При рассмотрении аспектов реализации участия граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления представляется важным обратиться к судебной практике по ключевым проблемам, связанным с воплощением этого права. Необходимо выяснить, насколько сегодня в России реализуются возможности для судебной защиты права населения на участие в формировании органов местного самоуправления, способствуют ли этому судебные решения по делам, связанным с формированием местной власти. Ведь, как известно, любое право остается декларативным без его гарантий. И одной из них является как раз гарантия судебной защиты.

Большой пласт судебной практики наработан Конституционным Судом Российской Федерации, который осуществляет важнейшее направление регулирования участия граждан и их объединений
в формировании органов местного самоуправления в конституционно-правовом русле[1]. Проверяя различные аспекты федерального и регионального законодательства на соответствие Конституции, КС РФ осуществляет толкование конституционных норм: де факто это позволяет нам говорить о том, что все его решения, касающиеся формирования местной власти, занимают ведущее место в системе конституционно-правового регулирования участия граждан в формировании органов местного самоуправления наравне с Конституцией Российской Федерации[2]. Решения КС РФ обязательны для исполнения на всей территории России, и в случае признания той или иной правовой нормы неконституционной, она утрачивает свое действие, а на законодателя ложится обязанность по внесению соответствующих изменений в российское законодательство[3].

Так, в своем Постановлении от 7 июля 2011 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции РФ законоположения, допускающие применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в небольших сельских поселениях с малым числом депутатских мандатов[4]. Поводом
к рассмотрению дела явились жалобы граждан И.И. Болтушенко,
Ю.А. Гурмана и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина.

Следует отметить, что выработанная в Постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П правовая позиция КС РФ корреспондирует с позицией ЦИК России, высказанной в письме в адрес избирательных комиссий субъектов РФ в июле 2010 г. Основываясь на практике законоприменения, сложившейся в субъектах РФ при распределении малого числа мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, ЦИК России в своем письме констатировала высокую вероятность нарушения принципа пропорционального распределения депутатских мандатов при распределении менее 15 мандатов.

В этом решении Конституционного Суда отмечается, что при распределении небольшого количества мандатов по пропорциональной избирательной системе могут возникнуть следующие ситуации: когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству.

КС РФ рекомендовалось обратить внимание на возможность закрепления в законе субъекта РФ, уставе муниципального образования мажоритарной избирательной системы относительного большинства
для муниципальных образований, в которых численность депутатов представительного органа составляет менее 15 человек.

В Постановлении от 7 июля 2011 г. в связи с этим отмечается, что
«в отличие от муниципальных районов и городских округов, поселения (сельские и городские), которые, как правило, малочисленны по составу населения, в силу объективных закономерностей более приспособлены для самоуправления, нежели крупные муниципальные образования. При этом потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы».

Как указывает далее Конституционный Суд РФ, при незначительном числе депутатов применение для формирования представительного органа муниципального образования правил пропорциональной избирательной системы не исключает получение недостоверных результатов, искажение волеизъявления избирателей, потерю или фактическую передачу голосов между списками кандидатов, что может поставить под сомнение легитимность сформированного в таких условиях выборного органа публичной власти. Поэтому федеральный законодатель в целях установления гарантий избирательных прав граждан обязан определять критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов, обеспечивающие достоверность волеизъявления избирателей и, в конечном счете, справедливость выборов
в органы публичной власти.

Вместе с тем, по мнению КС РФ, пропорциональная и мажоритарная избирательные системы имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Мажоритарная система относительного большинства – самая простая система, при которой избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов, т.е. больше голосов, чем любой из его соперников. При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: если проголосовал хотя бы один избиратель, выборы считаются состоявшимися. В свою очередь, главная идея пропорциональной избирательной системы заключается в том, чтобы каждая политическая партия получала в представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей.

При этом КС РФ подчеркнул, что внедрение элементов пропорциональной и пропорционально-мажоритарной избирательной системы на местных выборах должно подкрепляться обеспечением реальных гарантий участия в них независимых кандидатов, не представляющих какие-либо общественные объединения, а также кандидатов от непартийных объединений граждан. Кроме того, Конституционный Суд отметил, что
на местном уровне на выборах в представительные органы должны обеспечиваться условия не только для реальной конкуренции между политическими партиями, но и для полноценного участия в муниципальном избирательном процессе местных территориальных общественных объединений, которые являются важнейшей основой местного самоуправления.

В свете последних изменений в российском законодательстве, дополнений в ФЗ № 131, которые касаются появления на территории городских округов новых муниципальных образований – внутригородских районов, формально постановление КС, запрещающее применение элементов пропорциональной избирательной системы в сельских поселениях, не затрагивает процесс формирования представительных органов внутригородских районов. В соответствии с ч. 2 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»
в муниципальных образованиях с численностью населения менее 3000 человек и численностью корпуса представительного органа менее 15 депутатов запрещается применение на выборах пропорциональной и смешанной избирательной системы: допускается лишь мажоритарная
с использованием системы одномандатных или многомандатных округов. Таким образом, если законом субъекта РФ и уставом муниципального образования (городского округа) допускается создание в мегаполисе внутригородского района с численностью населения 3000 и более человек и численностью депутатов представительного органа от 15 и более, то при формировании представительного органа этого муниципального образования допускается применение пропорциональной или смешанной избирательной системы.

В то же время при рассмотрении вопроса о конституционности применения элементов пропорциональной избирательной системы
в городских округах и муниципальных районах КС РФ исходил не из принципа баланса прав граждан, а из принципа публичных интересов. Используя наработанную практику по смежным делам[5], КС отметил, что политические партии выступают важнейшим субъектом вовлечения граждан в систему народовластия: во многом именно через них граждане реализуют свое право на участие в управлении на всех уровнях[6]. Конституционный Суд сослался на зарубежный опыт, отметив, что пропорциональная избирательная система применяется на муниципальных выборах во многих европейских государствах.

По мнению КС, участие политических партий в местных выборах может быть полезно для реализации права граждан и их объединений
на участие в формировании органов местного самоуправления посредством участия в политических партиях, как наиболее организованных участниках избирательного процесса. Также была отмечена необходимость достижения определенного баланса интересов населения с общегосударственными интересами. И в этом вопросе участие политических партий на местном уровне отмечается как один из возможных механизмов. Кроме того, формально юридически у каждого гражданина или представителя общественного объединения есть право обратиться с заявлением в местное отделение политической партии с просьбой о включении его кандидатуры
в список на местных выборах. В этом случае реализация его права ставится
в зависимость от воли политической партии. Однако Конституционный Суд, по-видимому, подразумевает возможность воплощения права гражданина
в зависимости от его нацеленности на участие в формировании органов местного самоуправления и готовности ради этого к вступлению в диалог
с политической партией.

Само по себе использование на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы, по мнению КС, не является нарушением действующих конституционно-правовых прав граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления, так как формально не лишает граждан подобной возможности, не делает этот процесс встроенным в систему государственного управления и решения общегосударственных задач, не нарушает гарантий и прав в области местного самоуправления, предусмотренных статьями 12 и 32 Конституции РФ.

Между тем, исходя из необходимости соблюдения баланса права
на участие в формировании органов местного самоуправления различных категорий граждан, а также местных и общегосударственных интересов, Конституционный Суд, сославшись на опыт государств-членов Совета Европы, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления, указал на необходимость обеспечения данного права для беспартийных граждан. На сегодня российским законодательством предусмотрена возможность создания исключительно общефедеральных политических партий. В отличие от правовых систем некоторых европейских государств,
в России не допускается создание региональных и местных, так называемых «ратушных», партий. Кроме того, общественные объединения на прямых выборах в представительные органы с использованием смешанной избирательной системы имеют право выдвигать своих кандидатов напрямую лишь по одномандатным округам, будучи обязанными для регистрации собрать определенное количество подписей избирателей, в том время как кандидаты от партий, имеющих представительство в Государственной власти субъекта РФ, законодательном органе власти субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, освобождаются от этого. По единому же избирательному округу свои списки кандидатов могут выдвигать только политические партии: общественные объединения лишены возможности выдвигать самостоятельные списки, они лишь могут при определенных условиях договориться с партией о включении в список ее кандидатов.

Доля «непартийных» кандидатов ограничивается законодательством и не может превышать 50% от общего списка кандидатов от политической партии[7]. В этой связи Конституционный Суд указывает на необходимость обеспечения не только вышеупомянутого баланса местных и общегосударственных интересов, но и формирования органов местного самоуправления таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность для нормального решения вопросов локального значения. Для решения этой задачи, как полагает КС, нужны гарантии обеспечения права на участие
в формировании органов местного самоуправления не только для участников политических партий, но и для других категорий граждан. Исходя из этого Конституционным Судом сформулирована позиция о необходимости обеспечения условий для участия в муниципальных выборах местных общественных объединений при различных избирательных системах.
На сегодня это решение КС исполнено лишь частично. Включение представителей местных общественных объединений в избирательный список политической партии зависит от ее воли. Кандидаты от непартийных общественных объединений могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения по одномандатным и многомандатным округам. Однако при этом им необходимо собрать установленное законом количество подписей избирателей, в то время как кандидаты, выдвигаемые партиями, представленными в законодательных и представительных органах власти, освобождены от этого. В то же время при формировании органа местного самоуправления депутатами общественные объединения лишаются возможностей участия в избрании главы муниципального образования и главы местной администрации в случае отсутствия своих представителей среди местных депутатов.

На основании этого Конституционный Суд Российской Федерации закрепил необходимость определения правил использования того или иного вида избирательной системы в зависимости от численности избирателей
в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств, оставив их конкретное определение на волю законодателя.

В своем Постановлении от 18 мая 2011 года КС РФ рассмотрел жалобу Н. Савостьянова, который оспаривал конституционность предусмотренного Федеральным законом № 131 порядка формирования представительных органов муниципальных районов по системе делегирования. По мнению заявителя, переход к данной модели в Наро-Фоминском районе Московской области нарушил его конституционные права избирать и быть избранным
в органы местного самоуправления, участвовать в управлении местными делами. Кроме того, по мнению заявителя, эта модель не согласуется
с частью 1 статьи 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление должно обеспечивать именно самостоятельное разрешение населением вопросов местного значения. А это, как полагал Н. Савостьянов, должно находить свое выражение в самостоятельном избрании населением депутатов представительных органов и определении порядка их формирования.

Между тем, КС РФ не усмотрел в самой модели делегирования депутатов представительных органов каких-либо антиконституционных проявлений. Хотя Конституционным Судом было признано, что в последние годы много и по-своему справедливо говорили об унификации и излишней централизации системы регулирования органов власти местного самоуправления, в данном случае КС отметил делегирование как яркий пример случая, когда модель самоуправления формируется по усмотрению самого населения. При этом была выражена скептическая позиция
по отношению к критическим репликам заявителя о чрезмерной вертикализации власти.

Конституционный Суд выразил мнение, что сам факт существования двухуровневой системы органов власти на муниципальном уровне предполагает вертикаль, когда используется «своего рода матрешечная система с образованием муниципальных районов других муниципальных образований»[8]. Также КС отметил, что при системе делегирования происходит наделение полномочиями на альтернативной основе лиц, которые ранее получили мандат доверия народа через депутатов представительных органов поселений, также избранных местным населением.

Таким образом, Конституционный Суд РФ признал делегирование, как порядок формирования органов местного самоуправления, соответствующим Основному закону государства. В качестве основных постулатов, которыми аргументировалась подобная позиция, были использованы отсутствие положения в Конституции об обязательном избрании органов местного самоуправления напрямую населением, возможность законодателя варьировать различные модели формирования местной власти, а также необходимость учитывать саму сущность муниципальных районов, которые, по мнению КС, представляют собой некую «вертикаль». Однако ряд судей не согласился с подобной позицией, обозначив взгляд на эту проблематику
в своих Особых мнениях. Так, судья Конституционного Суда
В.Г. Ярославцев[9] полагает, что в случае с системой делегирования нарушается один из важнейших принципов Конституции, провозглашающий, что высшим проявлением непосредственной власти народа являются свободные выборы, а отмена прямых выборов депутатов представительного органа муниципального района сужает эту возможность до выборов только депутатов поселений.

Говоря о том, что система делегирования ограничивает народовластие, В.Г. Ярославцев отмечает, что в данном случае население исключается
из стадии выдвижения кандидатов, поскольку все вопросы, связанные
с выдвижением и обсуждением кандидатур, делегируемых в депутаты представительного органа муниципального района, обсуждаются
на заседаниях представительных органов поселений.

Критическое отношение к рассматриваемому способу формирования местной власти в своем Особом мнении высказал и судья КС РФ
Г.А. Гаджиев[10], который выделил пять негативных факторов законодательно предусмотренной системы делегирования.

Во-первых, поскольку выборы являются важнейшим способом установления прямой связи между народом и властью, недопустимо, чтобы федеральный законодатель по своему усмотрению изменял порядок формирования местной власти с целью продвижения собственных интересов.

Во-вторых, как подчеркивает Г.А. Гаджиев, выборы являются значимым атрибутом местного самоуправления. Это находит свое отражение в Конституции РФ, устанавливающей, что граждане имеют право избирать органы местного самоуправления, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов, и следовательно, отмена прямых выборов депутатов является ограничением права граждан на осуществление местного самоуправления.

В-третьих, Г.А. Гаджиев делает акцент на том, что самостоятельность органов местного самоуправления подразумевает не только не включенность их в систему органов государственной власти, но и самостоятельное осуществление органами местной власти своей деятельности в каждом отдельном муниципальном образовании. Следовательно, если исходить
из этой позиции, муниципальные районы и поселения – это независимые друг от друга муниципальные образования, и, соответственно, не могут в той или иной форме зависеть друг от друга их органы власти, в том числе и
в процессе формирования.

В этой связи важно упомянуть Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года[11], в соответствии с которым все муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства, должны пользоваться одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Ссылаясь на это Постановление Конституционного суда, Г.А. Гаджиев выдвигает тезис о том, что гарантированное Европейской конвенцией по правам человека[12] право граждан избирать на всеобщих выборах депутатов в органы представительной власти должно трактоваться как право населения избирать напрямую депутатов представительных органов всех муниципальных образований.

В-четвертых, по мнению Г.А. Гаджиева, система делегирования депутатов в том виде, в котором она установлена сегодня федеральным законодателем, является неконституционной по той причине, что федеральный закон допускает установление законом субъекта РФ равного представительства депутатов от каждого поселения в муниципальном районе. Аналогичные положения теперь устанавливаются и в отношении делегирования депутатов от внутригородских районов в представительные органы городских округов. В данном случае не принимается во внимание численность населения каждого муниципального образования. Как отмечает в своем Особом мнении судья КС, при таком подходе в условиях, когда большая часть населения проживает в районном центре, а меньшая в других поселениях, нарушаются сразу два конституционных принципа – принцип равенства, в силу которого публичная власть должна гарантировать права избирателя на одинаковое обращение с его голосом, и принцип демократии (в ситуации, когда две трети поселения будут выступать за новый порядок формирования представительного органа муниципального района, но
при этом будут представлять менее половины населения района).

Следует отметить, что по этому поводу КС уже высказывал свою позицию. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации
в Постановлении от 23 марта 2000 года N 4-П, принцип равенства в полной мере распространяется на предусмотренное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан избирать и быть избранными. Равное избирательное право заключается в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это должно обеспечиваться образованием в принципе равных
по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства[13]. Исполнение данного Постановления обязательно при правовом регулировании выборов всех уровней, в том числе и в органы местного самоуправления.

В-пятых, как отмечает Г.А. Гаджиев, существенным недостатком системы формирования совета муниципального района является то, что федеральный законодатель не установил, в силу каких особенностей или причин система прямых выборов должна заменяться системой формирования. Тем самым открывается возможность для произвольного введения системы формирования вне связи с понятными каждому избирателю причинами.

Необходимо отметить, что при рассмотрении данного спора
в Конституционном суде сторонами использовались различные аргументы, связанные с демократичностью или недемократичностью той или иной модели, ее формальным соответствием букве Конституции, принципам избирательного права, абстрактным толкованиям общих принципов организации местного самоуправления. Между тем, нам представляется, что при рассмотрении этого дела в КС РФ из поля обсуждения выпали значимые вопросы, связанные с возможностью реализации гражданами своего права
на осуществление местного самоуправления.

При обсуждении этой проблематики важно определиться
с пониманием сущности и значения муниципального района, как муниципального образования, разобраться, в чем цель его институционального оформления. Конституционный суд, признавая допустимость способа формирования представительных органов по принципу делегирования в муниципальных районах, отметил, что они представляют собой своеобразную «вертикаль». Возникает вопрос, как
в данном случае понятие «вертикали» соотносится с принципом самостоятельности местного населения в каждом муниципальном образовании. При этом не очень ясна правовая направленность термина «вертикаль».

Нельзя не согласиться с В.Г. Ястребовым и Г.А. Гаджиевым в том, что сама по себе возможность свободного варьирования законодательства применительно к вопросам о порядке формирования органов местного самоуправления чревата тем, что эти изменения не всегда будут направлены на защиту интересов населения. Поэтому важно, чтобы при отсутствии прямого регулирования в Конституции порядка формирования местной власти законодательная база в этой сфере формировалась на основе конституционно-правовых принципов. В свою очередь, их применение
в плане определения той или иной модели избрания органов местного самоуправления следует осуществлять исходя из понимания сущности и специфики задач местного самоуправления в каждом типе муниципального образования.

Г.А. Гаджиев делает акцент на прямых выборах, как важнейшем условии осуществления народовластия на местном уровне. Между тем, далеко не во всех европейских государствах органы местной власти формируются напрямую населением. Обязательно лишь проведение прямых выборов местных представительных органов. Именно исходя из этого
Г.А. Гаджиев настаивает на необходимости отмены способа делегирования
в России, оценивая муниципальные районы и поселения как независимые друг от друга муниципальные образования.

Между тем, нельзя не принимать во внимание тот факт, что жители всех поселений, входящих в муниципальный район, как раз и составляют местное население, в интересах которого должна работать районная власть. Соответственно, представляется не вполне оправданным говорить о какой-либо «вертикали» в управлении применительно к муниципальному району,
о первичности районной или же местной власти в поселениях. В то же время нельзя говорить в полной мере и о независимости этих типов муниципальных образований друг от друга. Соответствующая компетенция местных органов власти и районных закрепляется уставом каждого конкретного муниципального образования.

В то же время нужно учитывать, что исходя из самой сущности муниципального района, объединяющего различные поселения, следует задача органов местного самоуправления в муниципальном районе способствовать реализации и защите интересов и потребностей жителей поселений района. На эту цель и должно быть заточено федеральное, региональное законодательство, а также уставы указанных муниципальных образований. Следовательно, и сам процесс формирования органов местного самоуправления в муниципальных районах должен выстраиваться таким образом, чтобы он не способствовал росту районной бюрократии, а органы местной власти на уровне поселений и районов представляли бы собой эффективные институты, отражающие всю палитру населения и способствующие эффективному вовлечению граждан в решение насущных проблем в каждом поселении.

Указанные факторы должны быть ключевыми при выборе того или иного способа формирования представительного органа в муниципальном районе. Необходимо, чтобы формируемые органы местного самоуправления способствовали эффективному экономическому развитию каждого поселения, что в конечном итоге и определяет развитие всего района. В этом случае подходящей может быть и система делегирования депутатов. Но при этом стоит согласиться с Г.А. Гаджиевым, акцентирующим в своем Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ внимание на недостатке рассматриваемой системы в той части, которая допускает делегирование представителей поселений в равном количестве, независимо от численности населения в каждом муниципальном образовании. Представляется, что
в данном случае сводится на нет одна из главных задач местного самоуправления – приобщение как можно большего числа людей
к самоорганизации на местном уровне, поскольку представление интересов населения крупнейшего райцентра в этом случае становится равным представлению интересов значительно меньшей части населения других поселений.

Отдельно следует остановиться на позиции Конституционного Суда
по поводу возможностей граждан в определении структуры органов местного самоуправления. Так КС РФ в своем определении от 14 декабря 2014 года
по жалобам Д. Колодежного и Д. Передельского признал конституционным действующий порядок, который не допускает проведение референдумов
по вопросам определения структуры органов местного самоуправления. Гражданские активисты из Омска пытались оспорить положение ст. 22
ФЗ № 131, не предусматривающей проведения референдума по данному вопросу, на основании чего представительный орган отказал в проведении референдума в Омске по вопросу отмены действующей системы утверждения по контракту главы местной администрации.

Конституционный Суд отказал заявителям в дальнейшем рассмотрении жалобы, аргументировав это тем, что у населения достаточно рычагов воздействия на процесс принятия решения по данному вопросу, которые выражаются в возможности участия в общественном обсуждении
по поводу внесения изменений в региональное законодательство и в уставы муниципальных образований, участии в социологических опросах. Именно
в этом, по мнению КС РФ, выражается предусмотренная ст. 131 Конституции возможность населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Возможность же местного референдума по этому вопросу, как полагает Конституционный Суд, может быть предусмотрена
в федеральном законе по усмотрению законодателя[14].

1 декабря 2015 года Конституционный Суд РФ вынес постановление
по делу о проверке законности действующего порядка избрания глав муниципальных образований и глав местных администраций, а также двухступенчатой системы формирования представительных органов
по запросу ряда депутатов Государственной Думы РФ[15]. Итогом рассмотрения этого дела стало признание Конституционным Судом необходимости частичной корректировки порядка избрания глав поселений. Так, КС РФ пришел к выводу, что поселенческий уровень самоуправления является важнейшим в части децентрализации на местном уровне и нацелен на решение исключительно местных задач, исходя из чего недопустимо чрезмерное вмешательство регионального законодателя в его дела в форме установления одной единственной модели избрания главы муниципального образования. Во исполнение этого решения Конституционного Суда субъекты РФ должны будут внести поправки в региональные законы о местном самоуправлении и предусмотреть в них все допустимые способы избрания глав поселений. При этом сам способ избрания глав муниципальных образования представительным органом из своего состава либо же из числа кандидатур, предложенных конкурсной комиссией, не оспаривался ни заявителями, ни КС. В то же время ряд положений данного постановления вызвал споры как в юридической среде, так и в самом Конституционном Суде, где свое Особое мнение высказал судья
А.Н. Кокотов. Так, подтверждая законность формирования по двухступенчатой системе, КС высказал позицию, согласно которой невозможность отдельных социальных групп напрямую участвовать
в формировании органов местного самоуправления не является нарушением Конституции, поскольку право на осуществление местного самоуправления является не индивидуальным, а коллективным. Данный постулат представляется достаточно спорным исходя из понимания принципа самостоятельного осуществления населением местного самоуправления, которое предполагает возможность участия различных групп граждан
в формировании его органов самыми разными допустимыми законом способами. Кроме того, Конституционный Суд ранее в своих постановлениях неоднократно акцентировал внимание на необходимости соблюдения баланса частного и публичного интереса, в том числе и баланса интересов конкретного гражданина и общественного интереса. В связи с этим представляется, что отсутствие в Конституции прямого указания
на индивидуальное право граждан на участие в формировании органов местного самоуправления не должно приводить к его отрицанию или умалению.

В рассматриваемом Постановлении КС пришел к выводу
о необходимости разграничения в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления – с одной стороны уровня поселений и внутригородских районов, с другой – уровня муниципальных районов и городских округов. По мнению КС РФ, городские округа и муниципальные районы в отличие от муниципальных образований поселенческого типа преимущественно ориентированы на взаимодействие
с государственной властью, выполняют значительную часть государственных полномочий. Исходя из этого, КС мотивирует жесткое законодательное регулирование субъектами РФ порядка формирования органов местного самоуправления необходимостью адекватного государственного контроля защиты государственных интересов. При этом подчеркивается, что местное самоуправление является составляющей народовластия, как основы конституционного строя, защита которого требует государственного регулирования[16].

Не отрицая правильности большинства изложенных выше постулатов Конституционного Суда, представляется все же необходимым более детально соотнести их с сущностью проблематики права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления. Безусловно, государственный контроль, установление определенных рамок для местного самоуправления во избежание хаоса необходимы. Но при этом встает вопрос относительно сбалансированности этого контроля, его границах. Он не должен выхолащивать суть местного самоуправления, ведь именно его самостоятельность является фундаментом реализации конституционного принципа народовластия, о роли местного самоуправления в котором говорилось в решении КС. Кроме того, при заметной разнице в объеме взаимодействия с государственной властью все двухуровневые муниципальные образования так или иначе нацелены, в первую очередь,
на решение вопросов развития местных территорий. Это актуально как
для муниципальных районов, основная задача которых заключается
в реализации интересов жителей входящих в него поселений, так и для городских округов с внутригородскими районами, социальная сущность которых видится в децентрализации власти, разграничении полномочий
в городском округе. Поэтому применительно к вопросу о границах необходимого государственного контроля в правовом регулирования порядка формирования органов местного самоуправления нам представляется верной точка зрения, изложенная в Особом мнении судьи КС РФ А.Н. Кокотова[17], который проводит параллель между развитием самостоятельного местного самоуправления на уровне городов и муниципальных районов
с децентрализацией власти в субъектах РФ. Судья считает это необходимым не только в контексте общего развития демократического государства, повышения эффективности управления на местах, но и с точки зрения соблюдения определенного баланса полномочий между федеральной, региональной властью и органами местного самоуправления, что крайне важно для России как для федеративного государства. Исходя из этого установление жестких рамок в правовом регулировании порядка формирования органов власти в муниципальных образованиях, которые позволяет сегодня устанавливать ФЗ № 131 региональному законодателю, представляется нам нецелесообразным.

Одним из наиболее значимых моментов резолютивной части данного решения стала позиция Конституционного Суда о необходимости установления региональным законодателем критериев альтернативного и безальтернативного регулирования способов формирования органов местного самоуправления в тех или иных муниципальных образованиях.
Во исполнение этого решения КС РФ субъекты Российской Федерации должны внести поправки в свои законы и установить в них критерии регулирования формирования органов местного самоуправления в том случае, если согласно закону субъекта оно регулируется по единственному способу.

Правда, Конституционный Суд Российской Федерации делает вывод о том, что без установления каких-либо дополнительных критериев допускается воспроизведение порядка формирования представительного органа, порядка избрания и определения места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальным образованиям, которым непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, предполагающий особенности осуществления местного самоуправления (наукоград, приграничная территория и др.). Этот же порядок распространяется, согласно позиции КС, на обладающий особыми характеристиками административный центр (столицу) субъекта Российской Федерации как место постоянного пребывания суда субъекта РФ, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и как место расположения высших органов государственной власти субъекта РФ, что предполагает необходимость создания дополнительных гарантий достижения баланса государственных (региональных) и местных интересов при организации и осуществлении публичной власти в пределах соответствующих границ, включая обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в ходе реализации стоящих перед ними административно-политических задач.

Также Конституционным Судом было высказано мнение по поводу возможности установления региональным законодательством системы делегирования депутатов представительных органов муниципальных районов сельскими поселениями из числа депутатов их представительных органов, а также глав этих муниципальных образований. По мнению КС, основой таких муниципальных образований, как муниципальные районы, в первую очередь, является уровень поселений, а также интересы их жителей. А поселенческий уровень предполагает решение, в первую очередь, именно местных, наиболее приближенных к населению задач. Соответственно, как полагает Конституционный Суд, установление региональным законом единственно возможного способа формирования представительного органа муниципального района должно обязательно сопровождаться соответствующей особой мотивировкой региональным законодателем.

Ряд регионов уже внесли изменения в ранее принятые законы субъектов РФ в целях реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Это Волгоградская, Кемеровская области и Хабаровский край. Они определили такие критерии безальтернативного способа формирования представительного органа и избрания главы муниципального образования, как:

– «расположение суда и (или) территориальных органов (подразделения) федеральных органов исполнительной власти и являющегося административным центром муниципального района»[18];

– «отнесение муниципальных образований к следующим видам муниципальных образований: городские округа и муниципальные районы»[19];

– «если органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (муниципального района, городского округа) наделены законами отдельными государственными полномочиями;

– в муниципальном образовании находится постоянное судебное присутствие в составе областного суда, образованное в соответствии с федеральным законом, и (или) численность населения в нем составляет свыше 500 тыс. человек»[20].

Отдельно следует отметить изменения, внесенные в 2016 году во исполнение данного решения КС в законодательство Республики Марий Эл. Республиканский законодатель в определенной степени «перевыполнил» требование Конституционного Суда, установив 2 способа формирования представительного органа муниципального района: прямые выборы и делегирование депутатов. Кроме того, были расширены права муниципальных образований в возможности выбора порядка избрания главы муниципального образования. Так, помимо его избрания депутатами, за муниципальными образованиями закрепляется право проведения прямых выборов. Кроме того, за сельскими поселениями закрепляется право утверждения главы муниципального образования по контракту из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией[21].

Таким образом, субъекты Российской Федерации по-разному оценивают «степени концентрации возложенных на муниципальные образования публичных функций и задач, имеющих государственное значение», закрепляя критерии, которые, по мнению А.Н. Кокотова, «будут носить исключительно формальный характер». Считаем целесообразным установить критерии регулирования способов формирования органов местного самоуправления непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЗ, поскольку, по мнению КС РФ, федеральный законодатель не лишен возможности установить дополнительные, обязательные для воспроизведения в законодательстве субъектов Российской Федерации критерии определения состава муниципальных образований для указанных целей.

Проведенный анализ позволяет сделать следующий вывод относительно реализации права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления:

Реализация государством контроля за осуществлением местного самоуправления в части установления определенных правовых рамок регулирования моделей участия в формировании органов местного самоуправления должна быть разумно сбалансирована с принципом подотчетности местной власти гражданам. Установление той или иной модели формирования органов местной власти обязано опираться на принципы гласности и самостоятельности местного самоуправления и обеспечивать непосредственное участие в этих процессах жителей муниципальных образований. В связи с чем целесообразно исключить
из ч. 3 ст. 34, ч. 4 ст. 35, ч. 2. ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование формирования органов местного самоуправления законами субъектов РФ, закрепляющими безальтернативный способ их формирования. Конкретизацию эти вопросы должны получать в уставах муниципальных образований.

[1]Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 N 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» // Собрание законодательства РФ. 17.11.2003. – № 46 (ч. 2). – Ст. 4509

[2]Постановление Конституционного Суда РФ от 26.06.2014 № 19-П «По делу о проверке конституционности положений части 18 статьи 35 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления», пункта 4 статьи 10 и пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 3 статьи 7 Закона Ивановской области «О муниципальных выборах» в связи с жалобой граждан А.В. Ерина и П.В. Лебедева. // Российская газета. 09.08.2014. – № 6423. – Ст. 18.

[3]О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июня.1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28. 12. 2010) // СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 1.

[4]Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г.№15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч.ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана // СЗ РФ. – 2011. – № 29. – Ст. 4557.

[5]Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор формирования политической многопартийности (на основе практики Конституционного суда РФ) // Конституционное правосудие. – 2009. – № 2. – С. 7.

[6]Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Муниципальные образования: проблемы и перспектива развития. Информационно-библиографический бюллетень. – 2011. – № 3. – С. 35.

[7]Федеральный закон от 12.06.2002. № 67-ФЗ (ред. от 25.07.2011,с изм. от 20.10.2011) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253

[8] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года №9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова». // СЗ РФ. – 23.05.2011. – № 11. – Ст. 2975.

[9] Там же.

[10] Там же.

[11] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года № 14-П « По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. – № 42. – Ст. 4902.

[12] Европейская хартия местного самоуправления, принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1985. – №36. – Ст. 4466.

[13] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 14-П « По делу о проверке законности положений части второй статьи 3 Закона Оренбургской Области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской Области» в связи с жалобами граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Ломшанова, Л.Г. Маховой // СЗ РФ. – 2000. – № 13. – Ст. 1429.

[14] Обзор практики Конституционного суда Российской Федерации.{Электронный ресурс} – // СПС «Консультант плюс».

[15] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».{Электронный ресурс} – // СПС «Консультант Плюс».

[16]Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». {Электронный ресурс} – // СПС «Консультант Плюс».

[17] Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова // СЗ РФ – 14.12.2015. – № 50. – Ст. 7226.

[18]Закон Волгоградской области от 30.12.2015 № 243-ОД «О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 29 мая 2014 г. № 70-ОД «О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области» // Официальный интернет-портал правовой информации .{Электронный ресурс}– URL.: http://www.pravo.gov.ru, 04.01.2016. (Дата обращения: 22.04.2016).

[19]Закон Хабаровского края от 10.03.2016 № 170 «О внесении изменений в Закон Хабаровского края «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Хабаровском крае» // Официальный интернет-портал правовой информации. {Электронный ресурс} – URL.: http: //www. pravo. gov.ru, 15.03.2016. ( Дата обращения: 22.04.2016).

[20]Закон Кемеровской области от 25.12.2015 № 127-ОЗ «О внесении изменения в статью 2 Закона Кемеровской области «Об отдельных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований» // Официальный интернет-портал правовой информации. {Электронный ресурс} – URL. http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения 30.12.2015).

[21]Закон Республики Марий Эр « О внесении изменений в закон Республики Марий Эл
«О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления
Республике Марий Эл» // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл. – URL: http://www.portal.mari.ru/ (Дата обращения 31.08.2016).