В Посланиях к Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин неоднократно подчеркивал необходимость повышения уровня ответственности местной власти[1] населению таким образом, «чтобы до них можно было дотянуться рукой»[2]. Как отмечал Президент, такие изменения в местном самоуправлении должны происходить посредством повышения политической конкуренции на местном уровне[3]. В то же время, как отмечается в тексте Послания, указанные процессы невозможны без конкретизации принципов местного самоуправления[4]. В этой связи реальное воплощение участия в формировании органов местного самоуправления представляется крайне важным. На сегодня имеется ряд противоречий в ходе реализации данного участия – как с позиции теории [5], так и в практическом плане[6]. Рассмотрим их более подробно, на примерах формирования каждого из органов местного самоуправления.

1. Представительный орган. Изменения в законодательство, касающиеся избирательной системы на выборах в представительные органы муниципальных образований, вносятся с завидной регулярностью. Сегодня федеральный законодатель формально не предусмотрел какой-либо одной конкретной избирательной модели для городских округов и муниципальных районов. На практике в этих муниципальных образованиях чаще всего используется смешанная избирательная система. Исключительно пропорциональная система стала применяться гораздо реже после того, как перестало быть обязательным ее использование при избрании не менее чем половины состава представительных органов городских округов и муниципальных районов[7]. Таким образом, с одной стороны, законодатель формально предоставляет муниципальным образованиям больше свободы при выборе самой избирательной системы. С другой стороны, если говорить о муниципальных районах и городских округах, сложно выделить какие-либо критерии выбора ими той или иной системы избрания депутатов[8]. Как результат, установление той или иной избирательной системы нередко происходит в угоду каким-либо конъюнктурными соображениям, не соотносящимся с местными интересами[9].

Между тем, нельзя забывать про саму суть местного самоуправления, которая предполагает самостоятельное осуществление гражданами власти на местах. Введение той или иной модели избрания местных депутатов должно соотноситься со сложившимися интересами, предпочтениями, традициями в муниципальном образовании, готовностью граждан участвовать в формировании органов местного самоуправления тем или иным способом[10]. Кроме того, принцип правового государства предполагает максимальную возможность для реализации гражданами всех законных прав и свобод всеми законными способами[11]. При этом нельзя забывать, что высокий уровень свободы реализации гражданами своих прав и законных интересов – это не только сам по себе высокий уровень свободы, но и неукоснительное соблюдение принципа верховенства права[12]. Следовательно, при анализе различных способов избрания депутатов
на местах необходимо отталкиваться от того, насколько они соответствуют конституционным принципам местного самоуправления[13].

Если говорить об элементах пропорциональной системы на местных выборах, то в нынешних реалиях необходимо учитывать, что избираемый при поддержке партии местный депутат, по сути, вынужден подчинять партийным интересам интересы местного самоуправления в силу общегосударственной иерархии политической партии[14]. Фактически здесь можно говорить об ограничении воли граждан в реализации участия в формировании органов местного самоуправления правом политических партий на участие в политической жизни. Вот только насколько можно отнести к таковой местное самоуправление?

Нельзя забывать, в России при элементах пропорциональной системы выдвигать своих кандидатов могут только политические партии[15]. Иные же объединения могут выдвинуть кандидатов только через включение в список партии, что ставит цели общественного объединения в подчиненное отношение к партийным. В то же время, для некоторых общественных объединений политическая деятельность может быть основной или дополнительной, что предполагает и различные организационно-правовые форм. Соответственно, с целью воплощения полноты участия в формировании органов местного самоуправления должны также быть условия для представителей различных объединений граждан.

Использованию пропорциональной системы на муниципальных выборах во многих странах сопутствует подлинная нацеленность местных ячеек общегосударственных партий на участие именно в местных делах, а также развитые политические традиции. Например, в Бельгии муниципальные выборы проводятся раздельно с выборами в парламент страны и в региональные парламенты[16].

В России же в силу законодательно закрепленного единого дня голосования местные выборы нередко накладываются на выборы в органы государственной власти. В результате, партии не уделяют должного внимания местным проблемам. В результате чего, приобретает распространение явление, когда во главе списков местных отделений партий в качестве «паровозов» выступают известные региональные, а то и общегосударственные политические деятели, не нацеленные в дальнейшем на работу в органах местного самоуправления после избрания[17]. Все это в существенной степени позволяет говорить о тенденции политизации местного самоуправления[18].

Также, стоит согласиться с Е.С. Шугриной, отмечающей, что в случае применения пропорциональной системы выбор часто бывает обоснован не качествами конкретного кандидата и его пониманием местных проблем, а исключительно партийным брендом, с которым он ассоциируется. Также, подчеркивает Е.С. Шугрина, использование этой системы не способствует соответствию лиц, получающих по итогам выборов мандаты депутатов, ожиданию избирателей, поскольку при использовании данного способа избрания у граждан нет возможности оспорить в избирательном списке конкретных партийных кандидатов. В данном случае, пропорциональная избирательная система не дает обеспечения обратной прямой связи между избираемыми депутатами и избирателями[19].

Применение пропорциональной избирательной системы, в частности в Твери, в Иркутске, позволила говорить о том, что недостаточно высокий общий уровень политической культуры и отсутствие устойчивых политических традиций позволяет превратиться представительным органам муниципальных образований в клубы по исключительно политическим интересам, не имеющим отношения к реальным делам местного самоуправления[20]. Сегодня, по различным подсчетам, в российских политических партиях состоит не более 2% граждан, что во многом объясняется сравнительно недолгим опытом периода многопартийности в России[21].

Также, стоит подчеркнуть, что сегодня в России практикуется применение исключительно закрытых списков, которые не позволяют избирателю выражать своё отношение к внесенным в них конкретным кандидатам. Применение открытых списков, позволяющих избирателю ранжировать кандидатов в избирательных списках, практиковалось на местных выборах до 2005 года лишь в небольшом количестве субъектов РФ.

Также минусом участия исключительно кандидатов от партий на местных выборах при пропорциональной избирательной системе является ограниченность в этом случае спектра кандидатов лишь имеющимися на территории субъектов РФ отделений политических партий. Кроме того, ни федеральное законодательство о политических партиях, ни уставы большинства партий, не делают каких-либо предписаний партиям иметь нацеленность на создание местных ячеек в максимальном количестве муниципальных образований и участвовать в решении вопросов местного значения.

Важным фактором является также сама иерархия политических партий. Она предполагает подчинение интересов местных отделений региональным и общегосударственным, соответственно. Таким образом, здесь прослеживается определенная тенденция к огосударствлению местного самоуправления, с одной стороны, с другой стороны к его излишней политизации, в случаях, когда участие в формировании органов местного самоуправления монополизируется централизованными политическими партиями.[22]

В этом вопросе мы разделяем позицию авторов, считающих последние изменения частью определенного вектора законодательной политики, направленной в последние годы на постепенный переход от автономии местного самоуправления к контролю над этой системой[23]. Фактически происходит подчинение интересов муниципальных образований интересам политических сил общегосударственного и регионального характера. Следовательно, можно говорить о нуллификации права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления в связи с политизацией и депрофессионализацией представительных органов власти[24].

При мажоритарной же избирательной системе расширяются возможности непосредственной подотчетности избираемых депутатов местному населению. Если в данном случае оценивать степень обратной связи с избирателями, то избираемому в одномандатном округе депутату уже гораздо сложнее проигнорировать проблемы граждан, которые имеют возможность напрямую обратиться к конкретному депутату. Надо сказать, что именно подобный способ непосредственного контакта населения и местных депутатов является одним из важнейших элементов принципа гласности в системе местного самоуправления.

Достаточно дискуссионным является вопрос о формировании представительного органа посредством делегирования депутатов представительных органов и глав сельских поселений, а также депутатов представительных органов внутригородских районов в муниципальном районе и городском округе. Если говорить о муниципальных районах, то до вступления в 2014 году в силу изменений, которые сделали здесь эту систему единственно возможной в случае принятия соответствующего закона субъекта РФ, выбора данного способа формирования представительного органа придерживалось около 40 % образованных муниципальных районов[25].

Вопросы демократичности или недемократичности этой системы неоднократно поднимались в научной литературе. Нам представляется, что данный вопрос следует рассматривать в разрезе того, насколько указанная система способствует реальному воплощению права граждан
на осуществление местного самоуправления и отвечает интересам населения муниципального образования. И здесь, на наш взгляд, имеют значение несколько факторов.

С одной стороны, избрание депутатов в представительный орган района из числа представителей поселения значительно повышает важность и статус выборов в органы самоуправления в поселениях. В этом случае, повышается уровень ответственности граждан на выборах в поселениях.

С другой стороны, очень значимым является момент, на котором заостряет внимание Г.Д. Садовникова: граждане, выбирая главу поселения, доверяю ему, в первую очередь, эти функции и их воля формально не выражается на доверие данному главе муниципального образования депутатских полномочий[26].

В 2014 году в ФЗ № 131 были внесены изменения, согласно которым, в случае получения статуса муниципальных образований внутригородскими районами в составе крупных городов, именно представительные органы этих муниципальных образований по установленной квоте смогут, в случае принятия соответствующего положения в законе субъекта РФ, избирать из своего состава депутатов представительного органа городского округа. В пояснительной записке к данному законопроекту отмечается, что при двухуровневой системе власти в муниципальных образований усиливается бюрократизация и нижний уровень местного самоуправления в существенной степени оказывается задавленным верхним[27]. И именно система делегирования депутатов, по мнению авторов данной реформы, должны обеспечить снижение уровня забюрократизированности местного самоуправления в двухуровневых муниципальных образованиях. Однако, как отмечает, к примеру, Е. В. Белоусовой[28], специфика формирования представительных органов не оказывает влияния на степень их представительности интересов граждан.

Представляется, что вопрос относительно того, насколько целесообразна двухуровневая система формирования представительных органов, должен решаться, в первую очередь, исходя из приоритета права граждан на амоуправление.[29] Нельзя не согласиться с позицией Е.Б. Султанова, по мнению которого, установление в действующем законодательстве нынешней формы территориального уровня местного самоуправления фактически над поселенческим нельзя назвать удачным с точки зрения обеспечения подлинного самоуправления. В данном случае реальная власть поселений оказывается существенно ограниченной. По мнению Е.Б. Султанова, это снижение власти населения в поселениях[30].

В связи с этим, наравне с явными недостатками системы делегирования местных депутатов, нельзя не отметить и ряд плюсов, связанных с самими особенностями этого способа. Так, нельзя не обратить внимание на тот факт, что выдвижение депутатов на районный уровень осуществляется поселениями, следовательно, усиливаются возможности для усиления ими контроля за деятельностью власти на территориальном уровне. Кроме того, значение имеет тот факт, что делегируемые в представительный орган депутаты избираются по мажоритарной избирательной системе, соответственно, создаются возможности для снижения политизированности местного самоуправления в этих муниципальных образованиях.

В том же, что касается применения данной системы в городских округах с внутригородским делением, то здесь нужно учитывать, что по мере урбанизации и укрупнения многие большие города представляют собой агломерации и отличаются сложной системой внутренних социальных взаимоотношений. В этих условиях органам местного самоуправления городского округа в большей степени, чем органам местного самоуправления средних и небольших городов или муниципальных районов, приходится решать вопросы, связанные с развитием крупной промышленности, масштабной инфраструктуры, культурного развития, взаимодействия с общественными объединениями и крупным бизнесом.

Перечисленные вопросы тоже относятся к сфере местного значения, однако имеют другой масштаб: загруженность общегородских органов местной власти делает более сложным учет интересов местного населения в каждом районе и на каждой территории городского округа. В этом случае представляется более логичной децентрализация местной власти в крупных городах с передачей отдельных полномочий представительным органам административных районов, которые избирались бы напрямую населением[31].

Нужно учитывать, что в отличие от муниципальных районов, где порой в силу разных причин отсутствует прочная неразрывная связь между сельскими поселениями и уклад жизни каждого из них отличается, городской округ представляет собой, по сути, целостное образование, объединенное одним укладом жизни и стоящими перед данным муниципальным образованием задачами развития. Соответственно, выбор того или иного способа формирования представительных органов в двухуровневых муниципальных образованиях должен происходить как исходя из самого уклада жизни на их территории, так и особенностей их социально-экономической организации и диктоваться вытекающими из них задачами.

В муниципальном районе представляется важной такая организация местной власти, при которой власть в поселениях не оказывалась бы под бюрократическим гнетом районной власти, а та, в свою очередь, не отдалялась бы от интересов жителей различных поселений и, в то же время, осуществляла бы им поддержку при взаимодействии с органами государственной власти. В то же, что касается органов местного самоуправления городского округа, то они имеют стратегическое значение с точки зрения обеспечения экономического, социального и культурного развития городов. В этой связи думается, что установление двухступенчатой системы формирования представительных органов должно происходить не по произвольному решению регионального законодателя, а с учетом социальной структуры муниципальных образований, особенностей их развития. Поэтому мы считаем нецелесообразным закрепление формирование представительных органов городского округа посредством системы делегирования депутатов на основании положений закона субъекта РФ без учета мнения жителей этих муниципальных образований. Как справедливо отмечает И.В. Выдрин, на сегодняшний момент проведение муниципальной реформы в части формирования городских округов с внутригородскими районами с изменением структуры формирования органов местного самоуправления происходит в отсутствии реального выявления позиции муниципальных образований и граждан, проживающих в них[32]. Поскольку население муниципальных образований является главным источником власти на муниципальном уровне, внесение изменений в порядок формирования органов власти на местах следует вносить таким образом, чтобы данный процесс не был лишь пустой формальностью, а способствовал реальному выявлению воли граждан по этому вопросу.

На сегодняшний момент двухступенчатая модель формирования городских округов с внутригородскими районами была реализована
в нескольких субъектах РФ, в частности в Челябинской области[33]. Очевидно, что только время и более длительная практика применения данной модели позволит говорить о степени ее жизнеспособности. Однако уже сейчас исходя из опыта Челябинской области можно отметить ряд проблем, связанных с организацией выборов депутатов во внутригородских районах. Так, на практике допускались ситуации с выдвижением одних и тех же кандидатов в разных одномандатных округах, отсутствие полноценного инструктажа со стороны муниципальных избирательных комиссий о порядке выдвижения и регистрации участников избирательных кампаний. Все эти нюансы требуют более детального урегулирования как в федеральном, так и в региональном законодательстве, касающемся порядка проведения муниципальных выборов.

Говоря о новациях, касающихся формирования органов местного самоуправления в городских округах с внутригородскими районами, следует остановиться на их соответствии Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с данным документом, представительные органы должны быть обязательно избираемыми. Обязательным является и наличие в каждом муниципальном образовании избираемых напрямую населением органов местного самоуправления, которым были бы подотчетны остальные органы местной власти. В этой связи закономерен вопрос: будут ли являться представительные органы городских округов и муниципальных районов, формируемые по системе делегирования, выборными с учетом того, что в России действует принцип прямых выборов?

На наш взгляд, наличие в муниципальном образовании выборных представительных органов на уровне сельских поселений или внутригородских районов свидетельствует о том, что требование Европейской Хартии местного самоуправления о прямых выборах местных депутатов реализуется. В то же время, нельзя не обращать внимание на тот факт, что при системе делегирования депутатов происходит ограничение возможностей граждан непосредственно самим избирать органы местного самоуправления. И в этой ситуации крайне важным является выработать такие механизмы ответственности депутатов территориального уровня, когда они были бы максимально подотчетны депутатам поселенческого уровня и могли быть отозваны также и за неисполнение своих обязанностей и полномочий депутатов.

[1] Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. – 2014. – 4 декабря.

[2] Послание Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. – 2015. – 3 декабря.

[3] Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. – 2012. – 6 февраля. – С. 3.

[4] Владимир Путин обратился с посланием к Федеральному собранию РФ // Российская газета. – 2013. – № 6258 от 13 декабря. – С. 1.

[5] Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформы // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 4. – С. 68.

[6]Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 9. – С. 67.

[7]Федеральный закон от 02.11.2013. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2013. – № 44. – Ст. 5642.

[8]Шугрина Е.С. Региональное законодательство об участии общественных объединений в муниципальных выборах // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 4. –
С. 41.

[9]Вискулова В.В. Конституционное право граждан избирать и быть избранными: к условности и динамичности основ // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 3. – С. 33.

[10]Холопов В.А. Институты непосредственной муниципальной демократии как контекстуальный элемент решения дискурса о статусе местного самоуправления в РФ // Политика, государство и право. – 2015. – № 6. – [Электронный ресурс]. – URL: http://politika.snauka.ru/2015/06/3009 (дата обращения: 02.07.2015).

[11]Мацкевич А.В. Функции юридической ответственности в современном обществе: понятие, система, тенденции развития // Рос. следователь. – 2006. – № 12. – С. 63.

[12]Михеева Т.Н. О принципе верховенства права на современном этапе развития правового государства // Закон и право. – 2013. – № 9. – С. 29.

[13]Краснов М.А. Искажение смысла российской Конституции – следствие несбалансированной системы власти. Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В.Ломоносова. 28-30 марта 2012 года – М.: «Юрист», 2012. – С. 40.

[14] Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 1993. – № 237. – С. 1-4.

[15]Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.

[16]Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80-90 годов. – М.: Наука, 1994. – С. 265-268

[17] Вешняков А.А. К демократическому формированию власти // Государственная служба. –
2007. – № 4. – С. 19

[18]Солженицын А.И. Двести лет вместе. – М.: Вагриус, 2008. – С. 221-222.

[19]Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добросовестно или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. – 2011. – № 3. – С. 47.

[20]Сергеев А.А. Устройство власти любого уровня является в первую очередь политическим вопросом // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 2. – С. 59.

[21]Лебедев В.А., Кандалов М.П., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. – М., 2006. – С. 279.

[22] Турищева Н.Ю. Пропорционализация российских выборов: общие направления и особенности // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 4. – С. 50.

[23]Ванеев О.Н. К проблеме участия политических партий в муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 4. – С. 52.

[24]Шугрина Е.С. О тенденциях модели местного самоуправления.// Под ред. А.Н. Костюкова. – Изд-во ОМГУ им. Ф.М. Достоевского. , 2015. – С. 62.

[25]Мировов Н.Н. Местное самоуправление в России между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. – № 2. – С. 27.

[26]Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации (ч. 2) // Представительная власть. XXI век. – 2007. – № 5 (78). – С. 18-19.

[27] Вишневский Б.С. Меры против некоторых мэров // Новая газета. – 2014. – № 87. – С .7.

[28]Белоусова Е.В. К вопросу о формировании представительного органа муниципального района // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 6. – С. 10.

[29]Костюков А.Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 8. – С. 75.

[30] Там же.

[31] Сергеев А.А. Устройство власти любого уровня является в первую очередь политическим вопросом// Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 2. – С. 59.

[32]Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 11. – С. 80.

[33] Абдрахманов Д.В. Реформа местного самоуправления в Челябинском городском округе: первые итоги // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 3. – С. 60.