На проходившей в декабре 2013 года ежегодной большой пресс-конференции Президент РФ В.В. Путин заявил о необходимости прямых выборов мэров, которых, как отметил Президент, «народ должен знать в лицо»[1]. Насколько действующий порядок избрания главы муниципального образования и главы местной администрации способствует этому? В 2014 году в ФЗ № 131 были внесены изменения, согласно которым законом субъекта РФ может устанавливаться модель, при которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа городского округа[2]. Глава администрации городского округа в данном случае утверждается конкурсной комиссией по контракту. Необходимо отметить, что ранее подобная система применялась во многих муниципальных районах как с системой делегирования депутатов, так и с избранием депутатов представительного органа района напрямую населением, а также во многих городских округах. В 2015 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены дополнения, позволяющие использовать систему утверждения по контракту также и главы муниципального образования[3]. Столь частое порой противоречащее друг другу внесение поправок в законодательство, регулирующее порядок участия граждан в формировании органов местного самоуправления, не могло не вызвать оживленные споры, дискуссии и беспокойство в научном сообществе относительно дальнейших перспектив местного самоуправления в России [4]. Определенные вопросы вызывают новеллы, устанавливающие порядок законодательного регулирования избрания мэров, касающиеся увеличения полномочий субъектов РФ
в установлении правового регулирования моделей избрания главы местной администрации и главы муниципального образования[5]. Между тем, представляется, что адекватную оценку вышеуказанным изменениям следует давать исходя из возможностей воплощения их на практике.

Как показывают тенденции изменений в уставах многих городских округов, в последнее время нередко наблюдаются случаи отказа от модели прямых выборов главы муниципального образования и главы местной администрации в пользу модели, при которой их утверждение производится представительным органом[6]. Наиболее многочисленная группа субъектов Российской Федерации (41 регион) установила различные способы избрания глав муниципальных образований и варианты исполнения ими полномочий для разных муниципальных образований (чаще всего определяя конкретные модели для каждого типа муниципальных образований). Только 13 субъектов Российской Федерации оставили право выбора порядка избрания главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Однако в связи с февральскими поправками 2015 года
в Федеральный закон № 131 (новый способ избрания главы муниципального образования) большинство субъектов Российской Федерации (45) дополнили либо заменили прежний способ избрания глав муниципальных образований на вновь введенный. При этом в качестве основного довода в поддержку отказа от прямых выборов законодателем отмечается рост коррупции в органах местной власти при предыдущей системе. В свою очередь, возникает вопрос: насколько сами граждане готовы к прямым выборам мэров, глав муниципальных районов?

Проведенное в российских регионах исследование на тему «Демократия и местное самоуправление» выявило определенные сложности с готовностью граждан к местному самоуправлению[7] Местное самоуправление до сих в большей степени характеризуется выдвижением инициатив сверху, а не снизу[8]. Р. Патнэм описывает подобные отношения граждан и органов местного самоуправления как патерналистские, когда граждане не идут голосовать за местную власть, ассоциируя ее со своими требованиями и пожеланиями, а относятся к ней как неизбежной составляющей общей системы власти, которая в любом случае будет проводить определенную линию[9].

Обнаруживает определенную тенденцию и проведенное
в Новосибирске исследование «Политические настроения жителей города и причины отказа от участия в выборах»[10].До сих пор подавляющим большинством граждан местные выборы не воспринимаются как способ решения местных вопросов, а оцениваются как способ решения чьи-то личных интересов. В то же время партийная принадлежность того или иного кандидата может в существенной степени оказать влияние на его последующую работу после избрания.

В целом данные социологических опросов свидетельствуют
об определенном кризисе восприятия местного самоуправления и, следовательно, установленных сегодня различных моделей формирования местной власти. Оценка эффективности местной власти определена указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[11]. В свою очередь, на местах самые различные социологические службы проводят опросы местного населения, предметом которых является оценка работы местной власти по обеспечению социальной инфраструктуры муниципального образования, общая оценка работы ранее сформированных органов местного самоуправления, а также оценка открытости этих органов власти населению[12]. По мнению 60% опрошенных россиян, выборы в органы местного самоуправления в их населенном пункте носят скорее формальный характер, и их результат предрешен заранее[13].

Обобщая результаты подобных исследований, можно сделать вывод, что у населения при формировании местной власти отсутствует понимание ее сущности как важного института. Для общества характерна в целом низкая муниципально-правовая культура. Часто граждане даже не имеют понятия о том, какими бывают органы местного самоуправления, путают их с региональной властью.

В то же время избираемые населением главы муниципальных образований и главы местных администраций зачастую не оправдывают ожиданий избирателей по решению насущных вопросов, в результате чего падает уровень доверия к местному самоуправлению в целом. Население,
с одной стороны, не видит в системе органов местного самоуправления реальной силы, способной решить местные проблемы[14], с другой стороны, не особо готово к участию в местных выборах. При этом люди не верят, что могут как-то повлиять на ситуацию в своем городе или районе посредством прямых выборов главы муниципального образования и руководителя местной администрации. Они не видят достойных кандидатов, не верят
в честный характер избирательного процесса. Точно так же не верит население и в эффективность работы глав муниципальных образований и глав местных администраций, избранных не напрямую.

Означают ли результаты перечисленных опросов, что ввиду слабеющего доверия граждан к местной власти и муниципальным выборам следует отказаться от прямого избрания должностных лиц местного самоуправления и перейти к другим моделям? В данном случае нужно учитывать, что отрицательная оценка работы органов местного самоуправления сохраняется и в тех муниципальных образованиях, где произошел отказ от прямых выборов главы муниципального образования и главы местной администрации и переход к утверждению их представительными органами из числа кандидатур, отобранных конкурсными комиссиями. Это позволяет говорить о том, что отказ от прямых выборов вовсе не гарантирует прихода в качестве должностных лиц местного самоуправления тех самых «хозяйственников», о необходимости привлечения которых к власти на местном уровне часто говорят сторонники отмены прямых выборов глав муниципального образования и местной администрации.

Нельзя забывать, что основой местного самоуправления, в принципе, всегда являются органы управления, избираемые гражданами напрямую и под их ответственность, которая подразумевает, что население должно добиваться от местной власти работы в их интересах. Ведь не оспаривается же необходимость избрания непосредственно гражданами представительных органов, территориальных органов самоуправления. Кроме того, следует помнить, что достаточно высокий уровень претензий у граждан имеется на сегодня не только к деятельности органов местного самоуправления, но и ко многим структурам органов власти субъектов федерации, а также к отдельным органам федеральной власти. Данные проблемы признаются на федеральном уровне, обсуждается необходимость дальнейших изменений – как в части административной реформы, так и в части законодательства о местном самоуправлении. В настоящее время руководством ЦИК РФ разрабатывается пакет изменений в избирательное законодательство с целью предотвращения использования на выборах административного ресурса, упрощения порядка регистрации кандидатов, повышения прозрачности
в ходе проведения голосования, а также в процессе подсчета голосов избирателей. Именно в свете необходимости решения перечисленных вопросов избирательного права и местного самоуправления (гласность, общественный контроль, ответственность органов местного самоуправления) и стоит рассматривать проблему отношения граждан к управлению на местах. Соответственно, и аспекты участия граждан
в формировании органов местного самоуправления в данном случае следует рассматривать во взаимосвязи с другими проблемами местного самоуправления, решение каждой из которых одинаково важно.

Так, говоря о роли главы местной администрации, нужно учитывать, что знание им хозяйственной деятельности не является единственно значимым качеством, исходя из набора тех его полномочий, что установлены федеральным законодательством. Помимо прочего, руководитель такого уровня должен быть уважаемым на местном уровне общественным лидером и опытным управленцем, который умет формировать команду грамотных исполнителей, обладает жизненным опытом и значительным кругозором в решении достаточно широкого спектра вопросов на местном уровне. В свою очередь, практика местного самоуправления во многих российских городских округах и муниципальных районах показывает, что утверждение по контракту главой местной администрации или муниципального образования так называемого «хозяйственника» вовсе не гарантирует успешного решения им насущных вопросов и задач социально-экономического, общественного развития в муниципальном образовании.

Кроме того, участие в избрании органов местной власти является важным фактором формирования ответственности населения и развития необходимого уровня самостоятельности именно в осуществлении местного самоуправления. Как показывает опыт европейских государств, регулярное многолетнее участие хотя бы части граждан в местных выборов может стать серьезной школой формирования реальных навыков самоуправления.
В случае же с российским законодательством важно понимать, что только в случае избрания гражданами напрямую должностных лиц местного самоуправления у них возникает право голосования по их отзыву. В противном случае такое решение может приниматься лишь представительным органом, что формально является ограничением коллективного права граждан на местное самоуправление в части возможности осуществления ими контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В связи с этим, видится крайне важной опора на определенные базовые неотъемлемые фундаментальные принципы, на основе которых должен решаться вопрос об установлении тех или иных способов избрания главы муниципального образования и главы местной администрации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, местное население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Реальное наполнение этой законодательной нормы зависит от того, какие возможности имеют жители муниципальных образований в изъявлении своей воли относительно выбора того или иного способа формирования местной власти, а также непосредственного участия в этом процессе.

Поэтому видится логичным, что именно во исполнение упомянутого выше конституционного принципа местного самоуправления Указом Президента РФ В. В. Путина от 7 мая 2012 года, в частности, было закреплено положение, согласно которому должны прорабатываться законопроекты, направленные на расширение перечня избираемых напрямую населением муниципальных должностей[15]. Соответственно, вектором законодательной политики власти в этой сфере должно являться создание такого правового регулирования, которое обеспечит гражданам максимальные возможности участия в формировании местной администрации и избрании главы муниципального образования, а также позволит непосредственно влиять на установление способа формирования данных органов местного самоуправления.

Как показывает практика, законами субъектов РФ зачастую сокращается реальное количество избираемых напрямую населением должностных лиц. Так, в последние годы во многих муниципальных образованиях были отменены прямые выборы глав муниципальных образований и глав местных администраций. Там, где жители пытались добиться проведения референдума за сохранение в городе прямых выборов мэра, он проведен не был, поскольку действующим законодательством не предусмотрено вынесение на местный референдум вопросов, связанных с установлением той или иной модели формирования органов местного самоуправления[16]. Также не учитывалось мнение местного населения по результатам опросов, которые показали, что подавляющее число жителей муниципальных образований в России настроено именно на избрание мэра города путем прямых выборов[17]. При этом последующая реализация модели избрания главы муниципального образования депутатами представительного органа и утверждения главы местной администрации по контракту
не способствовала экономическому и социальному развитию муниципальных образований и росту доверия населения к местному самоуправлению[18], [19].

В случае принятия соответствующего закона на уровне субъекта РФ прямые выборы главы муниципального образования могут быть и не предусмотрены в том случае, если он не исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования в этом случае избирается фактически по многоступенчатой системе из числа депутатов представительного органа. В муниципальных образованиях с делением
на внутригородские районы и поселения данная система и вовсе может быть трехступенчатой[20].

Нужно отметить, что избрание главы города исключительно из числа партийных депутатов чревато политизацией местного самоуправления и встраиванием его в общегосударственную систему. Кроме того, оно фактически ограничивает право граждан, не входящих в партии, представленные в представительном органе, на участие в формировании органов местного самоуправления посредством выдвижения своей кандидатуры на пост главы муниципального образования.

Если же говорить о системе утверждения по контракту главы местной администрации и главы муниципального образования, то изначально идея так называемого «сити-менеджмента» заключалась в привлечении
к управлению городом профессионалов и предотвращении прихода
в местную власть людей, сосредоточенных на политической борьбе[21]. Однако нередко в российских городах и районах внедрение этой модели становилось инструментом установления политического и экономического контроля над муниципальными образованиями со стороны органов власти субъектов РФ, которые пытались лоббировать своих представителей через конкурсные комиссии посредством предусмотренной федеральным законом квоты.

В свою очередь, наличие партийных фракций в представительных органах зачастую лишь усиливает эти тенденции. Так, в городе Рязани
в 2005-2006 гг. сменилось за два года шесть глав администраций. В 2005 году в городе Миасс Челябинской области в результате противостояния парламентских групп в течение двух месяцев не могли сформировать местную администрацию, в результате чего было принято решение вернуться к прямым выборам[22].

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что отмена прямых выборов мэров вовсе не является той самой гарантией реализации целей, о которых изначально заявляли сторонники данной система, а именно: достижения профессионального управления на местах, снижения уровня коррупции, повышения уровня ответственности власти на местах и разгружение региональной власти в поддержке органов местного самоуправления при осуществлении их полномочий[23]. Нужно сказать, что в установлении порядка избрания главы местной администрации и главы муниципального образования влияет ряд факторов. Ряд из них рассмотрен В.Я. Гельманом [24]. Одним из них является субъективный фактор личности губернатора, который нередко становился инициатором отмены прямых выборов мэра в силу политической конъюнктуры. Именно такой фактор сыграл, к примеру, решающую роль в изменении порядка избрания глав муниципальных образований и глав местных администраций в Астраханской и Челябинских областях. Между тем, куда меньшее распространение получил фактор мнения местных жителей, что никак нельзя оценивать положительно. Право на участие в формировании органов местного самоуправления неразрывно связано с правом граждан самостоятельно определять структуру местной власти и конкретный способ избрания, в том числе и глав муниципальных образований и местных администраций.

На практике принятие представительными органами решения
об изменении системы избрания мэра города чаще всего осуществляется даже без какого-либо подробного информирования населения и разъяснения сути этих изменений, не говоря уже о попытках выявить его мнение[25]
по этим вопросам. Так, в Ставрополе местное население узнало о наличии
в муниципальном образовании главы администрации, утвержденного
по контракту лишь после его отстранения от должности в связи
с возбуждением уголовного дела. В последующем за пять лет в Ставрополе сменились три главы администрации, утверждаемых по контракту[26].

Необходимо и тот факт, что и система утверждения по контракту глав муниципальных образований и местных администраций не гарантирует избавления от тех нарушений и злоупотреблений административным ресурсом, которые имеют место в муниципальном избирательном процессе. Так в Волгограде компания большинства по выборам мэра при переходе на «контрактную» систему не получила заметного освещения в СМИ [27].В то же время, отмечается существенное снижение диалога между местной властью и местными сообществами, понижение узнаваемости глав муниципальных образований и глав местных администраций там, где произошел отказ от прямых выборов[28].

Достаточно спорной с конституционной точки зрения является и сама система формирования конкурсных комиссий, участвующих в отборе кандидатур на данные должности.[29] В этой ситуации, глава субъекта назначает половину членов комиссии. Тем самым оказывается его косвенное и существенное влияние на порядок формирования местной власти с одновременным снижением такой возможности у граждан на местах. соответственно, можно говорить об определенной тенденции огосударствления местного самоуправления и выхолащивании реального наполнения тех конституционных норм, которые устанавливают самостоятельность органов местного самоуправления от органов государственной власти.

О тенденции огосударствления института местного самоуправления пишет и Л.Г. Рагозина, руководитель проекта «Мониторинг реформы местного самоуправления» Института экономики города. По ее мнению, этот процесс находит выражение в отказе от прямых выборов глав местных администраций и глав муниципальных образований в пользу утверждения «сити-менеджеров» и увеличения удельного веса государственных полномочий, которыми наполняются муниципальные образования. Все это
в совокупности приводит к падению легитимности местной власти в глазах населения, к снижению электоральной активности на выборах всех уровней и к тому, что главы местных администраций начинают функционировать как «институт управления на местах»[30], призванный решать в основном задачи менеджмента. При этом не учитывается, что успешное решение задач
на местном уровне возможно только при наличии полноценного контакта
с населением[31], с различными социальными группами, представляющими муниципальное образование, а также при условии защиты интересов местного населения в органах государственной власти.

Отсутствие в международном праве четких критериев по правовому регулированию участия населения в избрании органов местного самоуправления переводит вектор национального законодательства в этом вопросе в сферу аксиологии права, изучающей высшие правовые ценности, которая основана, как отмечает В.А. Мальцев[32], на соблюдении принципа справедливости. С данной точки зрения институт прямых выборов выглядит более демократичным, и широкий спектр воззрений в этом ключе можно обобщить высказыванием немецкого профессора Х. Майера: «Принцип прямых выборов призван предотвратить искажение волеизъявления избирателей третьими лицами»[33].Возникает вопрос: а насколько не искажается реальная воля граждан при участии в формировании органов местного самоуправления иных лиц.

В ряде регионов законом устанавливается специальное требование к формированию конкурсных комиссий[34]. Так, Собрание представителей г. Владикавказа установило, что членами конкурсной комиссии назначаются депутаты Собрания представителей г. Владикавказа или граждане России, достигшие на момент формирования комиссии 21 года, имеющие высшее образование и опыт работы в органах государственной власти или местного самоуправления не менее 3 лет[35]. В одном из городских поселений Калужской области в перечне данных требований указана необходимость знания членами конкурсной комиссии народного хозяйства и вопросов местного значения[36].

Таким образом, анализ уставов различных муниципальных образований позволяет говорить о том, что не выработаны какие-либо единые критерии общих обязательных требований к членам конкурсных комиссий, отбирающих кандидатов на должности глав муниципальных образований и глав местных администраций. Отсутствуют какие-либо гарантии недопущения в них незаинтересованных лиц. В то же время, в отличие от избирательного процесса, в котором так или иначе могут быть задействованы при наличии своей воли все граждане, при подобном конкурсе возможности их участия и влияния на этот процесс сводятся к минимуму, а также отсутствуют какие-либо гарантии открытости и гласности подобного конкурса. В свою очередь, участие главы субъекта РФ в формировании конкурсной комиссии создает предпосылку воплощения субъективного фактора личности в этом вопросе. Так, губернатором могут предлагаться для включения в конкурсные комиссии представители социальной сферы, ветеранских организаций и бизнеса, с учетом мнения местного населения, но возможен и другой вариант – когда он использует возможности для продвижения в конкурсные комиссии приближенных лиц, а общественное мнение при утверждении глав местных администраций будет игнорироваться. В итоге это может приводить к падению авторитета как местной, так и региональной власти.

Кроме того, спорными и не вполне ясными представляются требования к кандидатам на должность главы местной администрации. При данной системе отсутствуют обязательные требования выступления кандидатов перед населением, тем самым сложно говорить о существенной публичности этого процесса. Также вызывает немало вопросов и перечень требований к потенциальным претендентам, устанавливаемых на местном уровне. К примеру, Уставом города Казань предусмотривает, что глава Исполнительного распорядительного органа должен иметь гражданство РФ, высшее профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное право» или же получить образование по специальности, которая предусматривает подготовку управленцев, либо образование, считающееся равноценным данным специальностям. Кроме того кандидатам предписывается обязательный стаж на госслужбе до 2-х лет либо не менее пяти лет по специальности[37]. В то же время, в Йошкар-Оле претендент на пост главы местной администрации, должен иметь российское гражданство либо того государства, которое имеет с Россией соответствующий заключенный договор, высшее образование по экономическим, управленческим и гуманитарным профилям, опыт работы на государственной или муниципальной службе не менее трех лет либо общий рабочий стаж по иной специальности не менее пяти лет[38].

Как мы видим, одним из ключевых требований к кандидатам
на должность главы местной администрации является наличие высшего профессионального образования, что представляется обоснованным. Однако требование к наличию образования экономического или, к примеру, управленческого профиля, получение которого стало достаточно популярным, вряд ли является уместным. Ведь получение знаний в этих сферах не гарантирует наличия у кандидата управленческого таланта, профессиональных качеств лидера и руководителя уровня мэрии. Поэтому при отборе кандидатов следует отдавать предпочтение тому или иному
из них не только с учетом профиля полученного образования, но и с учетом профессиональных достижений, а также склонности конкретного лица
к лидерству и менеджменту.

Сопоставив эти уставы, можно сделать вывод о том, что основные требования в квалификации к кандидатам на должности главы муниципального образования и главы муниципального образования выражаются в наличии экономического, юридического или иного гуманитарного образования, а также определенного опыта, в первую очередь, именно на государственной или муниципальной службе. Между тем, наличия у кандидатов соответствия только именно этим признакам вовсе не является гарантией их соответствия вышеуказанным должностям.

Спорным видится и действующий порядок формирования местной администрации. Данный орган местного самоуправления по сути проводит муниципальную политику и разрешает социально-экономические вопросы, тесно связанные с ежедневными вопросами местных жителей. В то же время, действующее законодательство никак не регулирует вопрос участия граждан в формировании местной администрации, кроме как в прямых выборах главы местной администрации, там где это предусмотрено региональным законом. Там же, где предусмотрено избрание главы местной администрации представительным органом из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, граждане по, сути, оказываются отрезанными от процесса избрания и назначения должностных, возглавляющих и входящих в состав местной администрации.

Поскольку одним из важнейших принципов, на которых может успешно базироваться местное самоуправление, является его открытость и гласность, базисом этой прозрачности должно стать создание необходимых условий для участия населения в формировании местной администрации. Сегодня это находит свое отражение только в утверждении представительным органом муниципального образования структуры местной администрации. При этом само непосредственное назначение руководителей ее структурных подразделений осуществляется единолично главой местной администрации. В некоторых случаях им же назначается и конкурс
на замещение вышеуказанных должностей. Однако сама процедура этого конкурса, как и порядок формирования конкурсной комиссии, не являются открытыми и публичными.

В свою очередь, действующее законодательство не предоставляет населению каких-либо возможностей для участия в формировании местной администрации. Правовой статус всех должностных лиц в местной администрации определяется как статус муниципальных служащих, работающих по трудовому договору, глава местной администрации осуществляет свою деятельность на основе контракта, подписываемого
с главой муниципального образования, в случае, если он сам не является таковым. Депутаты представительного органа и глава муниципального образования являются выборными должностными лицами, ответственными перед населением. В то время как глава местной администрации, его заместители, руководители структурных подразделений таковыми
не являются и подотчетны главе местной администрации и представительному органу. Мы полагаем, что подлинное воплощение права граждан на участие в формировании местной власти должно непременно включать в себя механизмы реального взаимодействия местной власти
с населением, в противном же случае следует говорить не об органах местного самоуправления, а о местных органах власти. Кроме того, опыт многих муниципальных образований показывает, что отстранение населения
от влияния на процесс формирования местной власти чреват не только бюрократизацией местного самоуправления и выхолащиванием его изначального смысла, но и возрастанием рисков проникновения в местную администрацию элементов коррупциогенности.

Таким образом, на основании проведенного анализа реализации права граждан и их объединений на участие в избрании главы муниципального образования и главы местной администрации нами делается ряд следующих выводов по поводу способов избрания кандидатов на эти муниципальные должности.

Прямые выборы – как главы муниципального образования, так и главы местной администрации – в значительно большей степени способствуют открытости местного самоуправления, расширению возможностей граждан непосредственно решать местные вопросы, в данном случае в части выражения своего мнения относительно персонального состава местного самоуправления. Однако сами по себе прямые выборы на эти муниципальные должности не гарантируют, что данный способ будет оптимальным
для граждан с точки зрения обеспечения их права на местное самоуправление
в целом и что выборы будут носить конкурентный и справедливый характер.

Как показывает практика, прямые выборы главы муниципального образования или главы местной администрации по единому большому мажоритарному округу могут нести большие риски использования административного и финансового ресурса, что в значительный степени нивелирует самостоятельный характер избрания населением этих должностных лиц. К тому же по действующему законодательству существенные преференции при проведении прямых выборов должностных лиц местного самоуправления получают политические партии, которые освобождаются от сбора подписей в поддержку своих кандидатов как обязательного условия их регистрации в качестве кандидатов. В то же время другие объединения граждан лишены подобной возможности и обязаны собирать обязательное минимальное количество подписей в объеме 0,5 %
от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования как единого избирательного округа[39].

Данное положение ставит в заведомо неравные условия партийные и непартийные общественные объединения не только в имеющихся формальных возможностях быть допущенными к выборам, но и в тех ресурсах, которыми они располагают в муниципальном избирательном процессе. Обладающие заведомо меньшими финансовыми и административными рычагами непартийные общественные объединения вынуждены к тому же в значительной степени мобилизовать их
на организацию процесса сбора и обработки подписей.

Это, в свою очередь, еще больше усиливает неравенство их возможностей по сравнению с политическими партиями. Таким образом,
к существенным недостаткам прямых выборов глав муниципального образования и глав местной администрации можно отнести создаваемую избирательным законодательством возможность подчинения процесса избрания этих должностных лиц политическим интересам.

Установление того или иного способа участия граждан
в формировании органа местного самоуправления должно обязательно соотноситься с ролью этих местных органов власти, а также с их взаимосвязью с представительными органами, которые занимают важнейшее место в системе органов местного самоуправления. Ключевым здесь является соблюдение взаимосвязи принципов единоначалия и коллегиальности,
на которых основывается деятельность того или иного органа местного самоуправления, со способом участия граждан в его формировании[40]. Так, если глава муниципального образования не исполняет полномочий главы местной администрации, он исполняет обязанности председателя представительного органа, что в большей степени отвечает принципу коллегиальности. Об этом свидетельствует, в частности, перечень полномочий, закрепляемый за главой муниципального образования, который связан с созывом представительного органа, председательствованием на его заседаниях, представительскими функциями во внешних взаимоотношениях муниципального образования.

В свою очередь, глава муниципального образования обязан учитывать, что в данном случае он выступает проводником воли местного населения, чьи интересы представляют избранные им депутаты, прямое взаимодействие с которыми – обязательная составляющая его деятельности. Таким образом, модель, при которой глава муниципального образования избирается из числа избранных населением депутатов, соответствует принципу непосредственной коллегиальной деятельности этих органов местного самоуправления, что ни
в коей мере не ограничивает самостоятельность граждан в осуществлении местного самоуправления.

Устанавливаемая в настоящее время модель утверждения главы местной администрации и главы муниципального образования по контракту вызывает существенные нарекания как с точки зрения прозрачности этого процесса, так и с позиции обеспечения реальной возможности самостоятельного участия местного населения в определении структуры органов местного самоуправления, которое предусмотрено ст. 131 Конституции РФ. Деятельность местной администрации осуществляется на принципе единоначалия. К полномочиям указанных выше должностных лиц относятся решение важнейших вопросов местного значения, руководство исполнительно-распорядительным органом власти в муниципальном образовании. В то же время местное население фактически оказывается отстраненным от процесса создания конкурсной комиссии, ее работы. Закрепляется ситуация, при которой возможно подчинение местных интересов политическим и государственным, поскольку высшее должностное лицо непосредственно принимает участие в формировании конкурсной комиссии.

При таком подходе не вполне прозрачен процесс отбора кандидатов, которые, в конечном счете, выдвигаются для избрания и последующего утверждения по контракту представительному органу. Местное население не имеет возможности влиять на данный процесс. Если в случае прямых выборов глав местных администраций граждане могут ознакомиться
с программами кандидатов, прийти на организуемые с ними в рамках предвыборных мероприятий встречи, то при системе утверждения мэров по контракту такая возможность отсутствует. Кроме того, при данной системе местное население не может влиять на составление контракта, который заключается с главой местной администрации. Таким образом, подобный способ сводит к минимуму участие граждан в формировании местной администрации и, как нам представляется, не способствует их приобщению к местному самоуправлению и выработке у населения ответственного подхода к участию в решении местных вопросов.

Контрольно-счетные органы. Иную природу, безусловно, имеют контрольно-счетные органы. Все их работники осуществляют свои функции на основе трудового договора. Их деятельность носит четко определенный характер – контроль исполнения местного бюджета, соблюдение установленного порядка его рассмотрения, а также наблюдение за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью[41]. Специфика работы этого органа предполагает узкий профессионализм, наличие специальных знаний и недопустимость любого рода популизма. Проведение прямых выборов в этот орган не только повлекло бы за собой излишнюю финансовую нагрузку, но и могло бы привести к проникновению в него не вполне компетентных людей. Кроме того, вряд ли явка на выборы в подобный орган местного самоуправления была бы высокой.

Тем не менее, сама процедура формирования контрольных органов
в муниципальных образованиях все же имеет уязвимые стороны. Решающая роль в этом вопросе представительного органа, выражающего волю местного населения, бесспорна. Однако вызывает вопросы круг субъектов, который может вносить на рассмотрение кандидатуру председателя и его аудиторов. Нам представляется неверным, что во многих муниципальных образованиях, таких, например, как Чебоксары, Подольск, глава муниципального образования возглавляет и формирует конкурсную комиссию, предлагает в последующем представительному органу кандидатуры на должность аудиторов. Мы считаем, что подобная формула противоречит принципу подотчетности всех органов местного самоуправления[42], тем более что глава муниципального образования зачастую одновременно является и главой местной администрации. В данном случае право граждан на участие
в формировании органов местного самоуправления должно находить свое наполнение в возможности реализации полноценного и профессионального контроля деятельности органов местного самоуправления. Соответственно, процедура формирования контрольных органов должна быть прозрачной,
а участие в ней других органов местного самоуправления ограничено. В этом плане достаточно интересным представляется опыт Советско-Гаванского муниципального района в Хабаровском крае, где члены контрольно-счетной палаты утверждаются решением депутатов, принятым большинством голосов. Правом внесения на рассмотрение кандидатур в состав членов контрольно-счетной палаты обладают депутаты Собрания депутатов, глава муниципального района, назначенный на должность председатель контрольно-счетной палаты, а также инициативная группа граждан численностью 10 человек[43]. При этом кандидатуру руководителя контрольно-счетной палаты на рассмотрение депутатам представительного органа предлагает глава муниципального образования.

Поскольку прямые выборы в контрольно-счетный орган не оправданы, необходимо, чтобы процесс его формирования представительным органом был максимально демократичным. Это должно выражаться в вовлечении
в данный процесс, помимо депутатов представительного органа, максимального количества заинтересованных граждан, а также общественных объединений, способных предложить подходящие кандидатуры на должность руководителя и аудитора контрольного органа
в муниципальном образовании.

Таким образом, можно сделать следующие выводы относительно возможностей самостоятельного участия граждан в формировании местных контрольно-счетных органов в соответствии со ст. 131 Конституции. Проведение прямых выборов в указанном случае не представляется целесообразным в силу специфической деятельности данного органа муниципального образования, а также коллегиального взаимодействия с представительным органом. В то же время не вызывает сомнений, что решающее слово при формировании контрольно-счетного органа должно оставаться за местными депутатами. Между тем, данный процесс должен соответствовать таким принципам местного самоуправления, как гласность и открытость, в связи с чем представляется целесообразным более детально прописать в ФЗ № 131 регламент и порядок процедуры формирования местных контрольно-счетных органов.

Общественные объединения. Если обобщить практику участия объединений граждан в формировании органов местного самоуправления, то в целом, следует отметить наличие заметных преимуществ, гарантируемых законом политическим партиям, принимающим участие в муниципальных выборах. Так, партии могут выдвигать списки своих кандидатов в депутаты представительных органов как по общетерриториальному избирательному округу при пропорциональной избирательной системе, так и по одномандатным и многомандатным округам при мажоритарной системе. Участие списков кандидатов от иных общественных объединений допускается в случае, если региональная или местная организация политической партии одобряет присутствие в своем списке их представителей, общее число которых не может превышать 25% от общего количества кандидатов в данном списке. Кроме того, политические партии, имеющие представительство в Государственной думе РФ и в органе законодательной власти соответствующего субъекта РФ, а также набравшие не менее 3% при выборах в эти органы власти, освобождается от сбора подписей в поддержку списков своих кандидатов. Также от сбора подписей освобождаются списки партий, имеющие представительства
в соответствующем органе муниципального образования, где выдвигаются списки кандидатов[44]. В свою очередь, иные общественные объединения лишены возможности выдвигать списки своих кандидатов в противовес политическим партиям, а по одномандатным и многомандатным округам могут выдвигать кандидатов в депутаты представительных органов только в порядке самовыдвижения. Для этого им необходимо собрать подписи в размере 0,5 % от количества избирателей, проживающих на территории избирательного округа, поделенном на общее количество депутатских мандатов в представительном округе.

В числе положительного опыта участия представителей непартийных объединений граждан в выборах депутатов представительных органов следует отметить проведение в 2014 году в Республике Марий Эл Республиканским отделением партии «Единая Россия» открытых праймериз в преддверии выборов в Собрание депутатов г. Йошкар-Ола. В предварительном голосовании свободно смоги принять участие представители Объединенного народного фронта, профсоюзных организаций, научных и образовательных общественных организаций. В ходе открытой конкуренции ряд представителей этих общественных объединений одержал победу на праймериз и был выдвинут партией в качестве кандидатов по одномандатным округам, в итоге одержав там победу на выборах и усилив представительство местных сообществ в Собрании депутатов г. Йошкар-Ола[45]. Необходимо учитывать, что в данном случае сработал субъективный фактор заинтересованности регионального отделения партии. Далеко не во всех регионах есть до такой степени налаженная система взаимодействия партий и иных общественных объединений. В связи с этим, в частности, нужно отметить достаточно слабое представительство непартийной общественной палитры в большинстве представительных органов муниципальных образований[46].

В то же время на выборах главы муниципального образования
как партии, так и кандидаты-самовыдвиженцы имеют равные условия выдвижения своих кандидатов: 0,5% от общего количества избирателей. Подобные условия возможны лишь в том случае, если глава муниципального образования избирается путем прямых выборов. Если же он избирается депутатами представительного органа, то спектр кандидатов ограничивается лишь представителями партий, имеющих депутатов в представительном органе, либо же кандидатами, отобранными конкурсной комиссией.

Практика проведения муниципальных выборов в России показывает, что политические партии и сами довольно часто пренебрегают своим правом выдвижения кандидатов. Так, в 2013 и в 2014 годах на выборах в ряде муниципальных образований Московской области кандидаты выдвигались лишь одной партией, в то же время минимальным было и количество самовыдвиженцев, сумевших грамотно собрать соответствующее количество подписей избирателей[47]. Сегодняшняя система сбора подписей избирателей вызывает немало нареканий со стороны юристов, так как предполагает их сбор в достаточно сжатые сроки. При этом закон допускает отстранение кандидатов не только в случае обнаружения недостоверных подписей, но и при наличии технических ошибок. Сам же процесс сбора подписей часто затруднителен, особенно если выборы проходят в единый день голосования в сентябре: ведь летом, когда происходит выдвижение кандидатов, снижается внимание людей к избирательному процессу[48]. Между тем, практика показывает, что более 90% действующих местных депутатов были избраны при поддержке партий, имеющих представительство в Государственной Думе РФ, а также обладающих упомянутыми выше преференциями при выдвижении кандидатов на муниципальных выборах[49]. В то же время иные местные общественные объединения, чей правовой статус не урегулирован
в муниципальном избирательном процессе, имеют более ограниченные,
по сравнению с политическими партиями, финансовые, организационные и иные ресурсы при выдвижении кандидатов по одномандатным округам и на прямых выборах главы муниципального образования. Поэтому активность их участия в этих выборах существенно снижена. В свою очередь, при иных способах формирования органов местного самоуправления, непартийные объединения граждан фактически оказываются отрезанными от этих процессов. Этим объясняется, на наш взгляд, ограниченное на практике число кандидатов на местных выборах.

[1]Владимир Путин пообещал не отменять выборы мэров. {Электронный ресурс} – URL: http: //msk.mr7.ru/society/news/putin-poobeschal-ne-otmenyat-vybory-merov-1059015. (Дата обращения: 24.12.2013).

[2]Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2014. – № 26 (часть I). – Ст. 3371.

[3]Костюков А.Н. Реформа в никуда…// Конституционное и местное самоуправление. – № 4. –2014. – С. 58.

[4]Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 2. – С. 63.

[5]Федеральный закон о внесении изменений в ст.32 и 33 Федерального закона « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления» // СЗ РФ. –09.02.2015. – № 6. – Ст. 886.

[6]Устав муниципального образования «Город Астрахань». {Электронный ресурс) – URL: http: // administration.astrgorod.ru. (Дата обращения: 22.05.2014).

[7]Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за 10 лет? // Социологические исследования. – 2006. – № 8. – С. 80.

[8] Норд Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М.: Начала, 1997. – С. 19-82.

[9]Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. – М.: Ad Magrinem, 1996. – С. 287.

[10]Самойлова А.С. Институциональные условия реализации модели «сити-менеджера» в городском управлении // Вестник Томского государственного университета. Философия, Социология, Политология. 2010. – № 1. – С. 158-159.

[11]Указ Президента РФ от 28.04.2008. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов» (ред. от 14.10.2012) // СЗ РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 2003.

[12] Мартынова С.Э. К проблеме формирования методики оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления // Проблемы управления в социальных системах. – 2010. – № 2. – Т. 11. – С. 30.

[13] Самойлова А.С. Институциональные условия реализации модели «сити-менеджера» в городском управлении // Вестник Томского государственного университета. Философия, Социология, Политология. – 2010. – № 1. – С. 162-163.

[14] Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за 10 лет? // Социологические исследования. –2006. – № 8. – С. 83-84.

[15]Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. –7 мая 2012 г. – № 19. – Ст. 2338.

[16]Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710.

[17]Определение Конституционного суда Российской Федерации от 09.12.2014 № 2744-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Колодежного Дмитрия Витальевича и Передельского Дмитрия Александровича на нарушение конституционных прав статьей 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Официальный интернет-портал правовой информации. {Электронный ресурс} – URL: http://www.pravo.gov.ru/ (Дата обращения: 23.12.2014).

[18]Гельман В.Я., Ланкина Т.В. Политические диффузии в условиях пространственно гибридного режима // Полис (Политические исследования). –2007. – № 6. – С. 96-103.

[19]Стародубровская И.В. Муниципальная реформа: вертикаль достроена // Ведомости. – 2009. –
№ 19. – С. 22.

[20]Федеральный закон о внесении изменений в статью 26.3. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» № 136-ФЗ от 27.05.2014. (ред. от 23.06. 2014) // СЗ РФ. – 02.06.2014. – № 22. – Ст. 2270.

[21]Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономические исследования /под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. – М.: Эксмо, 2010. – С. 6.

[22] Отчет о работе Общероссийской общественной организации «Всероссийский Совет местного самоуправления» за 2013 год. {Электронный ресурс} – URL: http://vsmsinfo.ru/pdf/zh2013 /vsms 8.pdf. (Дата обращения: 24.01.2014).

[23]Гельман В.Я. Политические аспекты реформы местного самоуправления в России {Электронный ресурс} – URL: http:// ru-90.ru/ ontent. (Дата обращения: 24.11.2011).

[24] Гельман В.Я., Ланкина Т.В. Политические диффузии в условиях пространственно гибридного режима // Полис (Политические исследования). – 2007. – № 6. – С. 96-103.

[25]Величинская Ю.Н. Общественное мнение в фокусе конституционного права: к вопросу о расширении понятийного аппарата науки // Конституционное и муниципальное право. – 2014. –
№ 8. – С. 9.

[26]Гельман В.Я. Политические аспекты реформы местного самоуправления в России. {Электронный ресурс} – URL: http:// ru-90.ru/ ontent. (Дата обращения: 24 нояб.2011).

[27]Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. Роль информации в управлении гражданским обществом: философские и правовые аспекты // Журнал российского права. – 2014. – № 10. – С. 34.

[28]Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 9. – С. 13.

[29]Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления, как политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 2. – С. 63.

[30]Рагозина Л Г. Организация местного самоуправления в России: итоги реформы // Вопросы местного самоуправления. – 2011. – № 4. – С. 7-8.

[31]Елькина А.В. Органы местного самоуправления – элемент системы местного самоуправления: общая характеристика // Государственная власть и местное самоуправление. –2012. – № 9.
– С. 19.

[32]Мальцев В. А. Право, как нормативно-деятельностная система // Журнал российского права. – 2002. – № 4. – С. 97.

[33]Майер Х. Избирательное право, как инструмент распределения власти или избирательное право и политика // Политические права и свободные выборы. Сборник докладов. – М, 2005. – С. 20.

[34]Макаров И.И. Комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации: формирование и состав // Журнал российского права. – 2010. – № 5. – С. 81.

[35] Там же – С. 81.

[36] Там же – С. 82.

[37]Устав муниципального образования «Город Казань» (утв. решением Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17.12.2005 № 3-5) (ред. от 13.02.2013). {Электронный ресурс} – CПС Консультант Плюс.

[38]Устав муниципального образования «Город Йошкар-Ола». {Электронный ресурс} – CПС Консультант Плюс.

[39]Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2014. – № 19. – Ст. 2299.

[40]Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК. Велби. Проспект, 2007. – С. 194.

[41]Бурмистров А.С. Формирование и структура контрольного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 8. – С. 25.

[42]Там же. С.26.

[43]Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 12.05. 2005 № 42 «О принятии Положения о Контрольном органе Советско-Гаванского муниципального района» // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. – 15.07.2005. – № 3.

[44]Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2014. – № 19. – Ст. 2299.

[45]Единая Россия. Официальный сайт партии. – URL: http://mari-el.er.ru/news/2014/5/18/v-marij-el-18-maya-vpervye-proshlo-pvg/ (Дата обращения: 14.08. 2016)

[46]Бабичев И.В.О некоторых актуальных тенденциях и задачах органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2016. – №3. – С. 48.

[47]Единая Россия. Официальный сайт. – URL: http: //www. fryazino-edro ru/?p=3798 (Дата обращения: 14.08.2016)

[48]Вискулова В.В. Конституционное право граждан избирать и быть избранными: к условности и динамичности основ // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 3. С. –34.

[49]Единая Россия. Официальный сайт. – URL:http://www.fryazino-edro.ru/?p=3798 (Дата обращения: 14.08.2016)