Развитыми традициями формирования органов власти на местах отличается ряд стран, где взаимодействию местной власти и населения издавна придается большое значение. Накопленный этими государствами опыт в правовом регулировании формирования местной власти должен быть рассмотрен для более полной характеристики участия граждан РФ в формировании органов местного самоуправления.

Наиболее интересен в этом плане опыт государств, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления, которая не подразумевает обязательного порядка установления той или иной избирательной системы на выборах местного уровня[1]. В большинстве этих стран выборы в представительные органы местной власти проводятся по мажоритарной либо смешанной избирательной системе. Так, например, в Великобритании применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства, при которой победу одерживает кандидат, опередивший соперников по количеству набранных голосов. Несколько иначе организован выборный процесс во Франции: чисто мажоритарная система применяется здесь в муниципальных образованиях с населением до трех тысяч человек, если же его численность выше этой отметки, практикуется смешанная избирательная система[2]. Причем в одномандатных округах используется при этом мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, когда победителем становится кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей. Если этого не происходит, назначается второй тур, по итогам котором из двух претендентов, опередивших других по числу голосов в первом туре, побеждает тот, за которого проголосовало больше избирателей, чем за другого.

Говоря о мажоритарной избирательной системе, нужно отметить, что она применяется также при формировании представительных органов в Дании, где местное самоуправление функционирует наиболее успешно.

В целом, можно отметить, что участие граждан в формировании представительных органах с использованием мажоритарной избирательной системы в вышеперечисленных государствах в существенной степени способствует установлению обратной связи между депутатами и населением.

Среди государств, использующих смешанную избирательную систему, необходимо отметить Италию. В этой стране по мажоритарной системе избираются три четверти депутатов от состава представительного органа местной власти. Речь идет об особой форме смешанной избирательной системы на выборах местного уровня, где при явном преобладании мажоритарной системы присутствует ряд элементов системы пропорциональной[3]. Участие граждан в формировании представительных органов с использованием пропорционально-мажоритарной избирательной системы с одной стороны, формально дает больше способов избрания депутатов. С другой стороны, при той части представительных органов, которые формируются по спискам избирательных объединений, нарушается сам принцип пропорциональности распределения депутатских мандатов в силу их малого количества. Остается констатировать, что в большинстве европейских государств на местных выборах превалируют мажоритарная или смешанная избирательные системы.

Не ограничивая этот анализ опытом европейских государств, можно отметить, например, традиции, сложившиеся в США, где выдвижение кандидатов на муниципальном уровне от политических партий и общественных объединений законодательно запрещено во многих штатах[4]. Чем объясняется категоричность американских законодателей в этом вопросе? Объяснение кроется в прошлом этой страны, когда лоббирующие свои интересы крупные финансисты и монополисты через партии и объединения проводили своих представителей в органы местного самоуправления, что привело, в свою очередь, к искажению его сути и подчинению интересам коммерческих структур.

Заслуживает упоминания система участия граждан в формировании органов местной власти в Канаде. С российской системой ее сближает наличие двухступенчатой системы органов местного самоуправления: граждане напрямую избирают советы таунов, тауншипов и вилиджей, которые из своих составов формируют в дальнейшем советы графств и муниципальных округов[5]. Распространена эта система и в канадских городах, районные депутаты которых направляют своих представителей в муниципальные советы. Причем на местах депутаты избираются в Канаде на срок от двух до трех лет. Поэтому, несмотря на реальную подотчетность депутатов избирателям, не все из них успевают реализовать собственную программу, а население не успевает запомнить быстро меняющихся избранников, что является одной из причин снижения явки избирателей на выборах местного уровня.

При анализе двухступенчатой системы формирования местных советов стоит принять во внимание высказывания исследователей о ситуации
в Канаде, где в наметилась тенденция перехода к прямым выборам в городские советы. Здесь все чаще отказываются от двухуровневой системы местного самоуправления, которая на сегодня более характерна для графств и небольших муниципалитетов[6]. Это объясняется отличиями структуры городов, по сравнению с другими муниципальными образованиями, а также спецификой задач, которые выполняют крупные городские агломерации. Речь идет о масштабах экономического, культурного, социального
и политического развития городов. В таких условиях наличие в них дополнительных советов в районах способно привести лишь
к дезорганизации работы органов власти на местах, а также конфликтам между советами районов и городов.

Поскольку город является единым образованием с общими для его жителей проблемами, интерес канадцев к местным выборам поднимает их проведение в крупных округах с общегородской повесткой. Тем не менее, система делегирования депутатов выглядит органичной для ряда канадских графств. Входящие в их состав муниципальные образования территориально отделены друг от друга, имеют разные традиции и социальную структуру, поэтому логична и подотчетность им депутатов графств, которая обеспечивается системой делегирования депутатов[7].

В этом смысле опыт Канады, сопоставимой с Россией в плане обширной территории, федеративного устройства и неоднородного социального устройства регионов, показывает, что вопрос установления двухуровневой системы формирования представительных органов в муниципалитетах должен решаться с учетом особенностей каждого муниципального образования.

порядок формирования других органов местного самоуправления, необходимо отметить, что в большинстве канадских городов превалирует сегодня модель прямых выборов мэров. В последнее время здесь отказываются от распространенной прежде модели избрания главы муниципального образования из состава местного совета и утверждения руководителя администрации по контракту. Как показывает практика, развитие городов требует максимально высокого уровня взаимодействия местной власти и населения, и в Канаде этому во многом способствует система прямых выборов мэров[8]. Кроме того, во время избирательных кампаний претендентами на пост мэра, как правило, озвучиваются персональные составы будущих исполнительных органов, что в свою открывает перед горожанам больше возможностей для влияния
на процессы формирования власти на местах.

В ряде стран – таких, например, как Норвегия, Швеция и Австралия,
на выборах местного уровня применяется исключительно пропорциональная система[9]. Несмотря на это, в системе местного самоуправления данных государств не наблюдается лоббирования партиями корпоративных или публичных интересов. Напротив, их отличает тесное взаимодействие граждан и политических партий, что обусловлено высоким уровнем политической и правовой культуры, не позволяющей партиям пренебрегать интересами местного населения в угоду политическим задачам.

Возможность выдвижения гражданином своей кандидатуры и регистрации его кандидатом в депутаты по единому избирательному округу предусмотрена в таких странах с пропорциональной избирательной системой, как Эстония и Молдова. Речь идет о включении гражданина в избирательный бюллетень наравне со списками партий, а также о признании его избранным при условии получения необходимого для этого числа голосов избирателей[10]. При этом становится возможной реализация права того или иного беспартийного гражданина участвовать в формировании представительного органа в конкуренции с партийными списками по единому округу. Что касается российского законодательства, то в нем такая возможность не предусмотрена.

Опыт формирования представительных органов местного уровня таких стран, как Финляндия[11], показывает, что интересы местных жителей могут гармонично уживаться с интересами партий, чьи политические фракции имеют место в муниципальных представительных органах. Однако при этом необходимо учитывать давно сложившиеся в Финляндии партийные традиции, весьма низкий уровень коррупции, а также небольшую территорию этой страны, что сводит к минимуму противоречия в решении вопросов общегосударственного и местного уровня. Именно в этом контексте можно говорить о прозрачности и законопослушности политических партий при формировании партийных списков, выдвижении кандидатов и дальнейшем представительстве интересов местного населения.

Озвучивался исследователями и другой аспект этой проблемы.
А.А. Уваров[12], анализируя опыт Финляндии, делает вывод, что присутствие членов партий в органах местного самоуправления способствует налаживанию обратной связи между представителями правотворческих органов муниципальной и государственной власти. По мнению автора, в этом случае муниципальная власть сигнализирует представителям государственной власти о проблемах в законотворческой сфере, которые мешают им успешно проводить на местах политику партии. В свою очередь, государственные органы, реагируя на такие обращения в пределах своей компетенции, контролируют действующее законодательство.

Тот факт, что пропорциональная избирательная система не популярна сегодня в большинстве европейских стран и США, не случаен. Мы связываем это не только с указанными выше недостатками данной избирательной системы, но и с тем, что она в целом противоречит природе местного самоуправления. Пропорциональная избирательная система подразумевает, по сути, дискриминационные условия для кандидатов, которые по тем или иным причинам не могут быть включены в партийные списки[13]. Формальное наличие у гражданина права подачи заявления для включения его в список кандидатов от политической партии не снимает проблему, поскольку само право гражданина на участие в формировании представительного органа ставится при этом в зависимость от воли определенной политической партии[14].

Интересен в этом плане опыт коммунальных выборов, проводимых
в Бельгии. Голосование здесь допускается только по приглашению, закрепленному специальной печатью. При этом для Бельгии не характерны проблемы низкой явки избирателей, поскольку в этом государстве практикуется так называемый принцип обязательного вотума. Для бельгийцев, не реализовавших свое активное избирательное право, предусмотрена административная ответственность и соответствующий штраф.

В целом значимость выборов местного уровня в государствах Европы значительно выше, чем в России. Что характерно, явка остается высокой как
в странах с обязательным вотумом, так и в государствах, не применяющих данный принцип. Имеется своя специфика и во Франции, где по причине сложившихся этатистских традиций явка избирателей понижается, в отличие от России, с повышением уровня выборов.

Развитой системой местного самоуправления отличается Бельгия, где для решения вопросов местного уровня сформировано более 600 коммун. Управление в каждой из них представляет собой систему коалиций, поскольку одна партия не набирает достаточное количество мест, чтобы утвердить бургомистра. Кроме того, на местных выборах здесь практикуется участие местных, так называемых «ратушных», партий, выступающих наравне с общегосударственными. Дело в том, что в Бельгии допускается формирование партий не только общегосударственного масштаба, но и на уровне муниципальных образований, что нацеливает их на решение вопросов исключительно местного значения. Что важно, у бельгийцев есть возможность выбора не только среди крупных партий. Кроме того, участие в муниципальных выборах «ратушных» политических партий стимулирует общегосударственные партии к детальному изучению проблем на местах и более тщательному формированию программ развития муниципальных образований с позиции интересов местных жителей[15].

Политики общегосударственного уровня в Бельгии нередко фигурируют в партийных списках на местных выборах. Но это не означает, что в случае избрания они не покинут свои высокие посты. В качестве примера можно привести избрание главы муниципалитета провинциального Кортрейка: чтобы возглавить его, известный политик Винсент Ван Киккеборн отказался от поста вице-премьера федерального правительства. В своею очередь, Поль Маньет предпочел скромный пост бургомистра Шарлеруа портфелю министра[16]. В связи с этим стоит упомянуть о бытующий в Бельгии традиции, согласно которой у любого публичного политика есть курируемый им муниципалитет, где он прошел путь становления в ранге общественного деятеля. Так, например, премьер-министр этой страны Элио ди Рупо, по сути, автоматически займет пост бургомистра родного Монса и, что важно, вернется туда после ухода с должности премьер-министра при условии, если его партия сохранит большинство голосов в городском совете.

Следует отметить, что местное самоуправление в Бельгии является реально работающим механизмом, который представляет собой неплохую идейную подпитку для общенациональной политики. Глава коммуны при этом не выступает в качестве карманного института государственной власти. Потому что местная власть занимается решением не только бытовых задач, включая регистрацию актов гражданского состояния, удостоверений и паспортов, но и регистрацией предприятий, вопросами предоставления гражданства и вида на жительство, определением размера многих налогов и платежей, с правом оставлять значительную их часть на местные нужды[17].

Все это говорит о том, что в Бельгии сложилась эффективная система взаимодействия местной и государственной политики, когда сформировавшиеся на местном уровне политические деятели, хорошо изучившие насущные потребности населения, в дальнейшем отстаивают интересы муниципалитетов и учитывают их при формировании общегосударственной повестки. Есть свои преимущества и в последующем применении накопленного этими политиками управленческого опыта в своих муниципалитетах после избирания в органы местного самоуправления. Одним из важнейших достоинств подобной системы является то, что она не подчиняет интересы местного уровня общегосударственным, но при этом обеспечивает доверие населения к институту местного самоуправления, что подтверждается высоким уровнем явки избирателей. Залогом этого является, на наш взгляд, отсутствие противоречий в тактике местной и государственной власти, эффективное отстаивание интересов муниципалитетов избранными в органы местного самоуправления политическими лидерами, которые обладают большим опытом работы в структурах власти.

Опыт Бельгии показывает, что отдельные недостатки использования пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне могут быть компенсированы. Во-первых, это происходит за счет участия в формировании представительных органов – наряду с общегосударственными политическими партиями – местных общественных объединений. Во-вторых, благодаря учету муниципальной повестки политическими лидерами, кураторство которых над отдельными муниципалитетами способствует эффективному взаимодействию между государством и местным самоуправлением. Право граждан на участие в формировании органов местного самоуправления наполняется при этом реальным содержанием, что отражается в итоге на уровне явки избирателей на местные выборы. Однако, говоря о возможности использования бельгийского опыта формирования органов местного самоуправления в России, нельзя забывать о том, что российское законодательство, в отличие от бельгийского, не предусматривает создания иных политических партий, кроме как общефедеральных.

Приводимые нами примеры говорят о том, что положительный опыт использования пропорциональной системы на выборах в странах с развитой демократией обусловлен во многом нацеленностью общенациональных партий на решение вопросов местного уровня. Имеет значение и качество самого избирательного процесса. В той же Бельгии, например, выборы в представительные органы местного самоуправления проходят отдельно от выборов в парламент и региональные представительные органы. При этом местные представительства политических партий нацелены на разработку и реализацию муниципальных программ. В Бельгии не происходит смешивания муниципального и других избирательных процессов. Поэтому кандидаты более тщательно подходят к формированию своих программ на выборах в местные органы, не имея возможности подменить их программами общегосударственных партий, что зачастую происходит при совмещении выборов различного уровня, включая местные, региональные и парламентские.

Достаточно высокая активность населения на муниципальных выборах характерна для многих западных стран, включая Бельгию и Францию. Но если в Бельгии она во многом объясняется принципом обязательного вотума, то во Франции, где выборы местного уровня занимают второе место по активности населения после президентских[18], главным фактором является высокая гражданская активность, которая находит свое выражение в желании избирателей участвовать в решении местных вопросов.

Модель назначения руководителя местного уровня по контракту, относительно новая для российской системы муниципального управления, также была заимствована с Запада. Хотя на самом деле она не так нова, как это выглядит на первый взгляд. Своего рода прототипом сити-менеджера на Руси можно считать Рюрика: ведь именно его новгородское вече пригласило «княжити и володети». К слову, этот обычай сохранялся в Новгороде долгое время: местные жители приглашали князей и заключали с ними договоры, а если приглашенные правители не справлялись с возложенными на них обязанностями, вече могло «указать им дорогу», то есть, изгнать.

В современной трактовке понятие «сити-менеджер» применяется чуть более века. Данный институт возник в американском городе Стонтоне, где в 1908 году была введена должность городского генерального менеджера. На сегодня контрактным менеджментом охвачено порядка 90% графств и поселений США, применяется он и в других государствах. В России институт «сити-менеджера», который назначается по контракту, утвердился после вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Несмотря на ряд изъянов, модель назначения главы местной администрации по контракту продолжает оставаться достаточно распространенной. В чем же заключаются ее плюсы?

В 30-х годах XX века Лев Велихов, известный исследователь в сфере муниципального управления, высказывался о выборе схемы управления городом следующим образом: «Все зависит от того, какие на данный момент есть кандидаты в местное руководство. Если есть яркий, сильный лидер, разумно выбирать главу населением. Если такового нет, лучше нанять управляющего-профессионала, чтобы обезопасить город от экономических ошибок»[19].

Развивая эту мысль, можно добавить: даже наличие незаурядного кандидата с качествами лидера не является гарантией того, что этот человек, будучи избранным, проявит необходимые для его должности навыки управленца. А поскольку руководство городской администрации осуществляется на основах единоначалия, недостаточный профессионализм такого мэра чреват серьезными последствиями.

В нашей стране вопрос о назначения главы местной администрации по контракту стал актуальным в последнее десятилетие, в то время как Великобритания за эти годы наоборот отошла от указанной модели. В 90-е годы прошлого века Британия начала отказываться от сити-менеджмента в пользу прямых выборов главы городской администрации. Аргументировалось это тем, что отсутствие настоящих лидеров во главе местной власти негативно сказывалось на социальном и экономическом развитии городов, не способствовало это и эффективному разделению полномочий между назначенными по контракту сити-менеджерами и главами городских советов. Тем временем избранный горожанами и поддерживающий с ним прямую связь мэр обеспечивал необходимый импульс к прогрессу. Именно по этой причине правительство консерваторов оказалось на стороне прямых выборов мэра. Указанная модель не стала обязательной в Великобритании: в каждом конкретном городе вопрос о формировании местной власти решался посредством проведения референдума. Их результаты показали, что англичане в большинстве своем выступают за избранного мэра, обладающего всей полнотой власти. Единственный город, население которого несколько лет высказалось за модель «сити-менеджемента», это британский Сток-он-Трент.

Показателен в этом плане пример Лондона, где в конце XX века отсутствовало единое политическое руководство. В итоге провинциальные города начали обгонять его в развитии. Ситуацию удалось переломить лишь в 2000 году, когда Лондон вернулся к модели «сильного мэра», не разделявшего полномочия с главой городского совета. Именно после этого город оказался способен на мощный рывок вперед. И сегодня в среде британских экспертов превалирует мнение, что дальнейшее развитие города возможно лишь при наличии одного сильного лидера, избранного напрямую населением, и – соответственно – единой команды профессионалов, не допускающей противоречий между администрацией и руководством муниципалитета. Подтверждается эта мысль и данными опросов, которые проводились среди жителей британских городов: их население в большинстве своем считает, что мэром должно быть лицо легитимное, сильный лидер, которому доверяют горожане.

Законодательством Великобритании предусмотрены три основные модели организации местной исполнительной власти. Наиболее востребованной из них является модель «мэр и исполнительный кабинет»: она предполагает прямые выборы мэра и назначение им своих помощников, из числа которых формируется так называемый кабинет. Другой механизм предусмотрен моделью «лидер – кабинет»: в этом случае глава исполнительной власти избирается из состава совета, а кабинет формирует либо сам лидер, либо совет. То есть, исполнительный орган местного самоуправления подчинен представительному. Наименее распространенной считается модель «мэр и управляющий от совета», которая представляет собой одну из разновидностей «сити-менеджмента». Ее суть сводится к тому, что избранный горожанами мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, нанимаемым советом из числа профессиональных менеджеров. Что показательно, указанные варианты не являются исчерпывающими: в министерстве, отвечающим за вопросы местного самоуправления, могут быть согласованы и другие модели организации исполнительной власти на местах[20].

В большинстве крупных муниципалитетов Великобритании и Соединенных Штатов после эксперимента с «сити-менеджментом» решили отказаться от данной системы. Продиктовано это было, прежде всего, экономическими соображениями: чтобы привлекать инвестиции и партнеров из других регионов, политический кластер в городе должен отличаться единством. Что касается Великобритании, то ее возвращение к модели «сити-менеджера» представляется маловероятным. В США указанная модель востребована лишь в небольших муниципалитетах, которые озадачены
не развитием экономики, а вопросами хозяйственного функционирования.
В крупных же американских городах схема назначения управленцев
по контракту уходит в прошлое, как и в британских муниципалитетах.
На сегодня здесь нет ни одного преуспевающего мегаполиса, в котором
не было бы сильного избранного мэра.

Избирательная система, которая применяется в этих государствах
на прямых выборах мэра, имеет свою специфику. В Лондоне, например,
на выборах мэра предпочитают использовать мажоритарную систему абсолютного большинства, когда мэром избирается кандидат, набравший более половины голосов избирателей в первом туре. Второй тур назначается в том случае, если ни один из кандидатов не получил указанного количества голосов. Причем система проведения второго тура заметно отличается от аналогичных выборов в других странах[21]. В бюллетене на выборах мэра у жителей Лондона есть возможность отдать не один, а два голоса: первый –
за кандидата, которого избиратель хотел бы видеть во главе муниципалитета,
а вторая – за того, на чью кандидатуру он согласен, если основной кандидат проигрывает. В этом случае избирательной комиссией подсчитывается, сколько процентов голосов набрал в качестве последующего предпочитаемого кандидата тот, кто вышел во второй тур. Полученные данные приобщаются к голосам, поданным за лидеров первого тура, и победитель определяется по сумме голосов избирателей.

При этом голосовать на местных выборах местного уровня имеют право не только те, кто имеет постоянную регистрацию на территории муниципалитета, но и все, кто постоянно здесь проживает и может подтвердить это справкой об уплате налога, квитанцией или другим документом.

Свои нюансы присутствуют в системе выборов, характерной для американских мегаполисов. В Нью-Йорке, например, на кресло мэра претендуют кандидаты от политических партий, и основная борьба разворачивается между кандидатами от республиканцев и демократов. Кандидаты от этих партий проходят через отбор посредством системы предварительного голосования – «праймериз», в процессе которого горожане получают возможность ближе познакомиться с кандидатами и оценить знание ими проблем местного уровня. Кроме того, праймериз позволяет отсеивать кандидатов с популистскими взглядами, не имеющими программы развития города[22].

Широкое распространение модели прямых выборов мэра в США и Великобритании связано с общей структурой организации местного самоуправления и органов власти. Так, в США для небольших территорий, где на первый план выходят хозяйственно-организационные вопросы, характерна комиссионная система. Население избирает комиссию в составе трех-семи человек, совмещающих полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В городах и крупных муниципалитетах Великобритании получили распространение специальные приходы, а также другие формы организации власти на местах, обладающие в ряде случаев признаками органов местного самоуправления. Их задачи связаны с благоустройством быта и решением других повседневных вопросов, насущных для жителей того или иного района. Фигура мэра в этом случае приобретает черты не только социально-хозяйственного функционера, но и политического лидера, который берет на себя формирование общей концепции социально-экономического, административного и культурного развития города – с учетом интересов и мнения местных жителей.

Мэры французских городов избираются формально не местными жителями, а депутатами городского совета. Но по факту результат этих непрямых выборов – как и в коллегии на выборах президента США, – определяется всеобщим голосованием. При этом в муниципальных образованиях Франции, где численность населения превышает три тысячи человек, используется смешанная модель формирования представительного органа. Система абсолютного большинства применяется как при голосовании в округах при мажоритарной системе, так и при голосовании по спискам при пропорциональной избирательной системе. Если один из списков набирает свыше пятидесяти процентов голосов уже в первом туре, он автоматически получает половину депутатских мандатов. Оставшиеся места делятся пропорционально между всеми партийными списками, в том числе одержавшим победу – поэтому победители априори получают большинство депутатских мандатов. Если в первом туре ни один из списков не преодолел 50-процентный барьер, проводится второй тур, для участия в котором допускаются списки, получившие в первом туре не менее пяти процентов голосов. Во втором туре применяется аналогичная первому схема распределения мандатов. На первом заседании нового местного совета депутаты избирают мэра и его заместителей.

Перечень требований, предъявляемых во Франции к кандидатам
в муниципальные депутаты и мэры, не слишком велик: достижение возрастной планки 18 лет, полная правоспособность. При этом пассивным и активным избирательным правом на местных выборах обладают не только граждане Франции, но и граждане любой другой страны Евросоюза.

Особая система голосования практикуется в трех крупнейших городах Франции – Париже, Лионе и Марселе. Здесь выборы мэра проводятся в три этапа. На первом из них горожане избирают по смешанной системе муниципальных депутатов от районов (аррондисманов), те в свою очередь выбирают из своего состава членов городского совета, и уже они абсолютным большинством голосов избирают мэра. В округах и при голосовании за партийные списки применяется также двухтуровая модель: во второй тур выходят списки, набравшие не менее 10% голосов.

За последние годы в некоторых городах Франции прижилась практика назначения так называемых «ночных мэров»: в числе их функций – обеспечение порядка и экологической чистоты города в вечерне-ночной период. Горожане выбирают «ночного мэра», голосуя через специальный интернет-портал. Изначально его статус был неофициальным: «ночной мэр» не относился к системе органов местного самоуправления. Но с недавних пор «ночным мэрам», в том числе и в Париже, предлагают должности советника главы муниципального образования. То есть, горожане получили дополнительный «инструмент» участия в формировании местных органов и влиянии на их деятельность[23].

Основой германской модели самоуправления выступают представительные органы общины: их формируют по различным избирательным системам, исходя из количества людей, проживающих на той или иной территории. Преимущественное распространение получила здесь смешанная избирательная система. Формирование остальных органов местного самоуправления зависит от типа организационного устройства общины.

Так, в частности, исполнительная власть может осуществляться коллегиальным органом – магистратом, состоящим из бургомистра и его заместителей. Члены магистрата избираются представительным органом общины. Иными словами, коллективный орган, который возглавляет общину, избирается представительным органом. Популярна здесь и другая форма управления, при которой бургомистр, возглавляя исполнительный орган, совмещает эту работу с руководством представительным органом общины.

Немецкий вариант «сити-менеджемента» представлен Северогерманской моделью: представительным органом руководит бургомистр, избираемый представительным органом, который на конкурсной основе отбирает кандидатуру городского главы, занятого решением насущных вопросов местного значения.

На Юге страны общину возглавляет обербургомистр, избираемый населением. На него возлагается решение повседневных вопросов местного управления. Будучи подотчетным населению, он является председателем представительного органа и в известной мере ограничивает его влияние органа, что способствует централизации власти в его руках.

Для крупнейших городов Германии характерны прямые выборы мэра, который, подобно своим коллегам в США и Великобритании, является весомой фигурой на политической арене. Представительные органы этих городов возглавляют избираемые из их состава председатели, которые не дублируют функции, присущие мэру[24]. Самостоятельность представительных органов крупных германских мегаполисов наделяет их весом в глазах населения, которое участвует в их формировании, справедливо считая это значимым для себя.

В ряде государств структура органов местного самоуправления, формируемых местным населением, выходит за рамки традиционных моделей, включающих представительные и исполнительные органы. Так,
в США население графств избирает шерифов, специальных ответственных должностных лиц, уполномоченных за обеспечение безопасности и правопорядка в муниципалитете[25]. Подобная модель избрания шерифов объясняется во многом давними традициями активного участия местного населения в США в решении самых различных актуальных вопросов именно на местах с привлечением ответственных менеджеров, с которыми граждане настроены заключить те или иные обязательства, касающиеся работы в их интересах.

Как показывает опыт стран с развитой системой местного самоуправления, эффективная работа муниципалитета не всегда обусловлена прямыми выборами его руководителя. В Бельгии бургомистр, как главное должностное лицо муниципального образования, избирается из числа депутатов представительного органа.

Кроме того, избираемый бургомистр является хорошо подготовленным к работе на государственных должностях и государственной службе, которая является в Бельгии качественно работающей кузницей кадров для местной власти и обеспечивает преемственность в формировании муниципальной политики. А система прикрепления ко многим муниципальным образованиям политиков общегосударственного масштаба из данных муниципалитетов способствует приходу на должность бургомистров личностей, обладающих высокими профессиональными навыками и в то же время хорошо знающими специфику, традиции и проблемы конкретного муниципального образования.

Как отмечает О.А. Новак, несмотря на то, что пропорциональная избирательная система на местных выборах подвергается существенной критике конституционалистами на постсоветском пространстве, она, тем не менее, имеет некоторое распространение в европейских государствах[26]. По мнению О.А. Новака, это связано не столько с преимуществами данной системы, сколько с необходимостью преодоления тех недостатков, которые имеются при мажоритарной избирательной системе. Среди таких недостатков автором отмечается исчезновение голосов избирателей, проголосовавших за кандидатов, которые проиграли, так как в данном случае фактическое отражение получают лишь голоса тех избирателей, чей кандидат признается победившим в тот или ином округе[27]. Кроме того, при данной системе приобретает большое значение нарезка избирательных округов, особенно если решающая роль при выдвижении кандидатов
в округах отводится партиям. Так, в 1983 году в Великобритании во время проведения муниципальных выборов правительство консерваторов перекроило округа таким образом, что, несмотря на общее снижение популярности данной партии, ее кандидаты получили большинство
в представительных органах. Также О.А. Новаком акцентируется[28], что пропорциональная избирательная система на местных выборах больше способствует консолидации местного сообщества и в значительно большей степени, чем мажоритарная, способствует сведению на нет проблемы сепаратизма. Неслучайно впервые пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах была применена в Швейцарии в кантоне Тициан в 1891 году. Также констатируется, что пропорциональная избирательная система способствует большему отражению палитры интересов и различных политических и общественных сил в представительном органе. В то время как при мажоритарной системе подобная палитра может монолитной.

Однако справедливости ради стоит отметить: тот же автор[29] указывает на то, что наличие в 20-е годы прошлого столетия в Германии 25 политических партий и их участия в работе представительных органов не помогло снизить риск установления нацистского режима. Нацисты за счет раскрученного в те годы бренда их партии смогли за счет партийных списков провести максимальное количество своих кандидатов
в представительные органы, получив тем самым отличную возможность для пропаганды и распространения своих идей, используя трибуну органов местного самоуправления.

Весьма важным фактором является также соотношение системы выборов в представительные органы с избирательными системами, применяемыми на выборах в общегосударственные и региональные парламенты, а также те принципы, на основании которых устанавливается та или иная система на местных выборах. Так, в Швейцарии установленная
в кантоне Тициан на местных выборах пропорциональная избирательная система в дальнейшем, с учетом положительного опыта по смягчению сепаратистских настроений на местном уровне, была перенесена на уровень кантона при выборах в законодательный орган Тициана. Однако
в большинстве государств Европы происходит установление той или иной избирательной системы на местных выборах посредством соответствующего законодательного регулирования избирательной системы на общегосударственном уровне, при котором законодательное регулирование порядка избрания парламента государства распространяется на выборы в представительные органы[30]. Эта система установилась в Австрии, странах Бенилюкса, Дании, Испании, Финляндии, Швеции, где пропорциональная избирательная система применяется на выборах в представительные органы всех уровней. Данный механизм, между тем, вызывает критику сторонников доктрины приоритета принципа максимальной самостоятельности органов местного самоуправления, согласно которому местные депутаты должны быть максимально подчинены интересам муниципального образования, а не каких-либо иных сил.

Как показывает практика европейских государств, важнейшим принципом, на основании которого устанавливается тот или иной тип избирательной системы на местных выборах, является учет численности жителей административно-территориальной единицы. Например, в Греции
в муниципальных образованиях с численностью населения до 5000 человек применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а в муниципальных образованиях с численностью населения более 5000 человек мажоритарная избирательная система абсолютного большинства.
В Испании в ряде муниципальных образований с численностью населения 100-200 человек применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а на выборах в муниципальных образованиях
с большей численностью населения применяется та же система, что и на выборах в региональные парламенты – пропорциональная избирательная система с закрытыми списками. В Польше при выборах в муниципальных образованиях с численностью населения до 20000 человек применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а
в муниципальных образованиях с большей численностью применяется схема в зависимости от предпочтения, отданного той или иной системе
в местном уставе, но чаще всего – пропорциональная избирательная система с открытыми списками с использованием механизма преференций избирателей, когда у граждан есть возможность ранжирования кандидатов
в партийном списке в порядке предпочтения[31].

При этом особенный интерес представляют субъекты, имеющие право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах в Польше. Так, наравне с общегосударственными политическими, выдвигать свои списки кандидатов при любом виде избирательной системы имеют право местные общественные объединения. Польское законодательство не предъявляет каких-либо жестких требований к форме, структуре и способу организации данных объединений граждан. На практике чаще всего существенную конкуренцию политическим партиям на местном уровне составляют местные движения, не имеющие какой-либо формально определенной структуры и закрепленных в Уставе целей, что является некоторым минусом польской модели формирования органов власти на местах. В то же время это часто способствует вовлечению в процесс избрания местных представительных органов не ангажированных политикой активных представителей самых разных групп населения. Во многом благодаря этому польская система местного самоуправления дала миру такие позитивные новации, как утверждаемый местным советом «гражданский бюджет», сущность которого заключается в непосредственном участии местных жителей (посредством отдельного голосования) в распределении части бюджета на те или иные инициативы[32]. Как отмечает польский профессор-муниципалист Ежи Регульский, участие непартийных объединений граждан в формировании власти на местах исправляет первоначальную ошибку локальной демократии, которая заключалась в политизации местного самоуправлении и включении политических партий в муниципальный избирательный процесс[33]. Аналогичная система применяется также в муниципалитетах таких стран, как Словения, Бельгия, Словакия[34].

В ряде государств в некоторых небольших административно-территориальных единицах фактически в качестве органов местного самоуправления могут выступать всеобщие собрания граждан. В данном случае население, собираясь, де-факто образует общее собрание жителей территории, которому свойственны функции органа местного самоуправления[35]. Первые народные собрания швейцарских кантонов проводились еще в тринадцатом столетии, сегодня эти традиции сохранились в двух самых маленьких кантонах Швейцарии – Аппенцель Иннерроден и Гларус. Ежегодно население этих кантонов собирается
под открытым небом на всеобщее собрание для того, чтобы проголосовать за принятие тех или иных решений, касающихся управления кантона, и чтобы избрать представителей местной власти, занимающихся повседневным управлением территории.

Общее собрание жителей представляет собой орган местного самоуправления в городах американского региона Новая Англия. Здесь городское собрание является органом местного самоуправления, начиная с XVII в. К примеру, в штате Массачусетс все города с численностью жителей менее 6000 человек обязаны собирать прямое городское собрание[36]. Такие собрания могут созываться для принятия бюджета и решения других вопросов местного значения. Наряду с ежегодными собраниями в данных городах по инициативе местных жителей и органов власти могут созываться внеочередные городские собрания, например, для назначения ответственных должностных лиц местной администрации. Дата и место проведения назначаются избранным населением Советом городского управления, и, соответственно, каждый местный житель имеет право быть участником данного органа.

В заключение исследования по параграфу сделаем следующие выводы:

На основе анализа зарубежного опыта сделан теоретический вывод о том, что возможно многообразие форм участия граждан в формировании органов местного самоуправления. Законодательством некоторых государств (Словения, Бельгия, Швейцария, Словакия и др.) расширен диапазон участия граждан в формировании отечественных органов местного самоуправления за счет местных общественных объединений. Этот положительный опыт свидетельствует о том, что объединения граждан в совокупности с другими благоприятными условиями способны придать дополнительный импульс для развития местного самоуправления. В связи с чем представляется возможной рецепция в российскую правовую систему формы, при которой допускаются в качестве участников избирательного процесса по выборам в органы местного самоуправления местные общественные объединения, не являющихся политическими партиями. Данную новацию следует рассматривать как элемент демократизации управления на местах и как дополнительный общественный контроль при формировании органов местного самоуправления.

[1]Европейская хартия местного самоуправления, принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. – 1985. – № 36. – Ст. 4466.

[2]Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. – М.: Аспект Пресс, 2001. – С. 46.

[3] Там же – С.78

[4] Там же – С.112

[5]Ларичев А.А. Реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) / Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 8. – С. 1606.

[6]Ларичев А.А. Правовое регулирование порядка формирования органов местного самоуправления // Государственное и местное самоуправление. – 2016. – № 2. – С. 27.

[7]Sancton A. Canadian local government: an urban perspective. – Toronto, 2011. – P. 133.

[8]Rich S.G. Winnipeg: innovations in governing a metropolis // Bryfogle R.C. Krueger R.R. Urban Problems. – Toronto, 1975. – P. 344.

[9]Местное самоуправление в зарубежных странах / Под ред. А.С. Прудникова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – С. 74.

[10]Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 9. – С. 56-63.

[11]Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статей 9 Закона Челябинской Области «О муниципальных выборах в Челябинской Области» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и
Ю. А. Гуманна // СЗ РФ. – 2011. – № 29. – Ст. 4557.

[12]Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 15. – С. 6.

[13]Иванченко А.В., Кынев А.Е., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. – М.: Аспект-пресс, 2005. – С. 186.

[14]Васильев В.И., Помазанский А.Е., Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. – 2010. – № 8. – С. 16-26.

[15] Евдокимов М Б., Старцев Я Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.: Спарк, 2001. – 122 с.

[16] Всю власть коммунам. Новая газета. – 2012. – № 118. – С. 11.

[17] Там же - С.11.

[18]Cравнение российской избирательной системы и направлений её модернизации с зарубежными аналогами. Лекция председателя ЦИК России В.Е. Чурова в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте России (семинар для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), Москва, 20 ноября 2012 года – URL: http//www.cikrf.ru/ news/relevant / 2012/ 11/ 20/ Churov.html..

[19] Велихов Л.А.Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его упр., финансах и методах хозяйства. – М.: Наука, 1996. – С. 22.

[20] Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ» – Ростов н/Д: МарТ, 2005. – С. 176.

[21]Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: РИОР; ИНФРА, 2012. – С. 312.

[22] Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии – СПбГУЭФ, 2008. – С. 46.

[23]Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. – 1998. – № 4. – С. 44.

[24]Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. 3-е изд., перераб и доп. – М.: Норма; Инфра-М, 2010. – С. 432.

[25] Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии. – СПбГУЭФ, 2008. – С. 47.

[26]Новак О.А. Застосування пропорцiйноi виборчоi системи на мiсцевих виборах в европi: фактори розповсюдженостi // Верховенство права як основа сучасного конституцiоналiзму / VI Тодиковськi читання. Збiрка тез науковоi конференцii молодих учених, аспiрантiв i студентiв (27-28 вересня 2013 року), 2013. – С. 151-153.

[27] Там же - С. 151-153.

[28] Там же - С. 151-153.

[29] Там же - С. 151-153.

[30]Деворже М. Политические партии / пер. с франц. Изд.3-е. – М.: Королев, Парадигма, 2005. –
С. 422.

[31]Джагарян Н.В. Пределы партийного опосредования избирательных прав на муниципальных выборах: национальная практика и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 2. – С.44.

[32]Kонституционный закон о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью, а также о местном самоуправлении от 17 октября 1992 г.; Ustawa konstytucyjna
o wzajemnych stosunkach mi^dzy wladz^ ustawodawcz^ i wykonawcz^ oraz o samorz^dzie terytorialnym z –17.10.1992 r. DzU. – 1992.

[33]Войцех Фулек. Житель, политик или общественный деятель? / Уроки польского. Польский культурный центр в Москве. Новая газета. – № 115. – 2015.

[34]Закон Словацкой Республики от 4 июля 2001 г. «О территориальном самоуправлении» / Сектор парламентских документов парламентской библиотеки Российской Федерации (пер. со словацкого).

[35]Холопов В.А. Актуальность компаративистского междисциплинарного анализа функционирования институтов непосредственной демократии в условиях модернизации демократии // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 7. – С. 7-9.

[36] Gabardi Wanye. Contemporary Models of Democrasy // Polity.2001. – vol .33. – No.4. – P. 547-568.