Говорить о построенной системе управления муниципальным долгом, пожалуй, нельзя. Конечно, в настоящей работе невозможно исследовать опыт управления во всех муниципальных образованиях страны, однако на основании анализа работы тех муниципалитетов, которые отражен в работе, можно сделать вывод о том, что практически весь массив вопросов, связанных с управлением муниципальным долгом, был почти не тронут.

Данный вывод подтверждается выявленными недостатками, существующими на протяжении достаточно длительного времени. В частности, отсутствуют формализованные процедуры оценки и управления рисками в долговой сфере.

При планировании привлечения заимствований стоимостные оценки различных вариантов проводятся по текущей номинальной стоимости обслуживания и погашения.

Концепция приведённой стоимости долга, учитывающей массу скрытых рыночных факторов, не используется.

К общим недостаткам можно отнести:

- отсутствие управления условными обязательствами и процедур управления рисками,

- низкий уровень аналитических возможностей информационных систем,

- неполный учет обязательств,

- отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования и др.

Для перехода к управлению долгом требуется четкое определение форм бюджетных обязательств, внедрение новых правил их учета, развитие системы планирования и управления долговыми обязательствами.

Управление гарантиями, как условными обязательствами, осуществляется неэффективно, что выражается в отсутствие оценки риска наступления гарантийного случая. В результате на практике объёмы резервируемых в бюджетах муниципальных образовании либо равны полному объёму гарантированных обязательств к оплате в текущем году, либо равны некой постоянной величине, не связанной с объёмом гарантированных обязательств.

Министерством финансов Российской Федерации ежегодно анализируются объем и структура долга муниципальных образований [Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований]. По состоянию на 01.01.2017 наибольший размер муниципального долга составил у Республики Татарстан. Нулевой долг всего у двух регионов – республики Крым и республики Ингушетия. Однако наличие нулевого показателя по муниципальному долгу отнюдь не означает высокий уровень экономического развития этих двух регионов. Место республики Крым как нового региона РФ определить пока нельзя, тогда как республика Ингушетия по итогам 2015 года находилась на 79 месте в рейтинге социально-экономического положения субъектов РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что неиспользование механизмов, предоставленных бюджетным законодательством не дает положительного результата, равно как и их неэффективное использование.

Будучи сегодня равноправным участником гражданских отношений и, одновременно, неся социальную нагрузку, любое публично-правовое образование фактически подвергается риску стать должником по неисполненным обязательствам либо по обязательствам, исполненным ненадлежащим образом.

Управление муниципальным долгом в России упирается в главную проблему – его эффективности.

Рассмотрим на примере города Курган. Определением Арбитражного суда Курганской области от 09.04.2009 по делу № А34-702/2009 в отношении муниципального унитарного предприятия «Управляющая компания «Жилищник» была введена процедура наблюдения по заявлению ОАО «Энергосбыт», которому указанное МУП было должно почти 3 миллиона рублей. Решением Арбитражного суда Курганской области от 31.08.2009 предприятие было признано несостоятельным (банкротом), а по результатам конкурсного производства общая сумма требований к предприятию составила 48 184 324 руб. 93 коп.

17.03.2011 конкурсный управляющий обратился в Арбитражный суд Курганской области с иском к Департаменту городского хозяйства Администрации города Кургана о взыскании убытков в размере 17 101 000 руб. Решением Арбитражного суда Курганской области от 09.12.2011 по делу № А34-1000/2011 с Муниципального образования город Курган в лице Департамента городского хозяйства Администрации города Кургана за счет казны города Кургана в пользу должника взыскано 11 151 000 руб. убытков и 60 000 руб. судебных расходов на проведение экспертизы. Постановлением Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 29.08.2012 решение Арбитражного суда Курганской области от 09.12.2011 оставлено без изменения. В последующем право требования предприятия к муниципалитету было реализовано посредством проведения торгов в форме публичного предложения – покупателем стало местное ООО – «Любимый город», которое заплатило предприятию-банкроту 5 300 000 руб. (цену, за которую приобрело права требования).

Хронологию событий в деле о банкротстве муниципального унитарного предприятия в г. Курган необходимо прервать пояснением сложившейся в целом в России ситуации.

В России существует ряд коммерческих организаций, которые вполне официально ведут деятельность, связанную с приобретением прав требований к различным муниципалитетам. Права требования могут иметь самое разное происхождение, но в любом случае они переходят к этим организациям по договорам уступки, заключаемым по результатам проведенных торгов.

Одной из таких фирм является ООО «Актион» (г. Москва). Эта фирма неоднократно участвовала в торгах и является взыскателем по многочисленным исполнительным производствам в отношении должников – муниципальных образований.

Практика работы этой компании в Пермском крае оказалась весьма успешной для компании и проблемной для муниципалитета (этот вопрос исследуется в следующей главе работы), тогда как практика работы компании в других регионах, и в частности в Курганской области показала, что основным фактором здесь является сотрудничество и своевременное принятие эффективных выгодных для муниципалитета решений.

Итак, покупателем долгов в г. Курган стало ООО «Любимый город», однако в результате проведенной с этой организацией и муниципалитетом работы договор уступки был расторгнут по взаимному соглашению сторон, денежные средства возвращены ООО «Любимый город», а права переданы ООО «Актион», требования которого были довольно быстро исполнены, что не позволило долгу вырасти за счет неустоек и штрафов.

Помимо достаточно быстрого реагирования на факт смены кредитора, муниципальное образование в данном случае также не допустило привлечения его к субсидиарной ответственности в связи с банкротством муниципального унитарного предприятия.

Иными словами, муниципальное образование верно среагировало уже на стадии возникновения долга. Тем не менее, необходимо отметить, что эффективное управление муниципальным предприятием предотвратило бы сам факт возникновения долга у муниципального образования.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, какие факторы и обстоятельства влияют на управление муниципальным долгом:

Рис. 1. Факторы, оказывающие влияние на управление муниципальными долговыми обязательствами

Исходя из того, какие обязательства на сегодняшний день формируют муниципальный долг в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (кредиты, муниципальные гарантии, муниципальные ценные бумаги), мы видим, что учет вышеизложенных факторов крайне затруднителен и по сути ничем не обусловлен.

Анализ структуры муниципального долга в 2016 году на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (таблица 1) свидетельствует о следующем:

наиболее часто муниципальные образования используют такие виды муниципальных обязательств, как кредиты (бюджетные и кредиты от кредитных организаций). Кредитные обязательства составляют львиную долю муниципального долга всех муниципальных образований Российской Федерации (более 90 %) и существуют в большинстве муниципалитетов;

муниципальные образования только четырех регионов используют муниципальные ценные бумаги как способ создания муниципальных обязательств. Доля муниципальных ценных бумаг в общем объеме муниципального долга составляет всего 4,25 %. Подавляющее большинство муниципалитетов, несмотря на предусмотренную законом возможность выпускать ценные бумаги, не пользуются предоставленной возможностью, хотя польза от внедрения этого вида муниципальных заимствований на практике неоднократно исследовалась и рассчитывалась;

только три региона указывают «иные» непогашенные обязательства муниципальных образований: муниципальные образования в республике Саха (Якутия), в Оренбургской области и в Краснодарском крае. С учетом положения части 2 статьи 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных в этой статье, существование графы «иные долговые обязательства» идет вразрез с действующим законодательством.

Таблица 1 Структура всего объема муниципального долга в России (на основе данных Минфина РФ)

Вид муниципального долгового обязательства

% от общего объема муниципального долга в России

Муниципальные ценные бумаги

4,25

Муниципальные гарантии

5,01

Кредиты от кредитных организаций

62,26

Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ

28,47

Иные долговые обязательства

0,01

Между тем, указание таких обязательств даже небольшой частью муниципальных образований свидетельствует о наличии большого и существенного пробела в этой части, о неправильном учете муниципальных долговых образований и, соответственно, о неэффективном управлении ими.

Анализ данных по объему муниципальных долговых обязательств свидетельствует также о том, что последние 5 лет долг неуклонно растет – с 2012 года увеличился почти на 120 млрд.руб. (рисунок 2).

Рис. 2. Динамика общего объема долговых обязательств муниципальных образований РФ за период с 2012 по 2016 г.г.

Основной рост произошел за счет увеличения объема заимствований в форме кредитов от кредитных организаций. В меньшую сторону изменился лишь один вид муниципального долга – муниципальные гарантии (рисунок 3).

Рис. 3. Динамика объема отдельных долговых обязательств муниципальных образований РФ за период с 2012 по 2016 г.г.

Говоря об опыте управления муниципальным долгом в Российской Федерации, следует сказать о существующем в законодательстве институте временной финансовой администрации.

В литературе отмечается, что в ГК РФ и в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» следовало бы предусмотреть специальное правовое регулирование для публичных образований на случай их неплатежеспособности и применение к ним особых санационных процедур с учетом того, что публичные образования осуществляют функции публичной власти. В законодательстве должны быть указаны способы санации публичных образований, в том числе в АПК РФ – норм, необходимых для введения процедуры временной администрации [Малышева С.А., Шишмарева, 2013, с. 91]. Вспомним, что в мировом опыте есть подобные примеры (например, в США).

В соответствии с положениями ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, принимается решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления и в муниципальном образовании вводится орган внешнего (государственного) управления [Федеральный закон № 131-ФЗ].

Органом, управляющим муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Это относительно новое понятие в отрасли государственного и муниципального управления. Его определение дается в статье 168.1 БК РФ, согласно которой временная финансовая администрация муниципального образования - это исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 168.2 Бюджетного кодекса РФ временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом [Бюджетный кодекс РФ].

В абзаце 2 пункта 2 той же статьи предусмотрено, что ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования [Бюджетный кодекс РФ].

Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

Иными словами, законодатель признает возможность введения временной финансовой администрации в случае не исполнения в установленный срок любых бюджетных обязательств муниципального образования.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные обязательства – расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

В предыдущей главе было упомянуто о том, что к понятию «муниципальный долг» следует отнести также и обязательства муниципального образования, возникающие в связи с созданием им муниципальных предприятий, учреждений и иных организаций, по обязательствам которых муниципальное образование несет субсидиарную ответственность.

Здесь, на наш взгляд, гражданское (как материальное, так и процессуальное) законодательство входит в некоторое противоречие с бюджетным, а также с общими нормами о муниципальном управлении.

С точки зрения гражданского права, муниципальное образование, у которого имеется просроченная задолженность, должно исполнить обязательство в установленный законом срок на основании вступивших в законную силу судебных актов или признания наличия обязательства субъектом РФ или самим муниципальным образованием.

С точки зрения бюджетного законодательства просроченным является лишь то бюджетное обязательство, которое отнесено к категории расходных в текущем финансовом периоде.

Иными словами, если судебный акт о взыскании с муниципального образования вступил в силу в середине финансового периода и в бюджет изменения не внесены, в общую сумму просроченных обязательств эта сумма включаться не будет.

Полагаем, что в этом кроется возможность для муниципальных образований искажать реальную ситуацию, признавая только часть обязательств и тем самым препятствуя оценке объективно существующей экономической ситуации.

Так, по состоянию на 01.01.2016 судами с муниципального образования Горнозаводский муниципальный район Пермского края взыскано более 20 млн. руб. только компенсаций за нарушение разумного срока исполнения судебных актов и штрафных санкций в пользу одного юридического лица (не считая ранее вступивших в силу судебных актов, также не исполненных должником), в то же время в бюджете на 2016 год было отражено лишь 13,2 млн. руб. как денежные средства, которые необходимо направить на выплаты по вступившим в законную силу судебным актам (приложения № 1 и 2 к настоящей курсовой работе). На основании отраженных в бюджете сумм нельзя сделать вывод о плачевности положения этого муниципального образования, поскольку дефицит бюджета хотя и есть, но он не соответствует фактической ситуации, следовательно, изыскивать средства для погашения, прибегая, возможно, к способам, указанным в статье 100 Бюджетного кодекса РФ, оснований как будто нет.

Как неоднократно было отмечено исследователями, нормы, регулирующие основания и порядок деятельности временной финансовой администрации, по сути, повторяют нормы гражданского законодательства о внешнем управлении юридическим лицом. Внешнее управление – одно из переходных состояний должника, заканчивающееся в результате либо улучшением его финансового состояния, либо банкротством и прекращением деятельности. Данное заимствование, как видится, является примером распространения принципов частного права на публичные институты. В рассматриваемом случае муниципальное образование предстает в качестве аналога юридического лица, обладающего имущественными активами. Неэффективное владение, пользование и распоряжение данными активами ведут к тому, что собственник становится неплатежеспособным и его начинают «банкротить» (но не кредиторы, а органы публичной - государственной - власти). Однако очевидно, что отождествление статуса муниципального образования со статусом «обычного» юридического лица приводит к конфликту прав частной и публичной собственности. Кроме того, отождествление невозможно в силу особенностей правового статуса муниципального образования.

Вопрос о том, можно ли утверждать, что правомерно переносить частноправовые отношения, возникающие при неплатежеспособности лица, в публично-правовую сферу, является спорным, как и эффективность такого метода управления, как временная финансовая администрация. Как отмечает О.А. Дементьева, вполне резонно допустить, что временная финансовая администрация не в состоянии (как по объективным, так и по субъективным причинам) решить финансовые проблемы муниципального образования [Дементьева, 2013, с. 37]. Как известно, процедурой внешнего управления федеральный законодатель останавливает механизм рецепции норм частного права: дальнейшие процедуры, а именно банкротство муниципального образования, законодательство не допускает. Хотя, если продолжать (по аналогии с институтом прекращения права частной собственности) данную процедуру, муниципальное образование должно быть «распродано» за долги, лишено всей публичной собственности. Очевиден тот факт, что федеральный законодатель не представляет себе четко процедуру (даже и простую возможность) объявления несостоятельным, например, городского поселения (территорию - участки, находящиеся в муниципальной собственности, по-видимому, можно будет реализовать, но вот что делать с населением, с органами публичной власти - непонятно). И совершенно очевидно, что следствием стало появление в публичном праве, а точнее, в муниципальном законодательстве, такого пробела.

Итак, можно сделать вывод о том, что бюджетное законодательство должно содержать процедуры урегулирования просроченной задолженности муниципальных образований. Как отмечается в литературе, в случае объективной неспособности муниципальных органов власти исполнять долговые обязательства полностью и в срок механизм урегулирования просроченной задолженности позволяет разрешить возникший конфликт заемщика и инвесторов. В случае способности и нежелания заемщика платить процедура урегулирования просроченной задолженности должна обеспечить принудительное исполнение обязательств.

Нормативное закрепление такой процедуры и ее применение на практике снижают неопределенность во взаимоотношениях заемщика и кредиторов в случае дефолта, тем самым снижая кредитный риск и стоимость заимствований. Кроме того, это способствует проведению более ответственной долговой политики муниципальными органами власти.

Процедура урегулирования просроченной задолженности должна основываться на идентичном подходе к реструктуризации просроченной задолженности муниципальных образований и юридическом равенстве с другими участниками гражданских правоотношений. То есть полное и своевременное исполнение обязательств для муниципальных органов власти, как и для других участников гражданских правоотношений, должно являться обязательным. В тот же время, процедуры урегулирования просроченной задолженности, применяемые к муниципальным органам власти и юридическим и физическим лицам, могут различаться. Процедура урегулирования просроченной задолженности должна быть формализованной, прозрачной и справедливой, обеспечивая непредвзятый и идентичный подход к реструктуризации просроченной задолженности муниципалитета.

Необходимо учитывать в то же время, что система урегулирования просроченной задолженности, гарантирующая полное исполнение обязательств, угрожает возможности местным органам власти предоставлять минимальный объем бюджетных услуг и исполнять иные свои обязательства, то есть противоречит самой сути муниципалитета и местного самоуправления.

Денежные средства, необходимые для исполнения долговых обязательств, могут также изыскиваться за счет приватизации или передачи в делегированное управление имущества, необходимого для предоставления базовых услуг, на условиях обязательного оказания соответствующих базовых бюджетных услуг.

Анализ категории «управление муниципальным долгом» позволил прийти к выводу о самой непосредственной её связи с институтом временной финансовой администрации.

В соответствии с положениями статьи 168.4 Бюджетного кодекса РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения Верховного Суда Российской Федерации (арбитражного суда субъекта Российской Федерации) о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу.

Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен включать:

- срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающий пяти лет;

- долю собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающую 15 процентов;

- объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);

- график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

- меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (муниципальных финансов муниципального образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов органов местного самоуправления).

Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Содержание приведенных норм говорит о необходимости в период действия временной финансовой администрации определить объем заёмных средств, необходимых для погашения просроченной задолженности, то есть по сути объем нового муниципального долга.

Иными словами, ранее возникший муниципальный долг, превратившийся в просроченную задолженность, может стать основанием для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании, но при этом привлечение заемных средств (создание нового муниципального долга) является одним из способов разрешения возникшей ситуации.