можно прийти к выводу о том, что практически все наказы в России вытекают из вопросов местного значения либо тесно с ними взаимосвязаны. Это такие задачи, как благоустройство территории, организация освещения, ремонт дорог и т.д. В свою очередь, это свидетельствует об осведомленности представительных органов муниципальных образований в вопросе механизма реализации большинства наказов, поскольку региональные наказы по факту вытекают из вопросов местного значения. Данная особенность функционирования института наказа избирателей в Российской

Федерации говорит, с одной стороны, о суженности данного института прямой демократии и дублировании его предмета на двух уровнях публичной власти. С другой стороны, это должно способствовать развитию качественного взаимодействия представительных органов регионального и местного уровня в вопросах подготовки исполнения наказов, их непосредственного исполнения, помощи в преодолении имеющихся проблем в ходе выполнения наказов, что, безусловно, будет положительным явлением государственного управления и развития в современной России.

Так, например, согласно части 2 статьи 5 Закона Курской области от 4 декабря 2013 года № 116-ЗКО «О наказах избирателей депутатам Курской областной Думы» органы местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления проекта сводного перечня наказов готовят мотивированные заключения о правовой обоснованности, сроках возможного включения мероприятий по реализации определенных наказов в соответствующие муниципальные программы или в ведомственные целевые программы и возможности их финансирования и направляют их в областную Думу .

Особенностью практики реализации наказов избирателей в Российской Федерации является то, что исполнение наказа избирателей преимущественно закрепляется за представительным органом и депутатом. Общественные организации, представители бизнеса не обязаны исполнять требования представительного органа о реализации наказа избирателей. Это связано с условиями рыночной экономики и обособленностью общественных объединений в своей деятельности от органов публичной власти. При этом рыночные механизмы позволяют привлекать на договорной основе общественные организации и индивидуальных предпринимателей для оказания услуг и выполнения работ по выполнению наказов избирателей.

В советский период организации, предприятия и органы государственной власти обязаны были принимать меры для реализации наказов, а депутат фактически получал функции организатора и координатора. Указанные субъекты [3] были обязаны оказывать содействие в вопросе выполнения наказа избирателей, но их руководители за недолжную реализацию наказа не несли юридической ответственности и порой не в должной мере участвовали в работе по исполнению наказов . Следует учитывать, что организации, предприятия и учреждения имели собственный план действий, свои цели и задачи. Все имеющиеся финансовые, материально-технические, трудовые ресурсы были распределены для их достижения, за реализацию которых руководители отчитывались. В итоге неудивительно, что указанные субъекты обязанность содействия исполнению наказов воспринимали как второстепенную и (или) навязанную задачу.

В нынешних реалиях представительные органы должны договариваться с коммерческими и некоммерческими организациями о содействии в реализации того или иного наказа избирателей. Это может выражаться, например, путем заключения соответствующего договора, привлечения инвестиций и др. Наказ может быть подкреплен соответствующими налоговыми льготами, субсидиями и иными допустимыми формами поощрения для мотивирования представителей бизнеса к участию в их реализации. Однако такого рода взаимодействие по поводу реализации наказа на данный момент не получило значимого распространения на региональном и местном уровнях в России. Как правило, оно ограничивается дачей письменных ответов на обращения депутата (депутат может принимать участие в их обсуждении) соответствующими органами и лицами по тем или иным вопросам в области исполнения наказа.

Кроме того, для эффективного исполнения наказов избирателей допустимо заключение соглашений между ответственными органами публичной власти и общественными объединениями, в том числе с политическими партиями. Так, в начале 2017 года в Ульяновской области был принят меморандум о сотрудничестве между Правительством Ульяновской области и Ульяновским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» [4] в сфере исполнения наказов избирателей[5] [6] [7] [8]. В настоящее время Ульяновским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» сформирован реестр наказов избирателей, который содержит более 370 мероприятий, которые распределены по сферам, компетенциям, ответственным и срокам их реализации, из них в 2017 году планируется приступить к реализации 315 наказов и полностью выполнить 185 на общую сумму более 2 млрд рублей . Основная масса наказов касается вопросов ЖКХ, ремонта дорог и благоустройства населённых пунктов (50% всех наказов), порядка 30% наказов направлены на решение вопросов образования, здравоохранения и социального обслуживания населения .

Так, Председатель Правительства Ульяновской области А.А. Смекалин отметил, что «наибольшее число жителей волнуют вопросы благоустройства и функционирования систем жизнеобеспечения, газоснабжения и водоснабжения. Высокие позиции занимает также материальное обеспечение отрасли образования и вопросы дорожно-транспортной сферы - 48 и 43 наказа соответственно. Техническое оснащение здравоохранения и поддержки медицинских работников отражено в 30 наказах. Строительство новых объектов, а также модернизация и оснащение существующих объектов культуры и спорта - 22 и 17 наказов соответственно. При этом реализация 81% мероприятий предполагает совместное

259

решение органов местного самоуправления и региональной власти» .

Любопытен опыт исполнения наказов избирателей в г. Ижевске, где каждый депутат Городской думы может распределить по 1,6 млн рублей в год из муниципального бюджета на выполнение наказов избирателей своего округа[9]. В 2016 году в бюджете г. Ижевска на исполнение наказов избирателей было

заложено 67,2 млн рублей и такая же сумма на наказы избирателей предусмотрена на 2017 год261.

Важным направлением совершенствования процедуры исполнения наказа избирателей должно стать проведение регулярных семинаров и брифингов с депутатами и должностными лицами по вопросу исполнения наказов избирателей. На таких мероприятиях с участием экспертов, научных работников, представителей органов публичной власти, должностных лиц будут разъясняться отдельные аспекты процесса реализации наказов.

Принятые представительным органом наказы должны быть распределены между депутатами с учетом территориального признака, а также профессиональных качеств, способствующих эффективному исполнению поручений избирателей.

Депутат должен быть немедленно уведомлен о закреплении за ним наказа избирателей и о плане по его реализации. В случае возникновения вопросов у депутата по вопросу исполнения наказа, он должен иметь возможность в письменном виде получить ответ от представительного органа, соответствующих исполнительных органов. Депутат вправе консультироваться с избирателями, органами публичной власти и должностными лицами, представителями научного сообщества, общественных организаций и с иными лицами по отдельным аспектам выполнения наказа избирателей.

Важно отметить и такое свойство наказа избирателей как непрерывность его исполнения. Под непрерывностью исполнения наказа избирателей следует понимать преемственность в его осуществлении как депутатом, заместившим мандат депутата, которому был дан наказ, так и вновь избранным представительным органом. Соответственно, если наказ избирателей не может быть выполнен в период легислатуры депутата, то в целях обеспечения непрерывности его исполнения в плане работы с наказом должны быть указаны те работы, действия или подготовительные мероприятия, которые уполномоченные органы публичной власти и должностные лица должны выполнить. Это означает,

что вновь избранный представительный орган должен продолжить уже начатую работу. Так, согласно части 4 статьи 5 Закона Новосибирской области от 1 июля 2015 года № 574-ОЗ «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Новосибирской области» наказы, данные депутату Законодательного Собрания, досрочно прекратившему свои полномочия, не подлежат исключению из программы реализации наказов[10].

Вместе с тем, в статье 4 Закона Краснодарского края от 14 мая 2002 года № 483-КЗ «О наказах избирателей» установлено, что наказы, данные для исполнения конкретным лицам во время их избирательной кампании, не могут передаваться или возлагаться на других лиц без согласия последних, что в корне противоречит сущности наказа и принципу исполнимости наказа. Получается, что из-за ^профессиональности ранее выбранного лица избирателям придется повторно голосовать за тот же наказ, что не обосновано. В данном случае речь не должна идти о персональных обещаниях депутата или выборного должностного лица как частного лица. Получив свой мандат от избирателей, адресат наказа обязан выполнить наказ как поручение своих избирателей, а смена адресата наказа не должна иметь значения. Поскольку такое лицо является представителем того же избирательного округа и тех же избирателей, что дали наказ ранее, то вновь избранное лицо должно исполнить их решение.

Непрерывность исполнения наказа не должна толковаться как возможность произвольного переноса срока исполнения наказа. Также не должно быть ситуаций, при которых депутат сознательно давал бы избирателям обещания исполнить сложные социально ориентированные наказы, осознавая невозможность этого в течение срока своих полномочий. Речь должна идти о ситуации, когда адресат наказа не смог исполнить наказ в части или полностью по уважительным причинам.

Практика реализации наказа должна ориентироваться на реальные и обоснованные действия со стороны адресатов наказа. Использование популизма, необоснованных обещаний по реализации наказов в будущем в конечном итоге может подорвать доверие избирателей к депутату, представительному органу и к данному институту непосредственной демократии.

Соответственно, вновь избранный представительный орган и депутаты должны быть обязаны продолжить исполнение наказа. Такой подход позволит соблюсти интересы избирателей, наказ которых был принят к исполнению, но в силу его сложности или по иным причинам не мог быть исполнен. Чтобы избежать ситуации, при которой избиратели вынуждены были бы дублировать данный ранее наказ, необходимо внести соответствующее изменения в правовое регулирование работы с наказами.

Избиратели должны быть проинформированы о принятых и непринятых наказах, о плане мероприятий по работе с наказами. Представительный орган должен мотивировать отклонение того или иного наказа.

Уведомление избирателей о работе с наказами через печатные средства или путем размещения информации на стендах является допустимым, но в значительной степени устаревшим видом информирования. Полагаем, что для такой задачи должна активнее использоваться информационнотелекоммуникационная сеть «Интернет», что позволит быстро и комфортно в любое время воспользоваться необходимой информацией избирателям. Так, в Камчатском крае предусмотрено, что перечень утвержденных «наказов подлежит опубликованию в средствах массовой информации и (или) размещению на официальном сайте Законодательного Собрания» [11] . При этом необходимо сохранить традиционные способы информирования избирателей с помощью печатных средств, по крайней мере, до момента достижения высокого уровня освоения соответствующих информационных технологий населением.

Для повышения эффективности выполнения наказов следует принять положение об обязательности содействия соответствующих исполнительных органов. Таким образом, депутаты будут лучше исполнять свои полномочия, связанные с исполнением наказов, поскольку будут опираться не только на собственные силы, но и на профильный исполнительный орган. Результаты данной деятельности должны регулярно слушаться на заседаниях представительного органа. Такая отчетность должна доводиться до сведения всего населения путем использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и средств массовой информации. Подобная открытость и гласность будет мотивировать органы публичной власти должным образом осуществлять свои полномочия и реализовывать законную волю избирателей, выраженную в конкретном наказе.

Вместе с тем, следование плану по работе с наказом избирателей должно приводить к положительным результатам, хотя на практике возможны ситуации, когда в процессе исполнения наказа некоторые положения плана не могут быть исполнены в представленном виде в силу различных причин, что потребует корректировки плана.

Следует отметить, что исполнение наказов избирателей зачастую требует заключения соответствующих договоров и проведения конкурсов по оказанию услуг и проведению работ. Так, например, согласно пункту 21 Положения о наказах избирателей депутатам Городской думы г. Ижевска [12] реализация Муниципальной программы по наказам избирателей осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [13] . Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется, как правило, в первом квартале соответствующего финансового года с привлечением депутатов Городской думы.

Примечателен пример исполнения наказов избирателей в г. Сызрань. Так, на заседании Комитета сызранской Думы по городской инфраструктуре и жилищно-коммунальному хозяйству депутаты отчитались о ходе исполнения наказов избирателей за 2016 год и, в частности, было отмечено, что управление физкультуры и спорта заключило договор на поставку приспособлений для заливки в зимний период стадионов и катков, а комитет по строительству и архитектуре отчитался о работах по капитальному ремонту домов культуры «Авангард» и «Строитель»[14].

Не стоит забывать о необходимости поддержания постоянного контакта с избирателями. Это должно выражаться не только в информировании избирателей о результатах деятельности депутата, но в их привлечении к обсуждению наказов. Обсуждение принятых наказов депутатами с избирателями с привлечением научно-экспертного сообщества является перспективным направлением улучшения функционирования данного института прямой демократии.

Депутат должен обладать свободой в вопросе реализации наказа. Даже если он обладает императивным или полусвободным (полуимперативным) мандатом, предусматривающим процедуру отзыва и в целом тесную правовую связь со своими избирателями, никто не вправе диктовать или навязывать ему те или иные решения.

Несмотря на то, что сущность наказа заключается в обязательности исполнения соответствующего решения избирателей на территории их избирательного округа, нельзя вести речь об отсутствии свободы у депутата в его воплощении в жизнь. Демократический характер мандатных отношений подразумевает свободу как у избирателей выбирать того или иного депутата, давать ему наказ, отзывать его мандат в случаях, предусмотренных соответствующим нормативными правовым регулированием, так и у депутата есть свобода выбирать тот или иной законный способ реализации наказа, исполнения своих полномочий в избирательном округе, голосовании в представительном органе.

Полагаем, что фактором существенного повышения внимания к институту наказа избирателей будет закрепление положения, согласно которому наказы избирателей, по крайней мере, на региональном уровне, обязательно должны выноситься на публичное обсуждение. Реализация указанного предложения положительным образом сказалась бы в повышении обоснованности принимаемых представительными органами решений о наказах, что в итоге дало бы возможность лучше учитывать мнение и законные интересы избирателей.

Также возможно и ситуативное привлечение населения на добровольной основе для помощи в реализации наказа [15] [16] . К примеру, для реализации отмеченного нами ранее социально ориентированного наказа, который пока не получил распространение в России, активное содействие населения является главным условием его реализации. Население избирательного округа может в инициативном порядке помочь в озеленении и уборке территории, сборе денежных средств для реализации наказов, на исполнение которых в бюджете недостаточно денежных средств и т.д. Как верно указали профессора Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, исходя из содержания каждого конкретного

наказа, избиратели должны также определить степень своего непосредственного

268

участия в их реализации .

Справедливо отметил Н.Г. Старовойтов, что в практике функционирования наказов избирателей в СССР серьезным недостатком решений Советов народных депутатов по выполнению наказов являлось то, что в них не содержалось каких - либо мероприятий, связанных с реализацией общеполитических наказов (например, укрепление связей депутата с избирателями, обеспечение широкой гласности работы Советов народных депутатов, отчетность различных органов публичной власти)[17]. Как мы отмечали ранее, в Российской Федерации на региональном и местном уровнях институт наказа избирателей крайне сужен и ориентирован преимущественно на хозяйственно-бытовые нужды избирателей. Вместе с тем, развитие указанных общеполитических задач не потеряло своей актуальности в настоящее время. Также как и предлагаемая нами концепция социально ориентированного наказа, общеполитический наказ заслуживает свое право на существование в рамках демократических принципов и ориентированности на общественно полезные цели.

[1] Правовые модели и реальность: монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М., 2014. С. 259.

[2] В Правительстве Новосибирской области подписано соглашение о сотрудничестве при выполнении программы реализации наказов избирателей [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.nso.ru/news/20763 (дата доступа: 01.08.2017); Наказы избирателей стали общей заботой [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://sibkray.ru/news/2126/881904 (дата доступа: 01.08.2017).

[3] Курская правда. 2013. № 146.

[4] Там же. С. 109-110; Немцев В.А. О совершенствовании форм и методов деятельности местных Советов Восточной Сибири // Совершенствование организации и деятельности местных Советов Восточной Сибири в свете решений XXIII съезда Коммунистической партии Советского Союза. Материалы первого симпозиума работников местных Советов депутатов трудящихся Восточной Сибири. Иркутск, 1967. С. 41.

6 Официальный сайт Губернатора и Правительства Ульяновской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ulgov.ru/news/regional/2017.01.10/45434 (дата доступа: 10.01.2017).

[6] Там же.

[7] Подписан Меморандум о сотрудничестве [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ulyanovsk.er.ru/news/2017/1/9/podpisan-memorandum-o-sotrudnichestve-mezhdu-ulyanovskoj-oblastyu-i-edinoj- rossiej (дата доступа: 19.01.2017).

258 Там же.

[8] Там же.

[9] Городская Дума: какие законы приняты [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.izvestiaur.ru/society/12405801.html (дата доступа: 22.01.2017).

[10] Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 2015. № 35.

[11] Часть 8 статьи 4 Закона Камчатского края от 09.10.2012 № 134 (ред. от 06.11.2014) «О наказах избирателей в Камчатском крае».

[12] Решение Городской думы г. Ижевска от 30.03.2006 № 67 (ред. от 17.11.2016) «Об утверждении Положения о наказах избирателей депутатам Городской думы города Ижевска» // Ижевский вестник. 2006. № 3.

[13] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

[14] Депутаты отчитались об исполнении наказов избирателей [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ktv- ray.ru/novost/deputaty-otchitalis-ob-ispolnenii-nakazov-izbirateley/10565 (дата доступа: 23.01.2017).

[15] Рогова Т.А. Законодательство о наказах избирателей и некоторые проблемы его реализации // Советы - органы местного самоуправления на современном этапе. Сборник научных трудов. М., 1987. С. 81-82.

[16] Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1965. С. 375.

[17] Старовойтов Н.Г. Наказы избирателей. С. 51.