Становление института участия граждан в формировании органов местного самоуправления неразрывно связано с развитием как теоретических, так и практических основ местного самоуправления в целом. Поэтому исследование понятия и содержания участия граждан в формировании органов местного самоуправления должно охватывать ключевые для его понимания исторические этапы, начиная с генезиса термина «самоуправление». Указанный термин[1] появился в Великобритании в конце XVII в. после буржуазной революции и выражал, в первую очередь, настроения английской нации, самоуправляющейся с помощью парламента и местных представительных органов, не знавших давления со стороны государственного аппарата и его служащих[2]. Местное управление в Англии с тех пор перестало называться самоуправлением, это определение ушло
из английского законодательства[3]. Именно с этого момента в данной стране начинает развиваться самоуправление граждан на местах, выражаемое
в независимых от власти монарха органах власти[4].

В последующем зарубежные ученые, рассматривавшие англо-саксонскую правовую систему, гармонизировали термин «самоуправление» в государствах континентальной правовой системы. Так, прусский юрист Рудольф Гнейст рассматривал английские муниципалитеты как «местное самоуправление», полагая, что его принципам соответствует городская власть на местах, которая в силу своей природы должна быть самоуправляющейся[5]. Создаваемые на местном уровне органы власти изначально зарождались как независимые от административного вмешательства и формируемые волей народа – это подтверждают как теория свободной общины, так и хозяйственно-общинная теория[6]. Таким образом, наиболее распространенная в Европе научная концепция местного самоуправления основывается на том, что местное самоуправление предполагает обязательное наличие избираемых гражданами напрямую местных представительных органов власти и принцип невмешательства
в местное самоуправление со стороны назначаемых государством должностных лиц. Соответственно, можно сделать вывод о том, что формирование органов местного самоуправления, как важнейшая составляющая местного самоуправления, представляет собой, в первую очередь, избрание гражданами напрямую депутатов местных представительных органов, а также отсутствие вмешательства в процесс формирования органов местного самоуправления со стороны государственной власти.

Представительство на уровне местного самоуправления в истории России имеет давние традиции. Начиная со времён феодальной раздробленности и зарождения Московского государства – вплоть до создания огромной Империи в России существовали и действовали институты местной власти в самом различном виде[7]. Их исторические корни и особенности формирования существенным образом отличали русское народовластие от западного. Исторически сложилось, что представительные органы местного самоуправления на Руси осуществляли свою власть исходя не столько из потребностей защиты местного населения, сколько
из необходимости верховенства интересов правителя государства, являясь по своей сути формой государевой службы, которой руководитель государства лишь доверял осуществление некоторых своих полномочий. Исходя из этого, наибольшая власть на местах была преимущественно
у назначаемых должностных лиц. Западные же системы представительных органов местного самоуправления всегда были независимы от государства
и законодательно руководили хозяйством, исходя исключительно из интересов местных жителей. В связи с этим, выборность местных органов власти в этих странах изначально получала большее распространение.

Между тем, нельзя недооценивать роль участия населения
в формировании органов местного самоуправления в развитии российской государственности в целом. М. Слобожанин писал, что зарождение земского управления в России исторически предшествовало зачаткам государственного управления и, соответственно, именно земства являются по своей сути основой государства, а не наоборот[8]. В Древнерусском государстве X-XIV вв. городское, избираемое свободными горожанами народное собрание-вече стало повсеместно распространённым институтом. Древнейшим же общинным делением была волость[9]. Так во многих местностях именовались славянские союзы с появлением княжеской власти. Возглавляли волость выборные старосты и сотские[10].

Следующим этапом на пути становления самоуправления стали земские преобразования, осуществленные Иваном IV[11]. Важнейшим указом на этом этапе стал «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556). Отмена кормлений привела к всеобщему установлению земских властей. Ими являлись старосты и земские судьи. Земские власти были избираемы всеми сословиями, кроме служивого[12]. Таким образом, с давних пор в России так или иначе развилась традиция формирования местной власти на выборных началах.

Екатерина II сначала отдельными преобразованиями, а затем
и масштабно продуманной реформой переформировала местное самоуправление на началах децентрализации[13]. Общий строй местного самоуправления, установленный в этот период, во многом сохранился
до реформ Александра II. Так были утверждены дворянские собрания. Но круг рассматриваемых ими вопросов сужался до обсуждения предлагаемых правительством вопросов, а также рассмотрения кандидатур на должности отдельных категорий судей. Для решения сословных вопросов учреждались дворянские депутатские собрания и опеки. В дальнейшем ценность права дворянского сословия на участие в формировании данных собраний была
в значительной степени ослаблена с учреждением губернских правлений
в 1845 году. Дворянские собрания проходили под надзором губернаторов,
и выборные должностные лица по своему статусу мало чем различались
с назначаемыми. Между тем, участие в этом процессе целых сословий позволяет говорить о зарождении права объединений отдельных групп граждан участвовать в формировании местной власти и решении дел
на местном уровне, что не могло не оставить положительного следа
в развитии демократии на местном уровне в России.

Таким образом, даже в те периоды российской истории, когда интересы верховной власти требовали централизованного контроля
за местным управлением, в стране сохранялись элементы участия жителей
в формировании местных избранных органов власти, которые можно назвать аналогом представительных органов. Так или иначе, элементы выборности находили свое применение при формировании местных органов власти на различных этапах истории российского местного самоуправления.

Важно отметить высказывания дореволюционного исследователя проблем государственного строительства в России профессора Н.И. Лазаревского, который обращал внимание на то, что выборность собраний того времени не гарантировала самоуправления. Избираемость местных собраний, по мнению Н.И. Лазаревского, может быть полезна лишь в том случае, если способствует их независимости от верховной власти в стране
и создает обратную связь с людьми[14].

В дальнейшем деятельность Александра II была сконцентрирована
на последовательном развитии начал местного самоуправления. Именно
на них опирались последующие реформы: земская (1 января 1864 г.)
и городская (16 июня 1870 г.). Законодательно ведение местным хозяйством было вверено компетенции выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе. Избирательное право того периода характеризуется имущественным цензом. В земстве выборы строились
на принципе сословного представительства. Освобождение крестьян позволило дать земству представительство не только в лице дворян, как это было при Екатерине, но и других сословий. Земские учреждения
не подчинялись местной администрации, но их деятельность была поставлена под контроль государства в лице министра внутренних дел
и губернаторов[15]. Таким образом, по результатам земской реформы объединения граждан, которыми по сути являлись курии землевладельцев, горожан и крестьян, получили возможность выбирать своих представителей-гласных, депутатов земских уездных собраний, формировавших из своего состава земскую управу. При этом окончательное утверждение председателя земской управы оставалось за губернатором. Таким образом, несмотря на значительное расширение права граждан на участие в формировании местной власти, по-прежнему оставался контроль за этим процессом
со стороны государства. В целом же существование зачатков представительных органов самоуправления в России до 1864 года подтверждают многие сохранившиеся источники[16].

В современной форме, по мнению Ю.А. Дмитриева, местное самоуправление сформировалось в XIX веке как результат победы либеральных преобразований, выразившихся в признании юридическими системами большинства стран концепции естественного права, свободы как высшей ценности, независимости человека, его жизнеустройства
от государства и в ряде случаев от общества[17]. Не случайно британский ученый Д. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления данного времени производством либерально-демократического государства XIX века[18].

Нужно сказать, что каждый исторический период модернизации
в России неизбежно сопровождался установлением тех или иных правовых гарантий развития местного самоуправления, что, в свою очередь, обеспечивало расширение возможностей участия населения в формировании органов власти на местах.

Существенным регрессом в обеспечении участия населения
в формировании местного самоуправления стало Земское Положение 1890 года. Оно значительно сократило число гласных в целом и придало избирательным собраниям сословный характер. В.В. Еремян давал этому Положению отрицательную оценку в русле развития представительных форм местного самоуправления, отмечая, что оно не только не устранило сословный принцип формирования собраний, противоречащий как экономическому развитию земств, так и его социальным, культурным и иным интересам, но еще и устанавливало подчинение этого процесса губернатору. В одном избирательном собрании участвовали только дворяне, в другом – остальные сословия, кроме крестьян. Гласные от последних стали избираться не на сельских избирательных съездах, а волостными сходами, и список их утверждался губернатором. Права участия в выборах лишались лица, имевшие купеческие свидетельства, евреи, священнослужители, владельцы торговых и промышленных предприятий и некоторые другие категории лиц[19].

По новому Положению существенно была реформирована организация земских управ. Утверждению в должности подлежал не только председатель управы, но и все её члены, и земское собрание не могло обжаловать отказ в их утверждении. Председателем управы не могло избираться лицо, не имевшее права занимать должности на государственной службе. Замещение должностей председателя и членов управ чиновниками стало нормальным порядком для большинства земств.

В случае двукратного неутверждения губернатором избранного собранием состава управы эти должностные лица подлежали назначению и назначались министром внутренних дел[20]. Эта норма Положения 1890 года, по выражению Б. Веселовского, «не оставалась мёртвой буквой и с течением времени применялась всё больше и больше»[21].

Основы Положения 1890 года во многом базируются
на государственной теории местного самоуправления. Однако выводы, сделанные при этом законодателем, едва ли являются правильными. Авторы документа посчитали целесообразным усилить надзор правительства за земскими институтами в такой степени, что появилась конкретная вероятность выхолащивания земства в принципе. Исходя из позиции
Н.М. Коркунова, признание правомерности руководства земствами
со стороны государства, исходя из того, что те решают часть государственных вопросов, – это прямой путь к отрицанию земского самоуправления[22].

Таким образом, несмотря на существенный прогресс в сфере обеспечения участия населения в формировании органов местного самоуправления, который стал результатом реформ Александра II, гарантии данного права были в значительной степени ограничены контрреформами конца XIX – начала XX века, укрепившими сословный характер местных органов, что не способствовало принятию ими консолидированных решений в интересах местного населения. Наличие жёсткого имущественного ценза не позволяло выявить истинную волю местного населения непосредственно в процессе формирования местных органов. В свою очередь наличие возможности фильтрации кандидатов губернскими органами и отстранения ими избранных членов земских управ, а также отмены их решений фактически приводило к нивелированию права граждан на участие
в формировании местных органов. Это не могло не ослабить их авторитет
в обществе в целом и помешало сделать земства полноценной площадкой для обсуждения и разрешения насущных вопросов, что было бы реальной альтернативой формированию революционных настроений на территории большинства земств.

Вышеуказанное позволяет сделать вывод о том, что ограничение участия населения в избрании местных органов власти жестким бюрократическим контролем со стороны государственной власти во многом снижало на данном историческом этапе самостоятельность местного самоуправления, а также его авторитет и возможности в решении общественных вопросов. В то время как ограничение выборности земских должностных лиц приводило к еще большей бюрократизации и общей загруженности машины государственного управления.

В начале XX века в России многие партии записали в своих программах требования самоуправления. Приведём выдержки из некоторых программ. Согласно разделу III Программы партии Народной Свободы (конституционно-демократической), представительство в органах местного самоуправления должно быть максимально приближено к населению путём учреждения мелких самоуправляющихся единиц и основано на всеобщем, равном, прямом и закрытом голосовании без различия пола, национальности и вероисповедания, причём собрания высших самоуправляющихся союзов могли быть образованы путём избрания собрания низших таких союзов.

В программе Народно-социалистической партии говорилось о том, что партия будет добиваться введения организованного на широких демократических началах земского, городского и сельского самоуправления с передачей в его ведение всех местных дел[23].

Ознакомление с партийными программами в России начала XX века подтверждает наличие преемственности партий прошлого и настоящего. Между тем, стоит отметить, что программы данных партий не способствовали формированию принципиально новой концепции российского местного самоуправления и более детальной разработке законодательства в этом направлении. Основной причиной этого является
не наличие множества идей различных партий и неопределённость
их принципов, а отсутствие связи с наукой. Так, А.Н. Буровым отмечается отсутствие большого числа фундаментальных исследований по вопросам формирования органов местного самоуправления[24]. В то же время особый интерес в контексте изменений местного самоуправления в России ХХ века представляют труды профессора Московского государственного университета Г.В. Барабашева и последователей его школы, обобщению исследований которого уделил немалое место в своих работах А.Н. Буров.

Г.В. Барабашев, в частности, много внимания уделял вопросам партийности в местных Советах, которые, будучи органами государственной власти в административных единицах, одновременно являлись и общественными объединениями. По мысли Г.В. Барабашева,
в США, например, в местном самоуправлении в некоторых регионах ещё
в конце XIX века господствовали мощные партийные машины демократической и республиканской партий со своими лидерами,
а муниципальные посты раздавались сторонникам партий исключительно по воле руководства партий. Но в последующем победило стремление широких общественных движений к оздоровлению местного самоуправления[25].

Анализируя взаимодействие партии и Советов, а также самодержавия и земств, Г.В. Барабашев делает вывод о том, что формирование земских органов власти в дореволюционной России не могло привести к подлинному местному самоуправления в силу консервативного характера общегосударственной власти, наличия жестких цензов, ограничивающих избирательные права. В это же время, по мнению Г.В. Барабашева, создание земств на основе сословного представительства в определенной степени позволяло учесть интересы различных местных общественных групп, сделать некоторые полезные преобразования в земствах, исходя из их интересов. В то время как партийная бюрократия, по мнению автора, полностью выхолостила суть местного самоуправления, поставив его
в подчиненное положение к партии, которой отводилась ведущая роль
во всех сферах общества[26].

Можно предположить, исходя из наблюдений профессора
Г.В. Барабашева, что партия, достигающая огромной численности, способна подавлять местное самоуправление в любом государстве, независимо от его общественно-политического устройства. В самом же начале своего становления партии, как указывалось выше, провозглашают местное самоуправление как цель своей борьбы. Большевики изначально одним
из декретов утвердили местное самоуправление, объявив Советы их органами[27].

C самого начала Советы как форма политической организации в своих взаимоотношениях с традиционными институтами самоуправления проявляют систематические качества, позволяющие наполнять её разными идеями; всё зависело лишь от того, насколько РСДРП была в состоянии обеспечить своё доминирующее положение в этих органах. Вместе с тем земские традиции повлияли на Советы солдатских, рабочих и крестьянских депутатов[28]. Другое дело, что начало избираемости в них было подменено основой подбора, который осуществлялся органами партии.

Изначально выборность была провозглашена в качестве базового принципа организации местных советов, что нельзя не отметить в качестве плюса данной системы. Но в последующем советы стали бесправным, парализованным механизмом сформированной государственной системы, вершиной которой был центральный аппарат партии и столь же бюрократической верхушки самих советов и их исполнительных комитетов. Советы стали встроенной частью административно-командной модели руководства страной[29]. Работающего же механизма местного самоуправления в СССР не наблюдалось, так как реальное участие населения в формировании представительных органов было подменено утверждением всех кандидатур в аппарате партии. Отсутствовала подлинная конкуренция между кандидатами, сами советы напрямую были встроены
в партийную вертикаль, что сводило на нет самостоятельное участие населения в решении местных вопросов. Всё это в совокупности
и обусловило неизбежное реформирование системы местного самоуправления.

Конституция СССР 1977 г., введя устойчивое положение общества, государства и их главных институтов, закрепила местные Советы депутатов как часть государственной системы: на них было возложено решение как местных, так и общесоюзных задач. Советы проявляли себя как единая система представительных органов государственной власти, в которой ключевым фактором являлось руководство вышестоящих органов власти нижестоящими, в том числе и в процессе формирования органов местного самоуправления[30]. Таким образом, участие граждан СССР в формировании органов местного самоуправления оказывалось вторичным перед решающим правом партии утверждения кандидатов на должности в органы местной власти.

В связи с этим в СССР получил распространение так называемый патернализм в управлении, когда вышестоящие органы власти осуществляли опеку и поддержку местных органов власти в противовес их самостоятельности[31]. Традиции патернализма сохраняются в муниципальной правовой политике и сегодня. Стоит отметить, что данный принцип нашел частично свое отражение в современном российском законодательстве, касающемся вопросов участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления.

Советская система местного управления была ликвидирована Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ», который установил ликвидацию всех форм местных советов и передачу их полномочий новым органам местного самоуправления[32]. Важнейшей вехой в установлении современной модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ[33], которая установила его независимость от государственной власти, а также гарантии его самостоятельности, изменив тем самым вектор государственной политики.

Обобщив исторический опыт России, можно сделать вывод о том, что вектор на модернизацию и укрепление демократических начал в нашей стране каждый раз сопровождался появлением запроса на усиление местного самоуправления. Отсюда понятно, насколько важно сегодня создать возможности для максимально полного участия граждан в осуществлении власти на местах.

Как показывает история развития формирования местной власти в России, первоосновой усиления демократических начал послужило создание условий для самостоятельного формирования представительных органов власти. К этому же выводу склоняется Конституционный Суд РФ, который в своей практике указывал на то, что муниципальная власть по своей природе является властью исключительно местных сообществ, а субъектом осуществления местного самоуправления выступает население муниципальных образований – непосредственно и через органы местного самоуправления[34].

В целом исторический анализ участия граждан в формировании органов местного самоуправления через призму развития местного самоуправления в России позволяет сделать определенные теоретические выводы. Право на самостоятельное осуществление местного самоуправления предполагает непосредственное избрание местными жителями напрямую отдельных доверенных ими должностных лиц. Чаще всего это местные депутаты. При этом помимо прямых выборов возможны и другие способы, включающие многоступенчатые выборы. Вмешательство
в данный процесс государства с назначением доверенных им лиц без согласования с гражданами противоречит идее реального участия населения в формировании органов местного самоуправления. Отдельно следует остановиться на участии в формировании местной власти коллективных субъектов: политических партий и иных общественных объединений. Исторических опыт России и зарубежных государств показывает: в тех случаях, когда процесс формирования органов местного самоуправления оказывается в значительной степени подчинен политическим партиям, в той или иной степени монополизирующими управление в стране, происходит фактическое выхолащивание самостоятельного формирования органов местной власти. В то же время опыт формирования земских собраний
в России позволяет говорить о том, что несмотря на курийный характер их формирования, не допускающий равенства граждан и устанавливающий строгие цензы, серьезное представительство объединений различных категорий граждан способствовало значительному учету интересов многих групп населения и соответствующему разрешению местных вопросов.

Сегодня в науке в существенной степени остаются нерассмотренными принцип и содержание понятия права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления[35]. Значительная часть изменений
в законодательстве по этим вопросам происходит под давлением политической конъюнктуры. В то же время научные исследования затрагивают указанную тематику в основном через призму политологии, социологии, либо избирательного права, но не через призму права
на осуществление местного самоуправления и участия
в формировании органов местного самоуправления.

По-прежнему остается слабо изученным вопрос соотношения участия в формировании органов местного самоуправления с правом на местное самоуправление. Кроме того, в науке конституционного и муниципального права до сих пор не обозначены понятие и содержание права граждан на местное самоуправление. Сегодня это право лишь частично урегулировано в ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[36]. В науке муниципального права отдельные попытки выявить понятие и содержание права на местное самоуправление были предприняты А.Р. Ереминым[37]. Исходя из его понимания права на местное самоуправление, граждане участвуют в управлении на местах путем создания снизу собственной самоуправляющейся структуры. По сути, здесь можно говорить о праве граждан на децентрализацию.

В свою очередь, возникает обоснованный вопрос: все ли граждане являются субъектами участия в формировании органов местного самоуправления? Представляется, что нет. В этой связи необходимо определиться с тем, что включает в себя понятие населения муниципального образования. В системе местного самоуправления РФ население является главным его участником. Это положение исходит из сути статьи 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное разрешение гражданами дел местного значения[38]. Тем не менее, по-прежнему остается во многом не определенной роль населения, как субъекта местного самоуправления, хотя формально оно закреплено как источник власти[39]. В нашем понимании ясность с определением местного населения необходима в контексте исследования права на формирование органов местного самоуправления. Представляется, что местное население
в российских муниципальных образованиях – это население муниципального образования, которое включает постоянно проживающих на его территории граждан Российской Федерации, а также граждан иностранных государств, обладающих различными видами правоспособности.

Важно определиться и с тем, как право на формирование органов местного самоуправления соотносится с принципами местного самоуправления. Отметим позицию Е.Б. Султанова, по мнению которого взаимоотношения в системе местного самоуправления между человеком, обществом, местной и государственной властью создают систему[40].
В указанной системе отношений следует выделить ряд иерархических уровней. Первый из них предполагает одновременное взаимодействие всех участников самоуправленческих отношений[41]. Можно ли причислить
к таковым отношения, связанные с участием в формировании органов местного самоуправления? Думается, что нет, поскольку в этом виде правоотношений не участвуют такие субъекты муниципальных правоотношений, как федеральные и региональные органы государственной власти.

Участие государственных органов власти в этих правоотношениях видится недопустимым, так как сама сущность участия граждан в формировании органов местного самоуправления предполагает их независимое – индивидуально либо посредством коллективных субъектов – избрание местных органов власти. Присутствие же в этих отношениях государственных органов власти фактически нивелирует нацеленность граждан на участие в формировании органов местного самоуправления. Говоря о принципах, на которых должен строиться этот процесс, отметим такой важный аспект, как самостоятельность осуществления населением местного самоуправления, что возможно лишь при независимом формировании его органов. Еще одно требование – соблюдение принципа прямого волеизъявления при формировании представительных органов: не случайно прямые выборы являются наиболее распространенной формой участия граждан в формировании органов местного самоуправления. Нельзя забывать и о принципе государственных гарантий местного самоуправления, ведь наделив его определенными правами, закон таким образом закрепляет гарантии самостоятельного формирования населением органов местного самоуправления.

Следует отметить, что по своей природе право населения аналогично праву народов, а не граждан. Однако мы согласимся с позицией
Н.С. Бондаря, который отмечает неразрывность индивидуальных и коллективных прав в местном самоуправлении[42]. Реализация права граждан на осуществление местного самоуправления является главнейшим условием создания жителям муниципальных образований таких условий, чтобы они могли независимо обустраивать жизнь на их местности[43].

В качестве главных составляющих конституционно-правового статуса местного населения является также ответственность местного населения и ответственность перед местным населением. Данный элемент, на наш взгляд, обязательно должен находить свое отражение в праве граждан на участие в формировании органов местного самоуправления[44]. Исследуя природу участия граждан в формировании органов местного самоуправления, необходимо учитывать, что оно имеет основной целью осуществление власти в муниципальном образовании. В этой связи заслуживает внимания мнение Н.С. Бондаря, который пишет, что население муниципального образования, имея свободу формирования органов местного самоуправления, в то же время располагает и властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе путем осуществления их отзыва. В свою очередь, проблема ответственности самого местного населения, в частности, в контексте права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления, по-прежнему остается неисследованной.

В целом же, если говорить о конституционно-правовом статусе населения муниципального образования, можно рассматривать участие гражданв формировании органов местного самоуправления, как гарантию защиты интересов местного населения. В данном случае местное население, будучи важнейшим субъектом в муниципальном образовании,
в интересах которого должно осуществляться местное самоуправление, отстаивает их путем формирования необходимых органов местной власти[45]. Следовательно, участие в формировании органов местного самоуправления является одним из наиболее важных элементов права
на местное самоуправление. Посредством него население осуществляет самоуправление через создаваемые органы местной власти, влияет на муниципальную политику, осуществляет контроль за органами местного самоуправления.

Институционализация местного самоуправления с особым конституционным статусом, посредством наделения соответствующими правами, призванными обеспечить разрешение местных вопросов, позволяет говорить о демократизации системы управления в стране в целом[46]. Перенесение тяжести принятия решений, касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений
на самих жителей свидетельствует о реализации посредством права граждан на осуществление местного самоуправления особой функции – создания более демократичной системы управления в государстве. Она закреплена
в нормах Конституции и Федерального закона и находит свое отражение
в значительной степени через самостоятельное формирование органов местного самоуправления. Реализация самоуправленческих начал
с использованием форм народовластия является одним из механизмов повышения эффективности местного самоуправления. С момента принятия действующей Конституции участие в формировании органов местного самоуправления посредством прямых выборов и формирования через избираемые представительные органы проявило себя как наиболее действенная из всех форм народовластия на местном уровне. Между тем, механизмы которые были выработаны на практике при внедрении института участия граждан в формировании органов местного самоуправления, нельзя назвать в достаточной степени эффективными[47].

Поэтому особого внимания заслуживает такая функция местного самоуправления, как выражение и защита интересов населения муниципальных образований[48]. В данном случае защита интересов населения должна осуществляться органами местного самоуправления через их формирование в соответствии с волей народа[49]. Таким образом, участие в формировании органов местного самоуправления является неотъемлемой формой права граждан на осуществление местного самоуправления и предполагает его формально-юридическое закрепление в действующем федеральном и региональном законодательстве, а также нормативно-правовом отражении в актах органов местного самоуправления. Тем самым оно обособляется в самостоятельный институт, реализация которого осуществляется на территории муниципального образования и становится объектом государственной защиты.

Далее следует определиться с тем, что включает в себя содержание участия в формировании органов местного самоуправления. Сегодня многие ученые, в частности С.А. Авакьян, пишут о кризисе муниципального строительства в России[50], отмечая в числе его признаков отсутствие настоящего народовластия на местном уровне и появление муниципальной бюрократии, которая, противясь местному самоуправлению,
сама вливается в государственную бюрократию[51]. Как отмечает
С.А. Авакьян[52], вся власть в стране должна строиться на представительских началах и, следовательно, формирование органов местного самоуправления является ее важнейшим уровнем[53]. Поэтому логично рассматривать право граждан на местное самоуправление как право на организационную форму самоуправления народа, которое непосредственно вытекает из конституционного принципа народовластия[54].

Вопросы формирования местной власти рассматривались в свое время
О.Е. Кутафиным. Исследуя конституционные нормы местного самоуправления[55], он отмечал, что в демократическом государстве управление основывается на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Реализация этого принципа должна обеспечивать децентрализацию системы управления, что делает ее более гибкой[56].

При советской власти местное самоуправление отвергалось, как буржуазное начало. Власть победивших классов, официально поддерживаемых партией, считалась незыблемой, и какая либо децентрализация, исходя из этой идеологии, представлялась лишней[57].

В современных условиях местное самоуправление является не только одним из главных конституционных постулатов организации
и осуществления власти. Это и право граждан различных территорий управлять в рамках законодательства самостоятельно, а также
в собственных интересах определенной частью сфер.

Изучая природу управления, О.Е. Кутафин отмечает, что местное самоуправление является уровнем народовластия, осуществляемым гражданам самостоятельно от всех иных уровней власти[58]. Таким образом, формирование власти на местах имеет общие свойства с формированием государственной власти, но в то же время предполагает особый акцент на демократичности этих процессов. В.И. Фадеев выделяет три группы форм непосредственной демократии на муниципальном уровне. Первую группу формируют способы непосредственного осуществления местного самоуправления, вторую – органы местного самоуправления; третью – способы участия населения в местном самоуправлении. Каждая группа форм исследуется в его работах довольно подробно. Между всеми организационными формами местного самоуправления имеется необходимая юридически оформленная связь. Местная власть избирается напрямую гражданами или формируется представительным органом муниципального образования, избираемым его населением[59].

В среде ученых бытуют и другие подходы к пониманию формирования местной власти. Так, В.А. Холопов считает, что прямая выборность является обязательным атрибутом участия граждан в формировании органов местного самоуправления[60]. При этом В.А. Холопов подчеркивает, что прямая выборность является главной характеристикой, отличающей органы местного самоуправления от органов местного управления[61]. Если первые формируются самими гражданами, то вторые могут назначаться центральной властью. При этом, как отмечает
В.А. Холопов, сама по себе выборность еще не является главной характеристикой органов местного самоуправления: подлинное конституционно-правовое наполнение она обретает лишь в совокупности с такими характеристиками, как возможность защиты избираемых местных органов власти от произвольного вмешательства в их работу со стороны государственной власти, а также их реальная подотчетность гражданам в период между выборами.

Схожей позиции придерживается М.М. Силкина, по мнению которой муниципальные выборы – важнейшее начальное звено в процессе развития народовластия. По мнению М.М. Силкиной, посредством местных выборов происходит реальное выражение воли различных социальных групп, представляющих местное население. Иначе говоря, именно прямые выборы обеспечивают наличие представительства самых разных групп населения в органах местного самоуправления[62]. Выборы на всех уровнях имеют исключительно важную роль, представляя собой часть непосредственного народного волеизъявления. Через них люди оказывают влияние
на формирование органов государственной власти, реализуют свое право
на участие в осуществлении государственных дел[63].

Являясь одним из видов формирования и внутренней организации местного самоуправления, выборы, как отмечает М.В. Баглай[64], позволяют дать наивысшую начальную легитимность структуре формируемых органов власти. Выборность подразумевает формирование власти посредством выборных структур, которые представляют народ и наделены исключительным правом принимать законы (представительная демократия). Поэтому, если говорить о классификации рассматриваемого нами участия граждан в формировании органов местного самоуправления
в системе прав граждан в осуществлении местного самоуправления, его следует относить к праву, связанному непосредственно с осуществлением народного представительства (местные выборы, отзыв выборных должностных лиц в муниципальном образовании), а также к возможности, связанной с изъявлением воли местных граждан по различным вопросам[65]. Только в этом случае оно приобретает подлинно конституционное наполнение.

Элементы воплощения выборности как принципа формирования органов власти в настоящее время представляют предмет большого интереса в науке. Это объясняется, во-первых, тем, что, по мнению многих исследователей, право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления является базовой составляющей конституционно-правового статуса личности[66].
Во-вторых, рассматриваемый принцип выборности неразрывно связан с принципом конституционно-правовой ответственности, который, в свою очередь, выражает участие в правоотношениях, складывающихся в области деятельности и реализации государственной власти, а также в сфере взаимоотношений государства и личности[67]. Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что выборы легитимируют власть любого уровня.

Таким образом, является бесспорной конституционная необходимость прямых выборов в представительные органы муниципальных образований. Между тем, необходимость участия граждан Российской Федерации и их объединений в формировании других органов местного самоуправления посредством прямых выборов вовсе не является однозначной. Описанные выше плюсы и достоинства системы прямых выборов, безусловно, способствовали тому, чтобы на определённом этапе в России и за рубежом получила распространение именно система прямых выборов. Однако частые изменения в российском законодательстве, касающиеся порядка формирования органов местного самоуправления, равно как и частые изменения в избирательном законодательстве заставляют говорить
о спорности и проблемности имеющихся на сегодня моделей формирования органов местного самоуправления[68].

Отдельно следует остановиться на вопросе участия объединений граждан в формировании власти на местах[69]. Представляется логичной точка зрения по поводу местного самоуправления, как некоего связующего моста между гражданским обществом и государством. И в связи с этим участие общественных структур в процессах, связанных с формированием местной власти, видится вполне логичным[70]. Нельзя не согласиться
с В.С. Нерсесянцем и Е.А. Лукашевой, которые отмечают, что общественные объединения представляют собой форму взаимоотношений конкретного индивида и общества в целом, а также форму ограничения чрезмерной бюрократизации власти, злоупотреблений со стороны государственных структур[71]. А поскольку общественные объединения входят в структуру гражданского общества, то на местном уровне возможно их успешное вовлечение в процессы решения местных вопросов, что может принести пользу местным жителям[72]. Рекомендация 139 (2003) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы устанавливает[73], что местные общественные объединения выполняют свои задачи на уровне муниципалитетов. Таким образом, можно говорить об общественных объединениях на уровне муниципальных образований, как о форме самоорганизации местных жителей. Соответственно, целесообразно рассуждать об институте участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления в муниципальном праве.

Возникает закономерный вопрос: какие именно объединения граждан могут участвовать в формировании органов местного самоуправления? Здесь следует исходить из того, что участие общественных объединений
в формировании органов местной власти должно осуществляться в первую очередь в интересах местных сообществ, а не просто в целях реализации их уставных задач. В связи с этим обязательным критерием видится наличие представительств этих объединений по крайней мере на территории таких муниципальных образований, как городской округ и муниципальный район. В свою очередь таковыми объединениями могут быть общефедеральные, региональные, а также исключительно местные структуры. В то же время, исходя из принципа самостоятельного осуществления гражданами местного самоуправления, выглядит логичным участие в муниципальных выборах
и иных способах формирования органов местной власти не только политических партий, но и других объединений граждан и профессиональных союзов, попадающих под действие соответствующих федеральных законов[74]. Допущение их к участию в формировании власти
на местах представляется целесообразным, поскольку перечисленные объединения граждан так или иначе могут быть заинтересованы в решении вопросов местного значения.

Если говорить о степени связи участия граждан
в формировании органов местного самоуправления как формы непосредственной демократии с народным представительством, то следует отнести его к институтам, неотделимым от народного представительства. Реализация данного участия позволяет сформировать и в последующем сопровождать деятельность органов местного самоуправления, которые должны состоять как в прямой, так и в опосредованной связи с населением[75].

В этой связи актуален вопрос относительно выбора оптимальных моделей формирования органов местного самоуправления. И в качестве ключевых аспектов, которые необходимо учитывать, должны выступать учет позиции граждан, учет исторических традиций, характерных для каждого российского региона и муниципального образования, а также степень готовности граждан к участию в формировании органов местного самоуправления. Важным является и обеспечение независимости этого процесса: он не должен выхолащиваться путем вмешательства и контроля
со стороны государственной бюрократии и олигархических структур, способных использовать административный ресурс, финансовые и иные рычаги для давления на местное самоуправление.

Говоря о возможности участвовать в формировании органов местного самоуправления необходимо остановиться и на определении структуры органов местного самоуправления. Данный аспект очень важен в контексте определения содержания рассматриваемого нами права. Можно ли утверждать, что участие в формировании органов местного самоуправления ограничивается лишь правом граждан участвовать в местных выборах и других способах формирования муниципальных органов власти? Определение законодательством той или иной структуры органов местного самоуправления, по сути, устанавливает существенные рамки, в соответствии с которыми происходит формирование органов местного самоуправления. В связи с этим видится вполне логичным, что участие в формировании органов местного самоуправления должно включать в себя и возможности граждан влиять на процесс установления той или иной структуры органов местного самоуправления.

Как и любое другой правовой институт, рассматриваемое нами участие граждан в формировании органов местного самоуправления останется «мертвым» без функционирующих гарантий в правовой системе государства. Прежде всего, это касается общего правового обеспечения, одним из ключевых элементов которого является юрисдикция системы судопроизводства. Следовательно, реформирование системы местного самоуправления должно затрагивать всю организацию, функционирование и защиту участия граждан РФ в формировании органов местного самоуправления.

о том, какие органы относятся к органам местного самоуправления, следует разграничивать легальную и теоретическую составляющую. Необходимо принимать во внимание Федеральный закон №131, относящий к органам местного самоуправления, которые обязательно должны присутствовать в каждом муниципальном образовании,
за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган), контрольно-счетный орган. Уставом муниципального образования может предусматриваться создание и других органов местного самоуправления. Отдельными исследователями к органам местного самоуправления также относится и муниципальная избирательная комиссия, которая занимается подготовкой и организацией проведения выборов в органы местного самоуправления. Однако мы считаем, что эту структуру нельзя относить
к органам местного самоуправления, поскольку на практике на нее возлагаются не только функции проведения выборов в органы местного самоуправления, но и организация и обеспечение избирательного процесса
в муниципальном образовании по проведению выборов в федеральные
и региональные органы государственной власти.

Необходимо также установить, в чем непосредственно выражается участие в формировании органов местного самоуправления. Во-первых, это прямые выборы. В современной юридической литературе нередко высказывается мнение, что именно формирование местной власти посредством голосования в порядке, устанавливаемом законодательством,
за того или иного предпочитаемого кандидата на прямых выборах является наиболее демократичным и соответствующим принципам народовластия. Данное утверждение нельзя считать в абсолютной степени верным. Путь прямых выборов для воплощения права на участие в формировании органов местного самоуправления обладает как своими плюсами, так и минусами, а само избирательное законодательство и организация выборов на местном уровне имеют немало проблемных аспектов, которые будут рассмотрены нами далее.

Еще одной формой институционализации рассматриваемого нами участия в формировании органов местного самоуправления является способ делегирования. Он применяется при формировании представительных органов в муниципалитетах со сложной формой образования, к которым относятся муниципальные районы с сельскими поселениями и городские округа с городскими поселениями и иными муниципальными образованиями, которые могут быть предусмотрены законодательством. Данный способ фактически представляет собой систему многоступенчатых выборов. В этом случае избранные населением депутаты представительных органов или главы таких поселений посредством решения представительного органа поселения направляются (делегируются) в представительный орган муниципального района.

В-третьих, это система избрания из числа депутатов представительного органа. Данная система применяется при избрании в ряде муниципалитетов главы муниципального образования, которого выбирают избранные народом депутаты представительных органов. По сути, эта система является формой ступенчатых выборов, где фактически народ делегирует своим законным представителям, которыми являются депутаты представительных органов, право выразить их волю в избрании главы муниципального образования.

В-четвертых, это система утверждения руководителей органов местного самоуправления представительным органом с наличием специального контракта, который заключается с главой муниципального образования. Подобный порядок замещения должностей предусмотрен
для руководителя местной администрации и главы контрольно-счетного органа. В-пятых, это формирование органов местного самоуправления посредством назначения главы местной администрации, в избрании которого, в свою очередь, население участвовало посредством прямых выборов либо через избранных им депутатов представительного органа. Следовательно, участие в формировании органов местного самоуправления включает в себя как возможность избрания их напрямую гражданами, так и возможность их избрания, утверждения теми органами местного самоуправления, которые ранее были непосредственно избраны гражданами.

Если же говорить о характеристике участия граждан в формировании органов местного самоуправления, классифицируя его по субъектному проявлению, то необходимо дифференцировать возможность собственно граждан на участие в формировании органов местного самоуправления и соответствующие право их объединений. В данном случае право гражданина выступает как право индивидуального субъекта участвовать в голосовании за тех или иных кандидатов на местных выборах, право предлагать тех или иных кандидатов для избрания в органы местного самоуправления, возможность выдвинуть свою кандидатуру для участия в муниципальных выборах или в конкурсе на замещение должности в органе местного самоуправления, а также возможность быть назначенным на должность муниципальной службы в органе местного самоуправления.

Другим проявлением рассматриваемого нами права является участие общественных объединений в формировании органов местной власти. Речь идет о коллективной форме участия граждан через общественные объединения в формировании органов местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов или списков кандидатов на муниципальных выборах, поддержки тех или иных кандидатов, а также непосредственного участия общественных объединений в контроле за обеспечением законности при проведении местных выборов,
в обсуждении и согласовании кандидатур в конкурсе на замещение должностей в органах местного самоуправления. К таковым общественным объединениям в соответствии с российским законодательством относятся: политические партии, общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. При этом участие всех этих организаций в тех или иных процессах, связанных с формированием органов местного самоуправления, предусматривается уставом каждой конкретной организации.

Рассмотрение понятия и содержания участия в формировании органов местного самоуправления невозможно без определения границ его осуществления. В свою очередь определение этих границ следует рассматривать через призму постоянно и динамично развивающейся системы социальных взаимоотношений между институтами государства, местного самоуправления, общества и каждого гражданина.
В этой связи уместно обратиться к коммуникативной теории права[76]. Так, если следовать теории А.В. Полякова, рассматриваемое нами участие граждан в формировании органов местного самоуправления является наиболее полным в коммуникации соответствующих законов и нормативных актов, устанавливаемых государством и органами местного самоуправления, с традициями, обычаями и интересами жителей муниципальных образований. Это находит свое отражение в нормах Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающих, что управление на местах осуществляется в интересах местного населения
и с учетом местных традиций. Указанным принципам должны отвечать законодательные нормы, которые регулируют правоотношения, связанные
с формированием местной власти.

Исходя из этого, границы рассматриваемого нами института участия в формировании органов местного самоуправления определяются балансом интересов государства (в рамках которого, самостоятельно, но не отдельно от него функционирует местное самоуправление), местных сообществ и граждан, как индивидуальных субъектов, проживающих
на территории муниципальных образований. Следовательно, участие граждан в формировании органов местного самоуправления должно выражаться в реализации интересов конкретного гражданина при формировании местной власти, общих интересов населения муниципального образования и соблюдении государственных интересов. При его осуществлении не должны нарушаться законные интересы государства, которое в свою очередь обязано обеспечивать законодательные и процессуальные гарантии.

Что касается гражданина, чьи права и свободы являются высшей ценностью в соответствии с Конституцией РФ, то его право
на осуществление местного самоуправления должно быть сбалансировано
с аналогичным коллективным правом местного населения. Более того, реализация права населения на осуществление местного самоуправления должна вступать в баланс с правом граждан создавать общественные объединения, которое закреплено в Конституции РФ и соответствующих федеральных законах. В свою очередь, право на создание общественных объединений корреспондирует с участием граждан в формировании органов местного самоуправления, поскольку свобода осуществления ими своих прав при решении вопросов управления на местах предполагает их реализацию как индивидуально, так и посредством объединения в коллективные субъекты, которыми являются общественные объединения.

Таким образом, участие общественных объединений является одной из гарантий полного обеспечения возможности гражданин формировать органы местного самоуправления. При этом участие объединений граждан в данном процессе должно осуществляться с учетом баланса их интересов
с интересами государства, законодательно устанавливающего гарантии
и правовой статус общественных объединений, а также всего местного сообщества, в интересах которого должно осуществляться местное самоуправление. Соответственно, правовые конструкции регулирования права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления должны выстраиваться таким образом, чтобы местное самоуправление не вступало в конфликт с государством, а местная власть функционировала в интересах всего местного сообщества. Кроме того, необходимо обеспечить условия для представительства и реализации законных интересов каждого гражданина, проживающего на территории муниципального образования. Исходя из этого и должен ставиться вопрос о законном допуске того или иного объединения граждан к процессу формирования власти на местах.

Особо следует выделить такой аспект, как соотношение участия в формировании органов местно самоуправления с правом
на местное самоуправление. Представляется, что участие в формировании власти на местах является важнейшей составляющей права на местное самоуправление, поскольку именно участие граждан в создании управления на местах обеспечивает в итоге дееспособность местного самоуправления, самостоятельность его политики (в пределах существующих полномочий) и распоряжения имеющимися ресурсами. Без участия граждан в формировании органов местного самоуправления невозможно представить реализацию иных прав на местном уровне, поскольку это означало бы «обезглавливание» всех самостоятельных процессов на местах и полное подчинение их органам государственной власти, что полностью сводит на нет саму идею местного самоуправления.

В целом нужно отметить, что участие в формировании органов местного самоуправления занимает важнейшее место в системе конституционно-правовых основ местного самоуправления. Данный правовой институт является обязательным инструментом народовластия, решения вопросов местного значения и контроля местной власти. Участие населения в формировании местной власти следует понимать, с одной стороны, как часть единого процесса народовластия в государстве, с другой стороны – как базисный фундамент системы народовластия, который делает ее по-настоящему жизнеспособной и дает возможности для движения демократических процессов на самом близком для населения уровне. Подлинным результатом его реализации должно быть воплощение на местном уровне публичного интереса, представляющего собой совокупность интересов всех граждан и социальных групп, представляющих местное население на территории муниципального образования[77]. Соответственно, именно эти принципы и должны лечь в основу нового вектора муниципальной законодательной политики[78].

Достаточно распространенными в последние годы являются позиции относительно утраты интереса в обществе к институту выборов, что ставит под сомнение его целесообразность, особенно на местном уровне, где наблюдается наиболее низкая активность избирателей[79]. В данном случае необходимо руководствоваться тем, что фундаментальной частью каждого права человека являются его неотъемлемость и отсутствие дискриминации. Это выражается в том, что конституционно-правовые нормы о правах человека обязательны для всех уполномоченных структур на территории государства и в отношении всех лиц, обладающих тем или иным правом[80]. Поэтому одной из важнейших задач является обеспечение наиболее полного допуска граждан как к муниципальным выборам, так и к другим способам формирования органов местного самоуправления, создание правовых реалий, при которых максимально обеспечивались бы нормы избирательного права в муниципальном избирательном процессе.

Таким образом, можно сделать определенные обобщения по поводу научной концепции участия граждан в формировании органов местного самоуправления. Данный институт предполагает право граждан свободно участвовать в формировании местных органов власти путем различных способов избрания того или иного органа местного самоуправления и его должностных лиц, а также возможность населения влиять на структуру органов местного самоуправления. Участие в формировании органов местного самоуправления является важнейшим элементом права на местное самоуправление, обеспечивающим его самостоятельность. Оно также предполагает свободное определение ими способов и механизмов воплощения этого права. Необходимым для этого условием следует считать обеспечение реальной возможности граждан участвовать в избрании власти на местах как индивидуально, так и посредством объединений, а также влиять на изменение тех или иных способов формирования органов местного самоуправления в муниципальном образовании.

В завершение исследования по параграфу обобщим некоторые выводы относительно теоретических основ участия граждан в формировании органов местного самоуправления: