Первые упоминания о пенсиях как о форме материальной поддержки определенных категорий граждан со стороны государства относятся к временам античности. К примеру, еще в Древней Греции выплачивались пособия пожилым гражданам, имевшим заслуги перед государством[1]. В Римской империи также были установлены военные пенсии в виде пожизненного содержания военнослу- жащих[2].

Однако комплексное пенсионное обеспечение возникло гораздо позднее - в конце 19 века. Именно в этот период появляются первые примеры перехода от выборочного пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан к всеобщему системному пенсионному обеспечению.

В таблице 1.2 приведены даты введения отдельных социальных программ (пенсионное обеспечение, пособия по болезни и безработице, страхование от несчастных случаев, семейные пособия и медицинское страхование) в различных странах. Приведенные данные позволяют убедиться в том, что в передовых странах комплексные пенсионные программы начали вводиться именно в конце 19 века.

Стоит отметить, что с самого момента формирования первых систем пенсионного обеспечения можно наблюдать их постоянную эволюцию. Этот процесс растянулся на весь 20й век и продолжается по сей день. Он выражается в непрерывном реформировании пенсионных систем, которые раз за разом должны отвечать все новым и новым вызовам в меняющихся социально-экономических и демографических условиях.

Таблица 1.2

История построения общегосударственных социальных программ в отдель-

ных странах

Страхование от несчастных случаев на про-

Пособия по болезни

Пенсионное обеспечение по старости

Страхование по безработице

Семейные пособия

Медицинское страхование

изводстве

Германия

1884

1883

1889

1927

1954

1880

Великобрита-

1906

1911

1908

1911

1945

1948

ния

Франция

1946

1930

1910

1967

1932

1945

Италия

1898

1943

1919

1919

1936

1945

Швеция

1901

1910

1913

1934

1947

1962

Дания

1891

США

1930

1935

1935

Канада

1930

1971

1927

1940

1944

1972

Источник: Составлено по материалам учебника Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России, а также статей Иваненко С.И. Проблемы законодательного обеспечения пенсионной реформы в Российской Федерации. Основные проблемы социального развития России и Федотова А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах

Как видно из табл. 1.2, впервые государственная пенсионная система была введена в Германии в 1889 г[3]. Ее особенность состояла в том, что пенсии выплачивались не только государственным служащим, но также и занятым в частном секторе[4]. Германская пенсионная система была основана на обязательном социальном страховании, функционировавшем за счет взносов, как работодателей, так и работников. Объем пенсионных прав гражданина прямо пропорционально зависел от суммы уплаченных взносов. Таким образом, основным принципом построения германской пенсионной системы был принцип сохранения имущественного положения и социального статуса работника после выхода на пенсию[5]. Современная пенсионная система Германии состоит из государственной распределительной и частной накопительной частей.

Введенная в 1891 г. в Дании пенсионная система строилась на других принципах. Она не предполагала социального страхования, а финансирование пенсий осуществлялось за счет налоговых поступлений. Это был пример уравнительного подхода в солидарной системе, основной целью которой является обеспечение минимально необходимых условий для жизни беднейшим слоям населения. По такому же принципу была построена пенсионная система Новой Зеландии (1898)[6].

В Великобритании и Австралии пенсионные системы заработали в 1908 году, во Франции в 1910, в Швеции в 1913, а в Италии в 1919 году. Действующая в Великобритании сегодня система пенсионного обеспечения является комбинированной и включает в себя как распределительные элементы, так и накопительные.

С определенным запозданием шел процесс организации пенсионных систем в Северной Америке. В Канаде общегосударственная пенсионная система возникла в 1927 году, а в США и вовсе в 1935. Правда, стоит заметить, что в США пенсии государственным служащим выплачивались с 1915 года, а первые корпоративные пенсии существовали еще в 1875 году, хотя они и не носили системного характера[7]. Сегодня в США функционирует смешанная распределительнонакопительная пенсионная система.

В Латинской Америке стоит выделить пенсионную систему Чили, организованную в 1924 году. Пенсионная система Чили сперва функционировала по исключительно распределительному принципу, однако с 1981 года была полностью переведена на накопительные основы[8]. Сегодня пенсионная система Чили представляет собой комбинированную модель, в которой есть как распределительная, так и накопительная подсистемы. Чилийский опыт послужил основой реформ во многих странах региона в 1990-2000-е года. Так, в Перу в 1993 году была введена накопительная система, в Мексике и Боливии в 1997 и в Сальвадоре в 1998 году была ликвидирована распределительная система, в Аргентине и Колумбии в 1994 году была введена комбинированная пенсионная система, основанная на сочетании накопительного и распределительного элементов[9].

Из азиатских стран можно выделить Японию, которая обзавелась пенсионной системой в 1942 году[10]. Современная пенсионная система Японии строится по распределительно-накопительному принципу: в дополнение к доминирующей государственной распределительной системе также функционирует корпоративная накопительная[11]. Отдельного внимания заслуживает пенсионная система Китая, где до недавнего времени на пенсии могли рассчитываться лишь чиновники и работники государственных компаний, а пенсионное обеспечение для жителей сельской местности было введено лишь в 2009 году. На сегодняшний день, пенсионная система Китая де-юре состоит из трех уровней - государственной распределительной, государственной накопительной и добровольной накопительной подсистем[12]. Однако стоит заметить, что государственная распределительная подсистема охватывает, по разным оценкам, лишь 30-50% населения страны, а фактические выплаты пенсий осуществляются не более чем 10% населения страны, а накопительные подсистемы появились сравнительно недавно и пока что не определяют существенного воздействия на пенсионную систему в целом. Таким образом, в Китае до сих пор продолжается процесс создания полноценной общегосударственной системы пенсионного обеспечения.

К началу Второй моровой войны почти во всех промышленно-развитых странах были выстроены системы пенсионного обеспечения, однако эти системы, по большей части, охватывали не все группы населения. Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной, были временем беспрецедентного распространения пенсионного обеспечения в большинстве развитых стран[13]. К 1940 году в мире насчитывалось всего 33 страны с действующими пенсионными системами, тогда как к 1990 году их количество возросло до 138[14].

Первые пенсионные системы, в основном, носили распределительный характер. Но уже в начале 80-х годов 20-го века многие страны с распределительными системами пенсионного обеспечения столкнулись с острым демографическим кризисом, вызванным одновременным ростом продолжительности жизни и снижением рождаемости, что привело к старению населения.

Распределительные пенсионные системы формировались в период времени, когда доля населения пенсионного возраста была сравнительно невелика. В этой ситуации относительно небольшие сборы с работающих и работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным пенсионерам сопоставимый с прежним уровень дохода[15]. Однако демографические перемены, которые выражались в росте продолжительности жизни и снижении уровня рождаемости, коренным образом изменили ситуацию и привели к росту доли пенсионеров в демографической структуре стран. Это, в свою очередь, привело к снижению коэффициента демографической нагрузки. Всемирный банк определяет этот коэффициент как количество людей в пенсионном возрасте (старше 60 лет), приходящихся на одного гражданина в трудоспособном возрасте (15-59 лет)[16]. Коэффициент демографической нагрузки может также рассчитывается как соотношение лиц в возрасте 65 и более лет к количеству лиц в возрасте 15-64 лет[17]. По методике ОЭСР, коэффициент демографической нагрузки определяется как соотношение лиц в возрасте 65 и более лет к количеству лиц в возрасте 20-64 лет[18]. По мнению автора, определения Всемирного и ОЭСР показывают теоретическое соотношение плательщиков и получателей взносов, тогда как более точным показателем представляется фактическое соотношение плательщиков и получателей взносов.

Количество работников, приходящихся на одного пенсионера в развитых странах, снизилось с 3,5 в 50-е годы до 2,5 в 90-е[19]. Отчасти возросшая нагрузка на государственные бюджеты была компенсирована за счет повышения размеров взносов работников и работодателей, но все же во многих странах можно было наблюдать дефицит пенсионных систем, так как размер текущих взносов не обеспечивал выплаты текущим пенсионерам[20]. Более того, в указанный период можно проследить заметное снижение возраста выхода на пенсию. В странах ОЭСР средний возраст выхода на пенсию для мужчин сократился с 64,3 лет в 1949 году до 62,4 года в 1993 г, а для женщин с 62,9 лет до 61 года соответственно[21].

Именно комбинация двух факторов в виде увеличения продолжительности жизни и одновременного снижения рождаемости привела к столь серьезному кризису пенсионных систем. Причем более значимым из этих двух факторов следует считать снижение рождаемости[22].

Если бы долголетие было единственным происходящим демографическим изменением, то при разработке пенсионной политики не возникало бы фундаментальных проблем[23]. В таком случае, по мере роста продолжительности жизни и при условии стабильно положительной рождаемости (когда коэффициент рождаемости превышает показатель 2,0, обеспечивая тем самым положительный прирост населения), для обеспечения стабильности пенсионной системы необходимо было бы проводить пропорциональное повышение пенсионного возраста. Пропорциональное повышение пенсионного возраста - это такое повышение, которое обеспечивает устойчивое соотношение работающих и пенсионеров. Этот шаг позволил бы сохранить прежний уровень пенсий относительно средних доходов без повышения уровня налогообложения.

Более существенной проблемой следует считать снижение рождаемости. Проблемы выплат в распределительных пенсионных системах легко решаемы, если комбинированный коэффициент рождаемости (коэффициент рождаемости с учетом миграции) превышает уровень в 2,0[24]. Если показатель комбинированного коэффициента рождаемости равен 2,0, то это означает, что сложившееся на данный момент соотношение работающих и пенсионеров сохранится в долгосрочной перспективе. Чем выше данный показатель, тем большее количество работающих будет приходиться на одного пенсионера в будущем. Снижение коэффициента говорит о том, что в будущем на оного пенсионера будет приходиться меньшее количество занятых. Это означает, что либо бремя, приходящееся на одного работающего, будет расти, либо будет снижаться уровень пенсий.

Но нельзя забывать, что возможности повышения уровня налогообложения заработной платы ограничены. Дополнительное налоговое бремя на работодателей и работников несет в себе ощутимые политические риски, а также приводит к переходу экономически активного населения в теневой сектор и росту безработицы. Это еще дальше усугубляет положение дел: число наемных работников, уплачивающих взносы в систему пенсионного страхования, сокращается, что ведет к снижению взносов и росту дефицита в рамках пенсионной системы и снижению показателя количества работающих граждан на одного пенсионера. Ярким свидетельством масштабности проблем пенсионной сферы в развитых странах является объем накопленных пенсионных обязательств, в большинстве случаев существенно превышающих объемы их текущего государственного долга[25].

Ключевая проблема стабильности пенсионных систем заключалась в том, что в определенный момент возросшие в результате демографических изменений пенсионные обязательства систем стало невозможно финансировать за счет дальнейшего повышения налоговой нагрузки, что было предопределено самой структурой сформированных пенсионных систем. Следовательно, у правительств в рамках распределительных пенсионных систем оставался скромный выбор: повышение пенсионного возраста, либо снижение уровня пенсий[26].

В результате описанных выше социально-экономических изменений была поставлена под вопрос эффективность сложившихся распределительных пенсионных систем с их социальными институтами, что привело к необходимости реформирования действующих моделей пенсионного обеспечения и поиска альтернативных способов пенсионного обеспечения.

Основным альтернативным способом пенсионного обеспечения, на тот момент времени, казался переход к более широкому применению накопительных пенсионных систем, преимущества которых в сложившихся социальноэкономических обстоятельствах представлялись очевидными. На деле же оказалось, что и накопительным пенсионным системам присущи серьезные риски. Недостатки накопительных систем будут рассмотрены далее.

Реформирование пенсионных систем в развитых странах началось с начала 1980-х годов и осуществлялось по следующим основным направлениям[27]:

повышение пенсионного возраста (Германия, Великобритания, Италия, Португалия, Греция);

повышение минимально срока работы, необходимого для получения пенсии (Германия, Греция, Италия);

ужесточение условий более раннего выхода на пенсию (Германия, Франция);

ужесточение механизмов индексации пенсий (Германия, Франция, Австрия, Голландия, Финляндия, Греция);

сокращение пенсионных привилегий государственных служащих (Италия, Португалия, Греция, Финляндия);

переход к более широкому использованию накопительного элемента в системе пенсионного обеспечения (Чили, Перу, Аргентина).

Оказалось, что, несмотря на локальные успехи, проведенные реформы, в большинстве своем, не привели к эффективному решению социальных задач, возложенных на пенсионные системы.

Несмотря на активные рекомендации по имплементации накопительных пенсионных систем таких международных организаций, как МВФ и ВБ, нельзя однозначно утверждать, что накопительная пенсионная система лучше распределительной. Большая часть таких выводов основывается на расхожем заблуждении о том, что доходность на финансовом рынке превышает рост зарплат в долгосрочном периоде (более детально этот вопрос будет рассмотрен в §1.3).

Однако до сих пор в научной литературе остается слабо изученным вопрос об издержках перехода от распределительной к обязательной накопительной системе. Как показали Н. Барр и П. Даймонд, при переходе от распределительной на обязательную накопительную систему первое поколение пенсионеров получит крайне низкую пенсию, либо не получит ее вовсе[28]. Первое поколение пенсионеров окажется уже вне распределительной пенсионной системы, но, в то же время, еще не успеет сформировать в накопительной системе достаточный объем взносов для получения приемлемой пенсии. Следующие поколения, в свою очередь, уже будут получать более высокие пенсии, так как у них будет достаточно времени для формирования необходимых отчислений, но они перестанут платить взносы в распределительную часть и государство будет вынуждено искать другой источник для выплат пенсий текущим пенсионерам. Издержки такого перехода могут составлять, по разным оценкам, от 120 до 160% ВВП[29].

Таким образом, описанный выше переход осуществляется за счет целого поколения пенсионеров (либо за счет увеличенного налогообложения текущих работников), что не позволяет судить о накопительной системе как источнике повышения всеобщего благосостояния. Отсутствие должного внимания к проблеме финансирования перехода от распределительной к накопительной системе пенсионного обеспечения может привести к серьезным финансовым проблемам. Одним из примеров может служить проблема «пустых счетов», которая возникла в пенсионной системе Китая. Местные правительства зачастую использовали взносы работников в накопительную систему для покрытия дефицита распределительной системы, обменивая их на государственные обязательства[30].

Нельзя также забывать и о том, что эффективное функционирование накопительной системы предполагает развитие в стране необходимых предпосылок, к которым относятся: высокая емкость финансовых рынков, развитая инфраструктура финансовых рынков, высокое качество регулирования финансовых рынков, высокое качество руководящего персонала, имеющего опыт управлением финансовыми институтами на протяжении всего экономического цикла, активная позиция населения в отношении финансовых рынков и другие.

Н. Барр и П. Даймонд полагают, что решение о переходе с распределительной на накопительную пенсионную систему должно быть обосновано особенностями хозяйствования и построения пенсионной системы в конкретном государстве (его социальными, экономическими и демографическими характеристиками), но никак не нестабильностью государственной распределительной системы[31]. В случае возникновения дефицита государственной распределительной подсистемы, единственно верным решением остается повышение ее финансовой устойчивости при помощи роста пенсионных отчислений, снижения пенсионных выплат, либо их комбинации.

Таким образом, можно заключить, что результаты пенсионной системы сильно зависят от того, насколько архитектура пенсионной системы соответствует социально-экономическим, демографическим и культурным особенностям развития конкретного государства. Еще одним подтверждением этому является исследование А. Чернулича, в котором он на основании анализа пенсионных систем 46 стран мира в период с 2002 по 2011 г., приходит к выводу, что в странах, ориентированных на использование и экспорт природных ресурсов, распределительная система является относительно более предпочтительной[32].Стоит заметить, что к странам, ориентированным на использование и экспорт природных ресурсов, относятся страны, у которых доля ренты от природных ресурсов превышает 10% ВВП[33].

Мировая практика построения пенсионных систем включает в себя огромный опыт от сугубо распределительных до чисто накопительных систем пенсионного обеспечения. Но этот опыт показал, что раз и навсегда заданного оптимального устройства пенсионной системы не существует, ведь макроэкономическая и социокультурная среда функционирования национальной системы пенсионного обеспечения также меняется. Оптимальным устройство пенсионной системы делает ее максимальное соответствие демографическим, экономическим и социальнокультурным особенностям данного конкретного государства в данное конкретное время, а также от тех целей и задач, которые ставит перед собой это государство.

[1] Иваненко С.И. Проблемы законодательного обеспечения пенсионной реформы в Российской Федерации. Основные проблемы социального развития России // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2002. № 5 (161). С.46.

[2] Мосейко В.В. Генезис пенсионных систем как проявление социальной функции государства. С. 1. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.problemanalysis.ru/Doklad5/Moseiko.pdf

[3] Федотов А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах // Труды ИСА РАН, 2006. № 23. С.309.

[4] Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Юридический Дом «Юсти- цинформ», 2006. С. 273.

[5] Болотская Д.В. Опыт формирования систем пенсионного обеспечения в ведущих странах мира // Экономика промышленности, 2013. № 4 (64). С.81.

[6] Федотов А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах // Труды ИСА РАН, 2006. № 23. С.309.

[7] Мосейко В.В. Генезис пенсионных систем как проявление социальной функции государства. С.2. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.problemanalysis.ru/Doklad5/Moseiko.pdf

[8] Дегтярь Л.С. Пенсионные реформы в развитых странах: Новейшие тенденции и выводы для России // Проблемы прогнозирования, 2012. № 2. С. 103.

[9] Костюнина Г.М. Реформирование пенсионных систем в странах Латинской Америки // Труд за рубежом, 2007. № 3. С. 79-81.

[10] Мосейко В.В. Генезис пенсионных систем как проявление социальной функции государства. С.2. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.problemanalysis.ru/Doklad5/Moseiko.pdf

[11] Пенсионные системы в разных странах Мира. // РИА Новости, 2013. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/spravka/20131106/975084128.html

[12] По данным http://www.pensionfundsonline.co.uk/content/country-profiles/china/105

[13] Федотов А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах // Труды ИСА РАН, 2006. № 23. С. 310.

[14] Павлюченко В.Г. Социальное страхование. М.: «Издательский дом Дашков и К», 2007. С. 19.

[15] Федотов А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах // Труды ИСА РАН, 2006. № 23. С. 311.

[16] Holzman R., Hinz R. Old-age income support in the 21st century: an international perspective on pension systems and reform // The World Bank, Washington D.C., 2005. P.192. [Electronic Resource] - Mode of access: http://siteresources.worldbank.org/INTPENSIONS/Resources/Old_Age_Inc_Supp_Full_En.pdf

[17] Disney R., Johnson P. Pension systems and retirement incomes across OECD countries, Aldershot: Edward Elgar, 2001. P. 11.

[18] OECD Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, 2015. P. 159.

[19] Борисенко Н.Ю. Мировой опыт проведения пенсионных реформ // Финансы и кредит, 2004. № 18. С.54.

[20] Мосейко В.В. Генезис пенсионных систем как проявление социальной функции государства. С.6. [Электронный ресурс] . - Режим доступа: http://old.problemanalysis.ru/Doklad5/Moseiko.pdf

[21] Болотская Д.В. Опыт формирования систем пенсионного обеспечения в ведущих странах мира // Экономика промышленности, 2013. № 4 (64). С.79.

[22] Лельчук А.Л. Страхование жизни. М.: «Анкил», 2010. С. 423.

[23] Тернер А. Пенсионные проблемы стареющего мира // Финансы и развитие, 2006. № 3. С.37.

[24] Тернер А. Пенсионные проблемы стареющего мира // Финансы и развитие, 2006. № 3. С.38.

[25] Федотов А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах // Труды ИСА РАН, 2006. № 23. С.314.

[26] Тернер А. Пенсионные проблемы стареющего мира // Финансы и развитие, 2006. № 3. С.37.

[27] Федотов А.И. История возникновения пенсионных систем в зарубежных странах // Труды ИСА РАН, 2006. № 23. С.315.

[28] Barr N., Diamond P. Reforming pensions: Principles, analytical errors and policy directions // International social security review, 2009. Vol.62. № 2. P. 16.

[29] Дегтярь Л.С. Российская пенсионная реформа в контексте мирового опыта // Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, 2002. С.78. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ecfor.ru/pdf.php?id=2002/6/06.

[30] Barr N., Diamond P. Reforming pensions: Principles, analytical errors and policy directions // International social security review, 2009. Vol.62. № 2. P. 21-22.

[31] Barr N., Diamond P. Reforming pensions: Principles, analytical errors and policy directions // International social security review, 2009. Vol.62. № 2. P. 20.

[32] Чернулич А. Исследование эффективности пенсионных систем в зависимости от наличия в стране сырьевой экономики // Европейский университет в Санкт-Петербурге. Препринт Ec-09/13, 2013. С. 34. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pensionreform.ru/files/64494/Ec-09_13.pdf

[33] Ahrend R. How to Sustain Growth in a Resource Based Economy?: The Main Concepts and their Application to the Russian Case // OECD Economics Department Working Papers, No. 478, OECD Publishing, 2006. P. 6.