Период с 1993 года в России характеризуется постоянным поиском оптимальных моделей формирования местной власти[1]. Основной вектор здесь, безусловно, задается нормами Конституции Российской Федерации. Так статьей 2 Конституции закреплено, что права и свободы человека и гражданина является высшей ценностью, а ч. 2 ст. 3 гласит, что народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Соответственно, право на участие в формировании органов местного самоуправления должно быть максимально полно отражено в российском законодательстве. Ст. 12 Основного закона закрепляет самостоятельность местного самоуправления и положение о том, что его органы не входят в систему государственной власти. Соответственно, прямое участие в формировании органов местного самоуправления государственной власти является конституционно невозможным. Ст. 30 Конституции закрепляет право граждан на объединение, деятельность которого должна осуществляться свободно. Исходя из духа Конституции, выглядит логичным, чтобы общественные объединения могли свободно участвовать в формировании органов местного самоуправления[2].

Если говорить о конституционных принципах формирования органов местного самоуправления, следует отметить, что верховенство среди них отводится принципам первой главы Конституции РФ, касающимся основ конституционного строя. Представляется, что далее по иерархии следуют те конституционные принципы, которые касаются формирования органов местного самоуправления применительно к конкретизации основ конституционного строя. Так, принцип, подразумевающий высшую ценность прав и свобод личности, который закреплен в ст. 2 Конституции РФ, получает свою конкретизацию в ст. 18 Конституции РФ. В соответствии с данной статьей права и свободы человека и гражданина должны являться главным смыслом и направляющим движением во всей системе правоприменения и судопроизводства. Соответственно, законодательная база, касающаяся формирования органов местного самоуправления, должна быть нацелена на максимальное воплощение интересов человека в каждом муниципальном образовании. Что важно, в данном случае нужно вести речь не только о конкретном праве на участие в формировании органов местного самоуправления, но и о реализации данного права в совокупности и с целью реализации других прав местного населения, связанных с осуществлением гарантий местного самоуправления. В свою очередь, положение ст. 3 Конституции РФ о непосредственной власти народа должно конкретизироваться в нормах права, касающихся участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами посредством референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция допускает формирование местных органов как на принципе прямых выборов, так и посредством избрания представительным органом или посредством утверждения другими местными органами, при условии подотчетности представительному органу.

Кроме того, ч. 1 ст. 130 Конституции России устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации направлено
на самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
к которым, несомненно, следует относить вопросы, касающиеся установления того или иного способа формирования органов местного самоуправления. Также в соответствии с ч. 1 ст. 131 Основного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, должны создаваться условия, чтобы местное население могло само определять, какие органы местного самоуправления должны быть в структуре муниципального образования и каким именно способом оно, местное население, будет участвовать в формировании этих местных органов власти.

Какие-либо обязательные требования к установлению той или иной модели формирования органов местного самоуправления в Конституции не закреплены. Основной закон страны также не содержит какого-либо перечня органов и должностных лиц муниципальных образований, которые подлежат обязательному избранию на прямых выборах.

Основным международным документом, закрепляющим основополагающие принципы местного самоуправления для государств – членов Совета Европы, является Европейская хартия местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией. Стоит отметить, что данный документ не раскрывает широко понятия и содержания права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления, не устанавливает какие-либо жесткие требования к модели формирования местных органов. Преамбула Хартии содержит лишь обобщенное указание на то, что существование органов местного самоуправления предполагает их создание демократическим путем[3].

В свою очередь, необходимость демократического пути формирования местных органов определяется самой сущностью местного самоуправления, которое направлено на общую демократизацию системы управления общественными делами. Некоторые базовые начала реализации данного принципа местного самоуправления, касающиеся вопроса формирования местных органов, содержатся в ст. 3 Хартии, которая посвящена генезису понятия местного самоуправления, под которым в Хартии подразумевается реальная способность местных органов власти осуществлять самостоятельно и ответственно часть местных дел[4]. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательную выборность представительных органов муниципальных образований по любой модели. Хартия допускает формирование других органов местного самоуправления любым другим демократическим путем, при условии обеспечения их подотчетности и ответственности перед представительными органами. Норма Европейской хартии местного самоуправления подчеркивает, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, т.е. одной из форм публичной власти с участием населения в формировании ее органов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более детально урегулировал принципы организации органов местного самоуправления в России[5]. Ст. 23 Федерального закона закрепила муниципальные выборы в качестве одной из моделей формирования органов местного самоуправления. В соответствии
с ч. 1 этой статьи муниципальные выборы проводятся для избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Федеральный закон уполномочивает представительный орган муниципального образования назначать выборы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23 Федерального закона, муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, которые устанавливаются его уставом. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом. В соответствии с ч. 3 данной статьи гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов голосования устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, организационная сторона проведения выборов определяется федеральным законодателем.

Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законом устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Законодательство субъектов РФ определяет способы, порядок формирования органов местного самоуправления и особенности использования избирательных систем в муниципальных образованиях.

В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем определяется избирательная система, используемая на местном уровне в конкретном муниципальном образовании. Порядок формирования того или иного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Под избирательной системой понимаются правила признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными
к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов. В ст. 23 понятие избирательной системы урегулировано более детально по сравнению с предыдущим законодательством, установлена взаимосвязь между законодательством о местном самоуправлении и избирательным правом.

Законом субъекта Российской Федерации на основе федерального законодательства могут быть обозначены условия установления видов той или иной избирательной системы в муниципальном образовании
в зависимости от численности граждан, обладающих активным избирательным правом, типа муниципального образования [6].

Период с 2003 года с момента принятия Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» характеризуется систематическим внесением изменений в нормы законодательства, касающиеся порядка формирования органов местного самоуправления[7].

Так, в 2012 году в ФЗ № 131 были внесены изменения, устанавливающие в некоторых случаях мажоритарную избирательную систему как единственно возможную на выборах в представительные органы. В соответствии с п. 3.2 ст. 23 данного закона, выборы депутатов представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам[8]. Сохранение мажоритарной системы на уровне поселений видится обоснованным исходя из уровня задач, решаемых в этом типе муниципальных образований, а также в силу недостаточной развитости политической культуры и способности партий решать вопросы на всех уровнях. В свою очередь, городские округа и муниципальные районы снова имеют возможность выбора между пропорциональной, мажоритарной и смешанной избирательной системой, в случае если региональное законодательство допускает проведение прямых выборов
в представительные органы данных муниципальных образований.

Если говорить о нюансах применения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, то ФЗ № 131 закрепил минимальное количество депутатских мандатов, которое должно распределяться между списками политических партий. Так, в соответствии
с п.п. 3.3 ст. 23 данного закона, в случае, если при избрании местных депутатов используется система списков, по ним должно быть избрано
не менее 10 представителей депутатского корпуса[9]. В.И. Васильев и
А.Е. Помазанский[10], оценивая эту норму, обращают внимание на то, что
в малых муниципалитетах с небольшим количеством депутатов сложнореализуемо распределение мандатов напрямую пропорционально количеству голосов, отданных за партийные списки. Также обращается внимание на то, что сейчас установлено минимальное количество членов партий численностью в 500 человек. Практика показывает, что значительно большее число политических партий может рассчитывать на прохождение минимального заградительного барьера. И часто разница в количестве мандатов между партиями, разрыв в количестве голосов за которых достаточно велик, в реальности оказывается минимальной. Таким образом, происходит размывание самой сути пропорциональной избирательной системы, поскольку партии, получившие массовую поддержку, не могут получать только лишь на 1 или 2 мандата больше, чем набравшие значительно меньше голосов. Кроме того, при многочисленном представительстве небольших фракций партий в представительном органе
и отсутствии между ними по-настоящему пропорционального распределения мандатов возрастает вероятность превращения депутатского корпуса в арену политической борьбы.

В ст. 34 Фз-№131 следует выделить норму[11], в соответствии с которой в случаях, допускаемых федеральным законом, возможно участие представителей государственной власти в назначении должностных лиц
в муниципальном образовании. С одной стороны, законом установлен исчерпывающий перечень подобного рода вмешательства госвласти
в формирование органов местного самоуправления. С другой стороны, участие государственной власти в формировании органов местного самоуправления и отстранении от работы должностных лиц
в муниципальном образовании является в значительной степени формой ограничения права граждан на формирование местной власти. Вопрос, насколько эти ограничения конституционны, являются предметом научной дискуссии.

Различные модели формирования органов местного самоуправления закреплены в ФЗ № 131, ч. 4 ст. 35 которого предусматривает два пути формирования представительного органа муниципального района и городского округа. Представительный орган может формироваться
на всеобщих прямых выборах. Однако законом субъекта РФ допускается установление и другой модели участия граждан в формировании представительного органа данных муниципальных образований. В этом случае представительный орган муниципального района может состоять
из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и
из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии
с равной независимо от численности населения нормой представительства.

Схожая система может предусматриваться региональными законами и для нового типа муниципальных образований, введенных ФЗ № 131 в 2014 году. Таковыми являются городские округа с внутригородскими районами. В этом случае представительный орган подобного муниципального образования формируется из числа делегируемых представительными органами внутригородских районов депутатов. Необходимо отметить, что федеральный закон предоставляет региональному законодателю достаточно широкие полномочия в вопросе установления конкретного способа порядка делегирования. Так, в соответствии с чч. 4 и 5 ст. 35 ФЗ № 131, делегирование депутатов в представительные органы муниципальных районов и городских округов с внутригородскими районами возможно как на основе равного представительства, так и в зависимости от численности населения в каждом конкретном поселении и внутригородском районе. Во втором случае конкретные пропорции представительства от каждого поселения и внутригородского района также должны устанавливаться региональным законодателем, в то же время представительство от одного муниципального образования не может превышать 1/3 от общего числа представительного органа. При этом формирование представительных органов поселений и внутригородских районов возможно только посредством прямых выборов. При проведении выборов депутатов в поселениях допустимо использование только мажоритарной избирательной системы.

Одним из новшеств действующего ФЗ № 131, в отличие от предыдущего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», стало разграничение должностей главы местной администрации и главы муниципального образования и закрепления исчерпывающего перечня моделей их избрания. Так, глава муниципального образования, в соответствии со ст. 36 Федерального закона № 131, может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава, либо же представительным органом из числа кандидатур, предложенных конкурсной комиссией. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет обязанности главы местной администрации. Глава муниципального образования, в случае избрания на муниципальных выборах, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя. Глава муниципального образования, утверждаемый по контракту представительным органом из числа кандидатур, предложенных конкурсной комиссией, одновременно исполняет полномочия главы местной администрации.

В свою очередь, главой местной администрации является либо избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации
по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В 2014 году в ФЗ № 134 были внесены изменения, касающиеся порядка формирования конкурсных комиссий, утверждающих главу местной администрации или главу муниципального образования[12]. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации, но не менее чем на 2 года. Условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения – представительным органом муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Порядок проведения конкурса определяется представительным органом муниципального образования. Общее число членов комиссии устанавливается также данным органом.

В муниципальном районе, городском округе, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина – главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. В случае, предусмотренным ФЗ № 131, при формировании конкурсной комиссии в поселении муниципального района одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая – представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральным законом допускается участие представителей органов государственной власти в выборе кандидатур и, следовательно, определенное участие в формировании одного из органов местного самоуправления. Данное положение является одним из исчерпывающих случаев участия представителей органов государственной власти в назначении должностных лиц органов местного самоуправления. Возникают закономерные вопросы. Насколько это положение закона соответствует Конституции России? Насколько данная норма отвечает духу и сущности местного самоуправления?

Безусловно, представители, утверждаемые в данную комиссию органами государственной власти субъектов РФ, составляют одну половину от общей численности комиссии, и потенциально их волеизъявление не должно выражать волю большинства членов комиссии. Однако на практике представляется достаточно вероятным оказание значительно большего влияния данных членов комиссии на членов, утверждаемых представительными органами муниципальных образований. Нельзя также отрицать возможности обладания членами комиссии, представляющими органы власти субъектов РФ, значительным административным ресурсом. Достаточно вероятной становится возможность наибольшего влияния органов власти субъектов РФ на утверждение главы местной администрации и главы муниципального образования. На сегодняшний день в России не было случаев обращения в Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ по вопросу конституционности применения данной нормы и степени ее нарушения возможности участия граждан в формировании органов местного самоуправления.

Между тем конституционность этих положений – под вопросом. Если оценивать их с точки зрения соответствия нормам международного права
и российским конституционным основам, регулирующим вопросы местного самоуправления, то здесь следует обратить внимание на следующие моменты. Сама по себе возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления не противоречит нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает лишь обязательную подотчетность всех местных органов представительным органам, формируемым напрямую населением[13]. Формально требование выполняется декларацией в ч. 6.1 ст. 37 ФЗ № 131,
в соответствии с которой глава местной администрации подконтролен
и подотчетен представительному органу муниципального образования. Однако в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, можно говорить о косвенной попытке огосударствления местного самоуправления посредством влияния на подбор кандидатов на должность главы местной администрации и главы муниципального образования[14]. Это положение закона не только противоречит духу Конституции России, но и самой природе местного самоуправления, которое предполагает децентрализацию власти
и управления.

В свою очередь, нам представляется, что участие в формировании местных органов представителей органов государственной власти ограничивает соответствующее право граждан и их объединений, поскольку их выбор изначально сужается до кандидатур, отобранных данной конкурсной комиссией. Кроме того, закон не устанавливает каких-либо гарантий, что предлагаемые конкурсной комиссией представительному органу кандидатуры будут вноситься с учетом интересов местного населения и необходимости решения тех или иных местных проблем, исходя из местных традиций и обычаев. Не устанавливает закон и каких-либо минимальных или максимальных требований по количеству предлагаемых представительному органу кандидатур на должность главы местной администрации. При этом федеральным законом установлено требование представления комиссией депутатам представительного органа по результатам конкурса как минимум двух кандидатур на должность главы муниципального образования[15].

Ч. 6 ст. 37 ФЗ № 131 устанавливает обязательную процедуру подписания контракта главой муниципального образования с главой местной администрации. Представляется, что смысл этой нормы изначально заключался в необходимости большего вовлечения местного населения
в процесс утверждения главы местной администрации при данной системе избрания посредством участия в указанной процедуре главы муниципального образования, который избирается местным населением либо напрямую, либо через избранных населением местных депутатов представительного органа. Однако мы полагаем, что рассматриваемую норму сложно считать настоящей гарантией утверждения главы местной администрации в интересах местного населения, так как вся предыдущая процедура отбора кандидатов в конкурсной комиссии может не оставить реального выбора представительному органу. В этой связи нам представляется, что закрепленное в ФЗ № 131 положение, предусматривающее участие лиц, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ для участия в процедуре утверждения главы местной администрации, является ограничением возможности участия в формировании органов местного самоуправления. Если говорить о процедуре формирования местной администрации, то ее порядок, закрепляемый в федеральном законе, также не является бесспорным с точки зрения полноты воплощения участия граждан в формировании органов местного самоуправления. Так, в соответствии с ч. 8 ст. 37 ФЗ № 131, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Таким образом, прямое участие населения в формировании местной администрации ограничивается лишь предусмотренным законом способом избрания главы местной администрации.

В свою очередь, его участие в формировании других подразделений
и утверждении должностных лиц местной администрации ограничивается утверждением структуры местной администрации посредством решения представителей местного населения – депутатов представительных органов муниципальных образований. Непосредственное же формирование местной администрации и назначение на посты различных должностных лиц является целиком прерогативой главы местной администрации. При этом, участие граждан в формировании органов местного самоуправления распространяется лишь на прямое или через представительный орган участие в процедуре избрания главы местной администрации.

В случае избрания главы местной администрации посредством его утверждения представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, участие граждан практически сводится к минимуму, так как в этом случае население лишено возможности напрямую избирать главу местной администрации, который ее формирует,
а кандидаты, проходящие отбор в конкурсной комиссии, могут подвергаться фильтрации представителями органов власти субъектов РФ, имеющими значительное влияние в данной комиссии. Поэтому полное воплощение участия в формировании органов местного самоуправления должно предусматривать различные формы влияния на процесс формирования местной администрации.

В 2011 году в ст. 38 ФЗ № 131 были внесены дополнения, согласно которым также предусмотрено право субъекта Российской Федерации включить собственным законом в круг муниципальных должностей председателя, заместителей председателя, аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования[16]. Последнее новшество связано
с давно назревшей регламентацией статуса контрольно-счетного органа, что получило свое развитие относительно недавно.

Изменения, касающиеся контрольно-счетного органа, следует признать особо актуальными[17]: статья 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года была неработоспособной, так как в ней не нашли должного урегулирования вопросы, касающиеся, в частности, порядка формирования и действенного воплощения права граждан на участие в формировании данного органа. Так, в предыдущей редакции закона устанавливалась возможность избрания контрольного органа на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования[18]. Представляется, что первый вариант формирования контрольного органа изначально является нежизнеспособным по целому ряду объективных причин.

Проведение муниципальных выборов для формирования контрольного органа, члены которого работают на постоянной основе, получая за это заработную плату, осуществляя, по сути, организационно-управленческие функции, является, с одной стороны, излишней дополнительной нагрузкой для местного бюджета, с другой стороны,
не вполне рациональным способом, с точки зрения сущности деятельности данного органа. Как и в любой другой сфере трудовых отношений, работники контрольного органа вправе прекратить трудовой договор
по собственному желанию, например, женщины – уйти в отпуск
по беременности и уходу за ребенком, что потребует ротации,
и, следовательно, проведения новых выборов[19]. Нам представляется важным соблюдение баланса полного воплощения участия граждан в формировании органов местного самоуправления – и целесообразного жизнеспособного обеспечения деятельности органов местного самоуправления[20], в данном случае контрольного органа муниципального образования. Поэтому избрание членов контрольно-счетного органа представительным органом муниципального образования, оставленное новым законом в качестве единственного способа его формирования, следует признать наиболее приемлемым как с финансовой, практической стороны, так и с точки зрения реализации права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления.

На наш взгляд, реальное конституционное наполнение участия в формировании органов местного самоуправления получает тогда, когда законом изначально заложена подотчетность местных органов власти. Ст. 24 ФЗ-№131 устанавливает возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основания для отзыва данных избранных лиц определяются уставом муниципального образования. При этом в законе четко устанавливается: основаниями для отзыва может стать лишь совершение противоправного деяния, что должен подтвердить суд.

Достаточно жесткие требования предъявляет действующий закон и
к условиям отзыва данного лица по результатам голосования. Оно считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (округе). В то же время, в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов
в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Указанные ограничения превалируют над возможностями выражения недоверия представителям местной власти со стороны населения, которое является главным источником формирования органов местного самоуправления[21]. У представительного органа муниципального образования есть возможность расторжения заключенного контракта
с главой местной администрации по основаниям, установленным контрактом. Однако в большинстве муниципальных образований отсутствуют установленные уставами возможности населения по удалению в отставку глав муниципальных образований и глав местных администраций в случае отсутствия прямых выборов данных должностных лиц. В отношении же выборных должностных лиц эти возможности ограничиваются механизмами, предусмотренными федеральным законом.

Таким образом, сегодняшнее законодательство устанавливает достаточные механизмы ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти и представительными органами муниципальных образований и не устанавливает подобных работающих механизмов ответственности перед местным населением. Наличие такой системы ответственности органов местного самоуправления представляется нам реальным ограничением участия в формировании органов местного самоуправления, поскольку в данном случае оно ограничивается лишь фактом избрания в определенной периодичности органов местного самоуправления, чаще всего представительных органов. В период же между избранием органы местной власти фактически оказываются слабо подотчетными местному населению, в результате чего участие граждан в формировании органов местного самоуправления теряет свое реальное практическое наполнение.

Подотчетность местных депутатов перед населением лишается реального наполнения в случае применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы. В сегодняшнем виде применение мер конституционной ответственности к избранным населением должностным лицам и органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований фактически оборачивается игнорированием выраженной на муниципальных выборах воли местного населения, представляющего собой основной источник формирования органов местного самоуправления, что должно находить свое отражение в реальном воплощении участия граждан в их формировании. Точно так же игнорируется это право и в случае принятия на основании действующего закона решения представительного органа муниципального образования о самороспуске. Мы полагаем, что право граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления должно находить свое отражение в выработанных законодателем реальных механизмах ответственности и подотчетности формируемых органов местного самоуправления перед населением.

Необходимо отметить, что федеральное законодательство предусматривает при пропорциональной избирательной системе участие в выборах списков кандидатов только таких объединений граждан, как политические партии. И здесь возникает закономерный вопрос: является ли муниципальный уровень тем полем, где партии могут по-настоящему воплощать свои задачи? Не случайно в ст. 3 Федерального закона «О политических партиях»[22] предусмотрено создание именно общегосударственных политических партий, имеющих представительство в субъектах РФ. Как справедливо отмечает А.А. Уваров[23], механизмом воплощения интереса политических партий служит их законотворчество
на общегосударственном и региональном уровне, также имеющем отношение к государственному, но не муниципальному.

Кроме того, внедрение пропорциональной избирательной системы
на муниципальных выборах и усиление роли политических партий
в процессе формирования органов местного самоуправления оказывают значительное влияние на положение иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципалитетов. Сегодня в России на основе ратифицированных и обязательных для исполнения международных договоров[24] [25] [26] граждане ряда стран могут участвовать в формировании местной власти на территории тех муниципалитетов, где они живут. Отдельно следует отметить договор о Союзном государстве между Россией и Беларусью[27], который предусматривает право белорусских граждан в Российской Федерации участвовать в формировании органов местного самоуправления.

Сама по себе возможность избрания в органы местного самоуправления иностранных граждан может по разному оцениваться
с позиции конституционности. Как известно, местное самоуправление является формой народовластия, посредством которой происходит выражение суверенитета народа России. Если оценивать право на участие
в формировании органов местного самоуправления как право граждан, то оно подразумевает, что исключительно граждане этой страны являются в ней субъектом, осуществляющим народовластие и только им принадлежит исключительное право определять, кто из них будет управлять государством в целом и каждой ее территорией конкретно.

В свою очередь, иностранные граждане, постоянно проживающие
в Российской Федерации в конкретном муниципальном образовании, также относятся к местному населению, чьи интересы и нужды, относящиеся
к вопросам местного значения, должны решать формируемые населением органы местного самоуправления. Посредством же межгосударственных соглашений, по сути, происходит обоюдное выражение суверенной воли Российской Федерации и других государств на признание граждан одного государства местным населением в другом и, соответственно, признание
за ним естественного в данном случае права на участие в формировании органов местного самоуправления.

Участие в формировании органов местного самоуправления является важнейшей составляющей права на осуществление местного самоуправления. Участие иностранных граждан в муниципальных выборах в случаях, предусмотренных международными договорами, заключенными Российской Федерацией, нацелено на их вовлечение в эффективное и полное разрешение вопросов местного значения в интересах местного населения, частью которого является данная категория иностранных граждан, но не в части разрешения общегосударственных вопросов. Представляется, что подобная возможность участия иностранных граждан в формировании местных органов сама по себе не является нарушением конституционного принципа суверенитета России.

В свою очередь, не допускается членство иностранных граждан
в общефедеральных политических партиях. Между тем, сегодняшнее законодательство предусматривает формирование представительных органов городских округов и муниципальных районов не менее чем наполовину по пропорциональной избирательной системе. Участие иностранных граждан при данной избирательной системе в значительной степени ставится в зависимость от воли политической партии, руководящий орган которой может либо принять, либо не принять решение о включении иностранного гражданина в избирательный список политической партии. Данная норма лишний раз подтверждает усиление влияния политических партий на процесс формирования органов местного самоуправления

Представляет интерес вопрос участия объединений граждан
в формировании органов местного самоуправления. Как известно, политические партии являются разновидностью общественных объединений и обладают наибольшими возможностями для участия в муниципальных выборах. Как уже отмечалось, только партии имеют право выдвигать списки своих кандидатов при пропорциональной избирательной системе. Кроме того, все политические партии освобождены от сбора подписей среди избирателей в свою поддержку как при выдвижении списков кандидатов
по пропорциональной избирательной системе, так и при выдвижении кандидатов по одномандатным и многомандатным округам. Участие политических партий в выборах различных уровней обусловлено их спецификой, урегулированной в соответствующем федеральном законе.

В то же время представляется важным остановиться на возможности участия в муниципальных выборах общественных объединений.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях»[28], под таковым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Следовательно, если в нем прописано в качестве одной из основных задач содействие в разрешении вопросов местного значения, то логичным представляется и участие такого общественного объединения в муниципальных выборах.

На сегодня в регионах сформировано законодательство, касающееся регулирования участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления. Данная законодательная база представляет собой специализированные законы субъектов РФ о выборах
в органы местного самоуправления. Так, в Республике Марий Эл
в соответствии с республиканским законом «О выборах в органы местного самоуправления в Республике Марий Эл»[29] определено использование мажоритарной избирательной системы на выборах в городских и сельских поселениях. В 2014 году в республиканское законодательство были внесены поправки, устанавливающие метод делегирования представительными органами поселений своих представителей на основе равного представительства в депутаты районных представительных органов в качестве единственно возможного при формировании представительных органов муниципальных районов в Республике Марий Эл. Также законодательством Республики Марий Эл допускалось избрание главы муниципального образования исключительно из числа депутатов представительного органа[30]. Во всех муниципальных образованиях Республики Марий Эл применялась система, при которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации, в свою очередь, утверждается по контракту[31].

Однако в 2016 году в республиканское законодательство были внесены изменения, устанавливающие иной порядок формирования органов местного самоуправления[32]. Так, теперь у муниципальных районов появляется право выбора порядка формирования представительных органов муниципальных районов: прямые выборы районных депутатов либо их избрание из числа депутатов представительных органов или глав поселений. Кроме того, в Марий Эл расширены права муниципальных образований
в выборе порядка избрания главы муниципального образования, который теперь может избираться из числа депутатов представительного органа,
на прямых выборах, а в сельском поселении также может утверждаться представительным органом из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией. Кроме того, теперь глава муниципального образования, избранный на всеобщих выборах, может возглавлять местную администрацию.

Для сравнения отметим, что в Карелии предусмотрена смешанная избирательная система на выборах в представительные органы муниципальных образований. Ранее местным законом было предусмотрено обязательное избрание на прямых выборах главы муниципального образования.[33] Однако в настоящий момент Законодательным Собранием Республики Карелия одобрен закон, отменяющий прямые выборы мэров
в городских округах. Теперь в городских округах и муниципальных районах Карелии вводится система избрания главы муниципального образования
и главы местной администрации депутатами представительного органа по контракту из числа кандидатов, отбираемых конкурсной комиссией. Также
в Законодательное собрание данного региона внесен законопроект, предусматривающий возможность избрания глав поселений не только путем прямых выборов.

Несколько иная модель участия местного населения в избрании главы муниципального образования и главы местной администрации предусмотрена в городе Екатеринбург[34]. Здесь глава муниципального образования избирается на прямых выборах простым большинством голосов. В свою очередь, глава местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования посредством заключения контракта.

Кроме того, следует иметь в виду норму, закрепленную п. 3.1 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[35], которая предусматривает, что если при избрании того или иного органа представительной власти применяется пропорциональная избирательная система, то в этом случае должны создаваться условия для реализации избирательных прав беспартийных людей. Между тем, сегодня законодательство субъектов РФ показывает, что указанная норма закона
во многом остается неработающей. Здесь прослеживается не только декларативный характер этого положения, но и отсутствие правовой политики субъектов РФ по внедрению данного принципа в региональное законодательство. Упомянутое выше положение содержится в небольшом числе законов субъектов РФ. Например, в Законе Карачаево-Черкесской Республики[36] установлено, что если уставом предусмотрена пропорциональная система, избирательные объединения имеют право формировать свой список не более чем на 50 % из лиц, не являющихся его постоянными членами.

В ряде субъектов РФ в уставах муниципальных районов и городских округов имеет место закрепление системы делегирования депутатов
из представительных органов и глав поселений, а также депутатов представительных органов внутригородских районов. Данная возможность муниципальных образований, предусмотренная федеральным законом, является, по мнению многих авторов, спорной с точки зрения ее конституционности. Как отмечается в научной литературе[37], возможность формирования районных представительных органов из представителей поселений характеризуется необходимостью в законодательном уравновешивании конституционных принципов равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований
в осуществлении функций реального самоуправления. Поэтому уровень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа должен определяться либо наполнением права гражданина на местное самоуправление, либо же общими конституционными целями[38].

Другие исследователи, отмечая, что местное самоуправление отличается по способу управления от государственного, полагают, что введение механизма ступенчатого представительства сужает демократические начала муниципальной власти, искажает саму суть местного самоуправления и вступает в противоречие с вытекающими из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципами обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых самостоятельно гражданами[39]. Так, например, Г.Д. Садовникова акцентирует внимание на том, что Европейская хартия напрямую указывает на непосредственное избрание членов советов или собраний, и формирование их другим методом следует считать нарушением норм Хартии[40]. Е.С. Шугрина[41] обращает внимание на то, что в ст. 32 Конституции РФ не говорится о том, что выборы должны проводиться
на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании. Указанные принципы содержатся в статьях 3 – 7 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[42].

В свою очередь, участие граждан в формировании органов местного самоуправления путем их избрания вовсе не обязательно должно включать в себя избрание органов местного самоуправления напрямую населением. Мы полагаем, что представительные органы поселений и внутригородских районов, как и любые другие представительные органы, являются органами, посредством которых местное население, доверяя своим законно избранным представителям, осуществляет собственную законную волю, в том числе выражаемую в участии граждан и их объединений в формировании указанных органов. Следовательно, данная возможность граждан может находить свое отражение и путем делегирования депутатами законных представителей в представительный орган муниципального района и городского округа.

Завершая анализ конституционно-правового регулирования права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления, следует обобщить некоторые выводы относительно необходимости выработки ряда общих принципов вектора законодательной политики в рассматриваемом вопросе:

1. Специфическая особенность самостоятельного решения населением вопросов местного значения заключается в том, что участие граждан в формировании органов местного самоуправления непосредственно вытекает из конституционно закрепленного права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. В этом случае процесс формирования органов местной власти находится в прямой зависимости от установленной населением их структуры, выступая, таким образом, последующей правореализационной стадией.

2.Теоретически обоснована необходимость обязательного волеизъявления граждан при избрании всех депутатов представительных органов. Это должно находить свое выражение, как при прямых выборах депутатов, так и при формировании представительных органов из числа депутатов и глав поселений в муниципальных районах и депутатов в городских округах с внутригородским делением. При этом следует соблюдать принцип пропорционального представительства в зависимости от численности граждан, обладающих избирательным правом в поселении или внутригородском районе, но не менее одного депутата.

[1]Гражданский долг по-нашему и по-европейски. Дорожная карта реформ. – СПб: Норма, 2013. – С. 25.

[2]Мотыжева Н.В. Правовое регулирование избирательного процесса на уровне местного самоуправления // Общество и право. – 2010. – № 4. – С. 81.

[3]Европейская хартия местного самоуправления, принята Советом Европы 15 окт.1985 г.// СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3306.

[4]Европейская хартия местного самоуправления, принята Советом Европы 15 окт.1985 г.// СЗ РФ. – 1998. – № 35. – Ст. 3306.

[5]Федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 06.10.2003.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822

[6]Федеральный закон от 20.03.2011 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // СЗ РФ. – 2011. – № 13. – Ст. 1685.

[7]Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. – М.: Формула права,
2005. – С. 5.

[8]Федеральный закон от 16.10.2012 № 173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 2012. – № 242. – С. 21.

[9]Там же. С.21.

[10]Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. – № 8. – С. 20.

[11]Федеральный закон от 07.05.2009. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 11.05. 2009. – № 19. – Ст. 2280.

[12]Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 30 мая 2014 года. – № 6384. – С. 17.

[13]Европейская хартия местного самоуправления, принята Советом Европы 15 окт.1985 г. // СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3306.

[14] Баженова О. И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. – 2016. –№7. –
С. 54-66.

[15]Федеральный закон «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 02.06.2016.
№ 171-ФЗ (действующая редакция, 2016) / СЗ РФ. – 2016. – № 23. – Ст. 3295.

[16]Федеральный закон от 30.11.2011. № 361-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2011. – № 49 (ч. 1). –
Ст. 7039.

[17]Федеральный закон от 07.02. 2011. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета. – 1 февраля 2011 г. – С. 16.

[18]Федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 06.10.2003) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. –
Ст. 3822.

[19]Михеева Т.Н. Законодательные новеллы в сфере местного самоуправления // Человек, общество, природа в эпоху глобальных трансформаций. Вавиловские чтения: материалы постоянно действующей международной междисциплинарной научной конференции; ч.2/ под общ. ред. В.П. Шалаева. – Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический университет, 2013. –
С. 49.

[20]Михеева Т.Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. – 2012. – № 2. – С. 58-59.

[21]Делеева А.А. Формы правовой демократии как средство реализации населением полномочий контроля за деятельностью органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 12. – С. 67.

[22] Федеральный закон от 11.07.2001. № 95-ФЗ (ред. от 07.12.2012) «О политических партиях» // СЗ РФ. – 2001. – № 29. – Ст. 2950.

[23]Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 15. – С. 7.

[24]Конвенция Совета Европы об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне от 05.02.1992 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: СПС «Консультант Плюс».

[25]Договор между РФ и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, 1995 г. // БМД. – 1997. – № 11.

[26]Договор между РФ и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, 1995 г. // БМД. – 1995. – № 10.

[27]Договор между РФ и Республикой Беларусь «О создании союзного государства», 1999 г. // БМД. – 2000. – № 3.

[28]Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ (ред. от 10.10.2012) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. – 1995. – № 21. – Ст. 930

[29]Закон Республики Марий Эл № 70-З от 02.12.2008 (ред. от 30.07.2012) «О выборах в органы местного самоуправления в Республике Марий Эл // Марийская Правда. – 2008. – № 225 за 10 декабря.

[30]Закон Республики Марий Эл от 4.03.2005 № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. – 2005. – № 4. – Ст. 150.

[31]Закон Республики Марий Эл от 31 октября 2014 года №46-З « О внесении изменений в закон Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл. – URL: http://www.portal.mari.ru/ (Дата обращения: 31.10.2014).

[32]Закон Республики Марий Эр «О внесении изменений в закон Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл. – URL: http://www.portal.mari.ru/ (Дата обращения: 31.08.2016).

[33]Закон Республики Карелия О местном самоуправлении в Республике Карелия: Принят на 23-й сессии Верховного Совета Республики Карелия 20 января 1994 года. офиц. изд. Петрозаводск. –1994. – С. 16.

[34]Устав муниципального образования «Город Екатеринбург» (принят решением Екатеринбургской городской Думы четвертого созыва от 30.06.2005 № 8/1) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому Федеральному округу 27 октября 2005 №RU663020002005023) // Вестник Екатеринбургской городской Думы от 2005 г. – № 95. – С.5.

[35]Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.

[36]Закон Карачаево-Черкесской Республики от 03.07.2006 № 44-РЗ (ред.от.15.11.2012) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской республике»//День республики. 2006. – № 120-122.

[37]Васильев В.В., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей сельских поселений // Журнал российского права. – 2008. – № 3. – С. 26-29.

[38]Джагарян А.Д., Шевченко Н.В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. – 2006. –
№ 12. – С. 80-82.

[39]Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. – М., 2004. – С. 60.

[40]Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации
(ч. 2) // Представительная власть. – XXI век. – 2007. – № 5 (78). – С. 18-23.

[41]Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 1. – С. 55-60.

[42]Федеральный закон от 12.06.2002. № 67-ФЗ (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24 . – Ст. 2253.