Особую актуальность приобретает исследование сложившейся практики применения органами административной юрисдикции административных наказаний и их реального исполнения, поскольку это позволит полноценно оценить имеющиеся проблемы и выработать наиболее эффективные меры по модернизации административно-деликтного законодательства.

Так, анализ правоприменительной практики показывает, что в административно-юрисдикционном производстве наибольшее распространение получило применение к административным делинквентам мер административного наказания имущественного характера - административного штрафа.

Например, органами внутренних дел (далее - ОВД) в 2011 г. рассмотрено 63416998, в 2012 г. - 59580817, в 2013 г. - 53902336 дел об административных правонарушениях, в 2014 г. - 62261181 дело об административном правонарушении, в 2015 г. - 66792852 дела об административном правонарушении. Доля административных штрафов в структуре административных наказаний, наложенных ОВД, составила в 2011 г. 89,14% (56532391), в 2012 г. - 89,9% (53558144), в 2013 г. - 91,12% (49114216), в 2014 г. - 94,27% (54851623), 2015 г. - 95,88% (60226741).[1]

Массовое применение административных штрафов носит объективный характер и обусловлено следующим.[2]Большинство органов административной юрисдикции является органами исполнительной власти, в том числе органы внутренних дел. В силу ст. 3.4 - 3.13 КоАП РФ они могут применять административные наказания лишь в виде предупреждения и административного штрафа. Во-вторых, подавляющее большинство составов административных правонарушений, закрепленных КоАП РФ, предусматривают в виде санкции административный штраф.

В-третьих, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в силу п. 2 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ могут устанавливать ответственность за нарушения регионального законодательства только в виде предупреждения и административного штрафа.

Указанные обстоятельства приводят к отсутствию возможности более гибкой индивидуализации мер административной ответственности в зависимости от личности административного делинквента, характера совершения им противоправного деяния.

В этой ситуации возникает вопрос: насколько оправданным является подход законодателя к определению административного штрафа в санкции административно-деликтной нормы как единственно возможного вида административного наказания за совершенное административное правонарушение?

Действительно, если проанализировать исполнение административного наказания в виде административного штрафа, то обращает на себя внимание неблагополучная ситуация с его реальным исполнением, которая сложилась в большинстве органов административной юрисдикции, в том числе и в органах внутренних дел.

Так, если в целом "взыскаемость" административных штрафов, назначенных ОВД, составила в 2010 г. 55,3% (6966811000 руб.), в 2011 г. - 61,1% (8864971000 руб.), в 2012 г. - 64,7% (9976698000 руб.), в 2013 г. - 67,3% (10771940000 руб.), в 2014 г. - 60,85% (13086279000 руб.), в 2015 г. - 64,23% (23802367000 руб.),[3] то по отдельным категориям дел об административных правонарушениях положение не столь оптимистично.

Например, по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.20 КоАП РФ, "взыскаемость" административных штрафов в 2008 г. составила 36,55% (219227000 руб.), в 2011 г. - 35,71% (235454000 руб.), в 2012 г. - 40,53% (253446000 руб.), в 2013 г. - 46,65% (236846000 руб.), в 2014 г. - 55,1% (238240000 руб.), в 2015 г. - 58,51% (247005000 руб.).[4] При этом обращает внимание то, что увеличение процента "взыскаемости" административных штрафов по указанной категории дел об административных правонарушениях происходит на фоне снижения суммы наложенных административных штрафов. Если в 2010 г. сумма наложенных ОВД административных штрафов составила 599827000 руб., то в 2011 г. - 659427000 руб., в 2012 г. - 625306000 руб., в 2013 г. - 507757000 руб., в 2014 г. - 432367000 руб., в 2015 г. - 422113000 руб.[5]

Нетрудно заметить, что сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, и тем самым не реализуется принцип неотвратимости ответственности.

В результате в обществе укрепляются позиции правового нигилизма, формируется низкая административно-деликтная чувствительность. Отсюда и следуют такие причины неисполнения назначенного административного наказания, как неосознание административными делинквентами всей серьезности применяемых органами внутренних дел мер административной ответственности, а также последствий их игнорирования.

Конечно, этому способствует и то, что административные наказания, в отличие от уголовных наказаний, не влекут таких серьезных правовых последствий, как судимость, а влекут состояние административной наказанности. Последняя, в тех случаях, когда санкцией административно-деликтной нормы предусмотрено административное наказание только в виде административного штрафа, влияет на назначение более максимального размера наказания. Довольно часто это приводит к профанации назначаемого наказания лицу, у которого уже сформировалось стойкое антиобщественное поведение.

Анализ статистических данных показывает крайне низкое количество дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Например, доля дел по данным административным правонарушениям от общего количества дел об административных правонарушениях, возбужденных ОВД, в 2010 г. составила 0,64% (470911), в 2011 г. - 0,86% (648673), в 2012 г. - 0,96% (694516), в 2013 г. - 1,09% (727451), в 2014 г. - 1,23% (841624), в 2015 г. - 1,32% (974682).[6]

Малое количество возбуждаемых органами внутренних дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, отчасти можно объяснить тем, что в подавляющем большинстве случаев судьями по данным категориям дел принимается решение о применении к правонарушителям административного наказания в виде административного штрафа, а не административного ареста.

Так, доля административных штрафов в структуре административных наказаний, назначенных судьями по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в 2011 г. составила 73,33%, в 2012 г. - 75,94%, в 2013 г. - 77,84%, в 2014 г. - 76,77%, в первом полугодии 2015 г. - 77,42%.

Учитывая, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, к административной ответственности в основном привлекаются граждане, а не должностные и юридические лица, подобная практика применения указанной нормы не приводит к улучшению ситуации с исполнением административного наказания в виде административного штрафа. Ведь нередко лица, которые привлекаются административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, являются "хронически неплатежеспособными", и у них отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание административного штрафа.

Сложившаяся практика применения ч. 1 ст. 20.25 КоАП так или иначе сказывается на инициативе органов внутренних дел по привлечению лиц, уклоняющихся от уплаты назначенного им административного штрафа, к административной ответственности, причем далеко не лучшим образом.

Действительно, какой смысл находить такое лицо, составлять в отношении него протокол об административном правонарушении, направлять дело в суд для его рассмотрения, если в итоге такому лицу вновь назначается административный штраф, хотя и в увеличенном размере, и оно также будет уклоняться от его исполнения?

В то же время надо отметить, что судья в условиях крайнего недостатка мест в спецприемниках для административно арестованных просто вынужден применять в отношении неплательщика административного штрафа санкцию в виде двойного размера неуплаченного штрафа, от исполнения которого нарушитель также уклоняется. Значительное количество граждан, не имеющих постоянного и официального дохода, собственности, в такой ситуации фактически остаются безнаказанными.

Так, ОВД в 2011 г. было получено 990346 постановлений о назначении административного наказания в виде административного ареста, а в 2012 г. - 926634. При этом количество лиц, отбывающих административное наказание в виде административного ареста без помещения в специальные приемники, составило в 2012 г. 348104, в 2013 г. - 293299 граждан, из которых в 2012 г. 148826 чел., 2013 г. 125596 чел. отбывали назначенное им административное наказание в помещениях дежурных частей территориальных органов МВД России.

Сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, не реализуется принцип неотвратимости ответственности. В результате создается почва для искусственной латентности административных правонарушений, формируемая правоохранительными органами, поскольку фиксация любого административного правонарушения, а не только предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, подчас становится в прямую зависимость от "платежеспособности" правонарушителя.

Рассмотренные нами обстоятельства стали возможными в результате того, что в выбранной модели административной политики, нашедшей отражение в КоАП РФ, изначально не была предусмотрена универсальная мера административной ответственности. Та, которая могла бы применяться как к физическим лицам (гражданам), способным оплатить административный штраф, так и к не имеющим подобной возможности в случае совершения ими административного правонарушения. Иными словами, такая мера административной ответственности, которая позволяла бы полноценно учитывать имущественное положение физического лица при назначении ему административного наказания.

В итоге можно говорить о наличии дисбаланса в системе мер административных наказаний, которые могут быть применены к гражданам, что не лучшим образом сказалось и сказывается на состоянии административной деликтности и ее латентности, а также на самой идее предупреждения правонарушений вне зависимости от их вида, заложенной в КоАП РФ.

Лишь совсем недавно в КоАП РФ было внесено знаковое изменение, которое может поспособствовать исправлению существующего дисбаланса и становлению новой модели административной политики, ориентированной не только на карательные меры посредством увеличения размеров административного штрафа, но и на более гибкую индивидуализацию мер административной ответственности в зависимости от личности административного делинквента, характера совершения им противоправного деяния, его имущественного положения.

[1] Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь - декабрь 2004 - 2013 гг. М., 2017. С.201.

[2] Дерюга А.Н., Мотрович И.Д. Причины латентности административных правонарушений // Административное право и процесс. 2013. N 7. С. 57.

[3] Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь - декабрь 2004 - 2013 гг. М., 2017. С.204.

[4] Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь - декабрь 2004 - 2013 гг. М., 2017. С.205.

[5]

[6] Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь - декабрь 2004 - 2013 гг. М.: ГИАЦ МВД России, 2014.