Возникновение социального обеспечения в России можно отнести ко временам Киевской Руси. Как свидетельствует Повесть временных лет, после Крещения Руси, которое состоялось в 988 году, вдохновившись идеями христианства, в 996 году князь Владимир ввел социальную поддержку населения в форме помощи нуждающимся в виде бесплатной раздачи продовольствия и денег неимущим за счет средств казны[1]. В том же 996 году Владимир издал устав, по которому вопросы социальной поддержки были возложены на духовенство в лице Патриарха[2]. Социальная направленность во внутренней политике Владимира была продолжена его сыном - князем Ярославом Мудрым. Именно при его непосредственном участии был создан первый на Руси свод норм древнерусского законодательства, который получил название «Русская Правда»[3]. Наряду с нормами торгового, уголовного, наследственного и процессуального права, в нем также содержались и правовые нормы в области социально-экономических отношений. Именно «Русская Правда» стала первым законом на Руси, в котором закреплялось подобие социальной политики[4].
Если же говорить о непосредственно пенсионном обеспечении, то материальное обеспечение престарелых и нетрудоспособных начало развиваться в XVI- XVII веке. Оно проводилось, в основном, в виде выплат (пожизненного содержания) государственным чиновникам и военным при выходе в отставку по возрасту или состоянию здоровья, а также в виде социальной поддержки неимущих (в
форме государственного призрения или милостыни). В сельской местности существовала система взаимной социальной поддержки внутри крестьянской общи-
ны
Начиная с 1827 г., когда был принят Устав о пенсиях и единовременных пособиях, пенсионное обеспечение государственных чиновников приобрело определенные признаки системности - вознаграждение ставилось в зависимость от заслуг перед государством. В начале XX века было введено законодательство, которое регулировало особую ответственность работодателей при наступлении нетрудоспособности в результате несчастного случая на производстве.
Если говорить о пенсионном обеспечении в Российской империи в целом, то нужно заметить, что государственные пенсии получали исключительно государственные служащие. Пенсионное обеспечение наемных работников частных компаний было возложено на их владельцев. Некоторыми авторами отмечается, что на начало XX века Россия не уступала другим промышленно развитым странам по степени развития социальной сферы[5] [6].
Отдельного внимания заслуживает пенсионная система СССР, которая легла в основу российской пенсионной системы. Безусловно, полученная Россией в наследство советская система далека от той, которая действует в России сегодня, так как она была неоднократно реформирована, но, тем не менее, для более глубокого понимания сути проведенных в постсоветское время реформ в области социального обеспечения, важно понимать специфику развития пенсионной системы Советского Союза.
Действовавшая с СССР система пенсионного обеспечения была частью общей системы социального обеспечения и неоднократно корректировалась и реформировалась за весь продолжительный период существования СССР. Очевидно, что наибольший интерес представляет пенсионная система периода заката
СССР, то есть именно та, которая и легла в основу современной российской системы. Процесс построения советской социалистической пенсионной системы можно условно разделить на 2 этапа.
Этап 1 (1917 - 1956). На данном этапе происходило заложение основ и последующее формирование централизованной распределительной пенсионной системы, построенной на принципах социальной справедливости. В 1918 году социальная политика в России приобрела первые признаки системного характера. Отправной точкой можно считать образование Народного Комиссариата социального обеспечения (НКСО). В задачи НКСО входило проведение целенаправленной государственной политики в области социального обеспечения, основанной на стратегической приоритетности социальной помощи при построении социалистического общества. Таким образом, была выстроена система взаимоотношений по обеспечению социальной справедливости с высшим исполнительным органом в лице НКСО. Также в 1918 году декретом Совета народных комиссаров РСФРС было введено положение о социальном обеспечении, которое устанавливало пенсии по инвалидности, пособия по временной нетрудоспособности, по безработице и беременности[7].
К этому же периоду можно отнести разработку законодательства, регулирующего выделение пенсионного обеспечения по старости в отдельный самостоятельный вид социального обеспечения. Первые пенсии по старости были установлены постановлением Наркома труда СССР от 5 января 1928 года для рабочих текстильной промышленности[8]. Уже через год было принято постановление о введении пенсионного обеспечения для рабочих из других отраслей промышленности - горной, энергетики, металлургии, транспорта. При этом также был установлен возраст выхода на пенсию: 60 лет для мужчин и 55 для женщин. Минимальный трудовой стаж составлял на уровне 25 лет, как для мужчин, так и для женщин. В 30-х годах было введено пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, науки, медицины, работников гражданского воздушного флота, военнослужащих рядового, младшего, среднего и старшего состава срочной и сверхсрочной службы[9]. Таким образом, уже к началу Великой Отечественной войны была создана система социального обеспечения, охватывавшая всех трудящихся во всех случаях утраты ими заработка[10]. Исключение составляли лишь колхозники. В 1949 году вопросы регулирования пенсионной системы перешли от НКСО к профильному министерству - Министерству социального обеспечения.
Этап 2 (1956 - 1991). В 1956 г. пенсионная система обрела новую архитектуру и приобрела универсальный характер. Верховный Совет СССР принял Закон «О государственных пенсиях», который стал основообразующим для всей советской пенсионной системы [11]. Он подтверждал право граждан СССР на материальное обеспечение по старости и потере трудоспособности, закрепленное Конституцией СССР. В нём выделялось три вида государственной пенсии: по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. В соответствии с законом, право на государственную пенсию имели следующие категории граждан: рабочие и служащие; военнослужащие; учащиеся высших, средних специальных учебных заведений; училищ, школ и курсов по подготовке кадров; другие граждане, если они стали инвалидами в связи с выполнением государственных или общественных обязанностей; члены семей граждан, указанных в настоящей статье, в случае потери кормильца. Право на пенсию по старости получали рабочие и служащие (мужчины по достижении 60 лет и при стаже работы не менее 25 лет и женщины по достижении 55 лет и стаже работы не менее 20 лет).
Законом «О государственных пенсиях» также устанавливался абсолютный и относительный размеры пенсий. В табл. 2.1 рассмотрена градация пенсий в зависимости от заработка. При этом также был введен минимальный размер пенсии по старости в размере 50 рублей в месяц (с учетом надбавок) и максимальный размер
пенсии по старости в размере 120 рублей в месяц для рабочих и служащих, кроме работавших на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах и 160 рублей в месяц рабочим и служащим, работавшим на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах.
Получается, что при средней зарплате, составлявшей в 1960 г. 81 рубль, минимальная пенсия по старости была 50 рублей134. Таким образом, в СССР был законодательно установлен минимальный коэффициент замещения на уровне 62%. При этом максимальный размер пенсии соответствовал уровню замещения в 148%.
Законодательно установленный размер пенсий в СССР
Таблица 3.1
Месячный заработок в рублях
Пенсия рабочим и служащим, кроме работавших на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в го-
Пенсия рабочим и служащим, работавшим на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах
рячих цехах
В процентах к заработку
Минимальная пенсия в рублях
В процентах к заработку
Минимальная пенсия в рублях
(без надбавок)
(без надбавок)
Менее 50
85
40
-
-
От 50 до 60
75
42-50
80
45
От 60 до 80
65
45
70
48
От 80 до 100
55
52
60
56
От 100 и выше
50
55
55
60
Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в Законе СССР «О государственных пенсиях» и Постановления Совмина СССР «Об утверждении положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий»
Анализируя данные табл. 3.1, можно сделать заключение о том, что при начислении пенсий в СССР действовала регрессивная шкала, то есть чем выше была зарплата, тем меньший процент от заработка получал пенсионер в форме пенсии. В то же время, максимальная пенсия превышала минимальную всего в 2,4 раза. А при росте заработка с 50 до 100 рублей (рост составил 100%), пенсия рос-
ла всего на 15 рублей (рост составил 37,5%), а коэффициент замещения падал с 85% до 50%. Эти расчеты говорят об усреднении общего уровня пенсии при одновременном нивелировании различий в доходах при расчете пенсии. Примечательно, что минимальный коэффициент замещения в советской пенсионной системе значительно превышал сегодняшний уровень замещения, предоставляемый российской пенсионной системой и рекомендации МОТ, которые находятся на отметке в 40%.
Важным в формирования советской пенсионной системы стал принятый в 1964 году Закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов»[12]. До этого в СССР не существовало системного государственного пенсионного обеспечения колхозников, а пенсии устанавливались каждым колхозом в отдельности. Закон дополнил пенсионную систему ключевым недостающим элементом, - включил в пенсионную систему СССР колхозников, наделив их необходимыми пенсионными правами. Их возраст выхода на пенсию по старости был идентичным возрасту выхода на пенсию по старости рабочих и служащих. Также в нём формально отрицалась возможность применения уравнительного подхода в пенсионном обеспечении колхозников с целью повышения производительности труда колхозов. Финансирование пенсий колхозникам осуществлялось из средств централизованного союзного фонда социального обеспечения.
Отдельного внимания заслуживают персональные пенсионеры. К ним относились особо отличившиеся руководители государства, работники науки и культуры. Основным нормативно-правовым актом в данном вопросе следует считать «Положение о персональных пенсиях» № 1475, принятое 14 ноября 1956[13]. По замыслу советского правительства каждый гражданин, внесший исключительный вклад в строительство советского государства, имел право на персональное рассмотрение его заслуг при назначении пенсии[14]. Персональные пенсии устанавливались: союзного значения (за заслуги перед СССР) в размере до 200 рублей; рес
публиканского значения (за заслуги перед республикой) в размере до 120 рублей; местного значения (за заслуги местного значения) в размере до 60 рублей.
Особое место среди персональных пенсионеров занимали руководители СССР и КПСС и прочие представители советской верхушки. Размеры их пенсий, по всей вероятности, были значительно выше официально установленного максимального уровня. Также в отдельную категорию пенсионеров можно выделить работников науки и культуры: ученых, писателей, композиторов, художников и прочих представителей творческой интеллигенции, не относившихся к персональными пенсионерами.
Следует отметить еще один момент - по Закону «О государственных пенсиях» их выплата обеспечивалась государством за счёт средств государственного бюджета, в том числе средств по бюджету государственного социального страхования, образуемых из взносов предприятий, учреждений и организаций без каких- либо вычетов из заработной платы[15]. В отсутствии частной собственности в СССР, когда все предприятия, учреждения и организации принадлежали государству, выходило, что вся социальная нагрузка приходилась на государство. Налогообложению пенсии также не подлежали.
Первоначально Законом «О государственных пенсиях» индексация пенсий не предусматривалась, она была введена лишь Указом Президиума ВС СССР от 22.05.1985 г. Дело в том, что в 80-х годах начали проявляться негативные тенденции, связанные со снижением пенсий по отношению к последней заработной плате, и, как следствие, реальных размеров пенсий из-за отсутствия механизма ин- дексации[16]. При этом, как показывают данные таблицы 2.6, сам коэффициент замещения рос вплоть до последних дней существования советской пенсионной системы.
Разобравшись с архитектурой пенсионной системы СССР, перейдем к оценке основных параметров национальной экономики СССР и ее пенсионной
системы на основе анализа статистики. Рассмотрим социальные, экономические и демографические факторы, в которых функционировала советская пенсионная система, на основании данных, представленных в табл. 3.2 - 3.6.
Структура занятости в народном хозяйстве СССР, в процентах
Таблица 3.2
1940
1960
1970
1980
1986
1990
Всего занято в народном хозяйстве
100
100
100
100
100
100
В отраслях материального производства, в том чис
88,3
83,2
77,2
74,1
73,0
72,2
ле:
рабочие и служащие
30,4
48,9
59,1
61,9
61,9
колхозники
44,2
30,1
16,2
11,0
9,9
прочие
13,7
4,2
1,9
1,2
1,2
В непроизводственных отраслях, в том числе:
11,7
16,8
22,8
25,9
27,0
27,8
в сфере здравоохранения, социального обеспечения,
5,9
11,0
15,4
17,1
17,8
образования, культуры, искусства и науки
в сфере ЖКХ и транспорта
5,8
5,8
7,4
8,8
9,2
Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.
Данные, представленные в табл. 3.2, позволяют заключить, что в СССР наблюдались структурные изменения занятости населения. Если в 1940 году в отраслях материального производства (реальный сектор) было трудилось 88,3% занятых, то к 1990 г. их доля сократилась до 72,2%, а доля занятых в непроизводственных отраслях (сфера услуг) возросла с 11,7% до 27,8%. При этом 86% занятых находились в государственном секторе140.
Следует отметить тот факт, что с 1965 г. не менее 95% занятого населения имеют пенсионные права и являются участниками пенсионной системы. В 1986 году этот показатель составил 98,8%. Данные цифры подтверждают всеобъемлющий характер пенсионной системы СССР. Законы 1956 и 1964 г. легли в основу единой комплексной и фундаментальной пенсионной системы.
Доля пенсионеров в совокупном населении СССР в динамике
Таблица 3.3
1940
1960
1970
1980
1986
1990
Всего население, млн. человек
194,1
208,8
241,7
266,6
278,8
288,6
Всего пенсионеры, млн. человек
4,0
21,9
41,3
50,2
56,8
59,7
Всего занятые млн. человек
62,9
83,8
106,8
126,6
130,9
139,3
Доля пенсионеров в населении, %
2,1%
10,5%
17,1%
18,8%
20,4%
20,7%
Количество занятых на одного пенсионера
15,73
3,83
2,58
2,52
2,3
2,3
Коэффициент демографической нагрузки
0,06
0,26
0,39
0,4
0,43
0,43
Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.
Данные табл. 3.3, показывают, что до 1940 г. доля пенсионеров в советском обществе была ничтожно мала, затем на протяжении 1940 - 1970х годов росла очень высокими темпами (коэффициент роста составил 8,15 за 30 лет). Однако с 1970 по 1990 гг. рост существенно замедлился (21% за 20 лет, или 1% в год). К концу существования союза государственную пенсию получали уже более 20% граждан.
Интересно, что на протяжении всей советской истории наблюдалось постепенное снижение количества занятых, приходящихся на одного пенсионера до уровня в 2,3 занятых в 1990 г. Особенно выделяется показатель, отмеченный в 1940 г., когда на одного пенсионера приходилось аж 15,73 занятых. Однако такой показатель обусловлен, скорее, низким количеством пенсионеров в обществе по состоянию на 1940 г.
Такая динамика объясняется тем, что до 1940 г. система пенсионного обеспечения была слабо развита. Далее СССР пережил тяжелейший период в своей истории, связанный с Великой Отечественной войной и послевоенным восстановлением. А бурный рост количества пенсионеров в последующие годы связан с законами 1956 и 1964 г., ознаменовавшими переход ко 2му этапу развития пенсионной системы СССР и придавшими пенсионному обеспечению в СССР системный
характер. Именно в этот период пенсионная система стала комплексной и начала охватывать практически все слои населения. К существенному росту количества пенсионеров в стране также привел мощный рост средней продолжительности жизни: с 46,9 лет в 1939 г. до 69,5 лет в 1990 г141. За 51 год средняя продолжительность жизни стране увеличилась на 22,6 года.
Таблица 3.4
Динамика ВВП, расходов государственного бюджета, и расходов на пенсии
в СССР
1940
1960
1970
1980
1986
1990
ВВП, млрд. рублей
79,4
333,5
643,5
1078,5
1425,8
1568,6
Расходы бюджета всего, млрд. рублей
17,4
73,1
154,6
294,6
417,1
482,6
Расходы на пенсии, млрд. рублей*
0,3
7,1
16,2
33,3
49,3
58,4
с учетом внебюджетных фондов
Доля расходов на пенсии в общих расходах бюджета
1,7%
9,7%
10,5%
11,3%
11,8%
12,1%
Доля расходов на пенсии к ВВП
0,4%
2,1%
2,5%
3,1%
3,5%
3,7%
Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.
Данные, представленные в табл. 3.4, позволяют сделать вывод о том, что вопросам достойного пенсионного обеспечения отводилась ключевая роль при распределении расходов бюджета, начиная с конца 50-х годов 20го столетия (на 2м этапе развития пенсионной системы СССР). За период с 1940 по 1990 год, ВВП СССР вырос с 79,4 млрд. рублей до 1568,6 млрд. рублей (в 20 раз), а расходы бюджета СССР выросли с 17,4 млрд. рублей до 482,6 млрд. рублей (в 28 раз). За этот же период государственные расходы на пенсию возросли с 300 млн. рублей до 58,4 млрд. рублей (в 164 раза). Удельный вес расходов на пенсию в общих расходах бюджета вырос с 1,7% до 11,8%, а их доля в ВВП в 1990 г. достигла 3,7%. Все это лишний раз подтверждает важнейшую роль пенсионной системы в жизни советского общества.
Таблица 3.5
Величина средней пенсии в СССР
1970
1980
1986
Все пенсионеры
34,4
57,2
75,1
из них получающие пенсии:
по Закону о государственных пенсиях
43,3
63,8
81,2
из них по возрасту
53,4
71,6
89,4
по Закону о пенсиях и пособиях членам колхозов
14,3
35,2
48
из них по возрасту
14,0
35,2
48,2
Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР в 1987 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.
При том, что установленная Законом «О государственных пенсиях» максимально возможная пенсия в случае труда в особо тяжелых условиях равнялась 160 рублям, средняя пенсия в 1986 году составляла 75,1 рублей, а средняя пенсия по возрасту - 89,4 рубля, как показывают данные табл. 2.5. Пенсия по возрасту выше средней пенсии за счет того, что в общую статистику включены пенсии по инвалидности и потере кормильца, которые значительно ниже пенсии по возрасту.
Примечательно, что с 1970 г. по 1986 г. средняя пенсия возросла с 34,4 рублей до 75,1 рубля. В абсолютном выражении рост составил 40,7 рублей, а в относительном - 118,3% за 16 лет.
Далее рассмотрим соотношение средней пенсии и средней зарплаты в СССР в динамике и рассчитаем главный конечный показатель эффективности советской пенсионной системы - коэффициент замещения, который определяется как доля зарплаты, получаемая в виде пенсии.
Таблица 3.6
Фактический коэффициент замещения
1970
1980
1986
1990
Средняя зарплата, рубли
122
166,9
195,6
274,6
Средняя пенсия, рубли
34,4
57,2
75,1
109,2
Коэффициент замещения
0,28
0,34
0,38
0,4
Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР в 1987 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.
Как показывает табл. 3.6, сформировавшаяся к 1965 г. пенсионная система сперва обеспечивала довольно низкий уровень замещения заработной платы, однако далее можно было наблюдать положительную динамику основных индикаторов эффективности пенсионной системы. Так за 20 лет коэффициент замещения вырос на 43% и уже к 1990 г. составлял 0,4, что в полной мере соответствует сегодняшнему уровню, рекомендуемому МОТ. За этот же период средняя пенсия выросла на 217%, а доля расходов на пенсии в общих бюджетных расходах выросла до 12,1% при росте общего количества пенсионеров и доли пенсионеров в населении СССР.
Проведенный анализ статистики свидетельствует об эффективности пенсионной системы СССР, о ее оптимальности в отношении сложившихся социальных, экономических и демографических условий в СССР и об огромной важности социального обеспечения во внутренней политике союза[17]. При довольно умеренном уровне государственных расходов, направляемых на пенсионное обеспечение (3,7% ВВП), советская пенсионная система в 1990 году обеспечивала коэффициент замещения на уровне 0,4.
Завершающим этапом эволюции советской пенсионной системы стала реформа 1990-го г., когда в мае был прият Закон «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», гарантировавший всем нетрудоспособным гражданам СССР право на материальное обеспечение путем предоставления пенсий[18]. Он выделял два вида пенсий: трудовые (по возрасту/старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет) и социальные.
Интересно, что возраст выхода на пенсию снова не был изменён. Однако претерпела изменений система исчисления размера пенсий. При том, что был сохранён принцип минимального и максимального коэффициентов замещения, сам порядок расчета пенсии был изменен. Теперь основным критерием, определяющим размер пенсии, стал трудовой стаж, а не размер заработка. Минимальная пенсия по старости составляла 55% от заработка, при этом за каждый полный год работы сверх 25 лет у мужчин и 20 лет у женщин пенсия увеличивалась на 1% заработка. Максимальный относительный размер пенсии был зафиксирован на уровне 75% от заработка. Если предположить, что с ростом стажа происходил и рост зарплаты (что было бы логично, учитывая карьерный рост и приобретение с трудовым стажем дополнительного опыта и навыков), то можно сказать, что пенсионная система образца 1990 г. создавала больше стимулов к активному труду, нежели пенсионная система образца 1956 года, рассмотренная ранее. Таким образом, можно сделать вывод о том, что к концу существования СССР пенсионная система должна была приобрести менее уравнительный характер.
Еще одним нововведением было учреждение Пенсионного фонда СССР Советом 15 августа 1990 года[19]. Пенсионный фонд создавался для целей обеспечения финансирования расходов на выплаты пенсий в рамках реализации пенсионной реформы 1990г. Пенсионный фонд должен был осуществлять государственное управление финансами пенсионного обеспечения[20]. Денежные средства Пенсионного Фонда не входили в состав государственного бюджета, то есть он был внебюджетным фондом. Право на трудовую пенсию возникало лишь при условии уплаты работодателем страховых взносов в Пенсионный фонд.
Важно отметить, что наряду с государственным пенсионным обеспечением, Закон «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» предусматривал возможность добровольного пенсионного страхования[21]. Для этого трудящийся должен был заключить договор добровольного страхования дополнительной пенсии. Выплата дополнительных пенсий осуществлялась из страхового фонда Госстраха СССР, который формировался на 50% из личных взносов трудящихся и на 50% за счет средств государственного бюджета СССР. Более того, предприятия, организации, колхозы и кооперативы могли возмещать работникам частично или в полном объёме взносы, уплаченные ими по договорам добровольного страхования
дополнительной пенсии. Таким образом, комбинированная пенсионная система, построенная на принципах сочетания обязательного и добровольного пенсионного страхования была реализована еще в СССР.
Однако долго просуществовать пенсионной системе СССР в данной конфигурации не удалось. Завершающим шагом на пути перехода от советской пенсионной системы к российской было решение об организации Пенсионного фонда РСФСР, зафиксированное постановлением верховного Совета РСФСР «Об организации пенсионного Фонда РСФСР»147. Отметим важнейшие моменты, которые устанавливались данным постановлением: управление финансами пенсионного обеспечения в РСФСР переходит к Пенсионному фонду РСФСР; Пенсионный фонд является внебюджетным фондом, его средства не входят в бюджет РСФСР, других бюджетов и фондов и не подлежат изъятию; Пенсионный фонд признается самостоятельным кредитно-финансовым институтом, осуществляющим свою деятельность в соответствии с Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»; акты законодательства СССР по вопросам образования и деятельности Пенсионного фонда СССР на территории РСФСР не применяются; все предприятия и организации, находящиеся на территории РСФСР должны вносить взносы в размере 26% на фонд оплаты труда, из которых 20,6% направляются в Пенсионный фонд РСФСР. Итак, мы приходим к выводу о том, что именно с принятия постановления верховного Совета РСФСР «Об организации пенсионного Фонда РСФСР» можно говорить о закате советской и зарождении постсоветской российской пенсионной системы.
Период становления современной российской пенсионной системы можно разбить на следующие этапы:
Этап 1. 1990 - 2001 гг. Институциональные основы самостоятельной российской пенсионной системы были заложены еще на закате советского периода, в конце 1990 г., принятием двух основополагающих нормативно-правовых актов:
Постановлением верховного Совета РСФСР «Об организации пенсионного Фонда РСФСР», принятым 22 декабря 1990 года[22];
Законом РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», принятым 20 ноября 1990 года и вступившим в силу 1 января 1991 года[23].
Важно отметить, что данные нормативно-правовые акты получили статус РФ после переименования РСФСР в Российскую Федерацию 25 декабря 1991 г. Таким образом, закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» стал законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации»[24].
Рассмотрим архитектуру пенсионной системы РФ на первом этапе. Законодательно устанавливались следующие виды пенсии: трудовая (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет) и социальная (гражданам, не имеющим права на пенсию в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью).
Право на трудовую пенсию по старости предоставлялось мужчинам по достижении 60 лет при условии трудового стажа не менее 25 лет и женщинам по достижении 55 лет при условии трудового стажа не менее 20 лет.
Следует отменить интересный механизм исчисления пенсии с использованием индивидуального коэффициента пенсионера (I). Так, индивидуальный коэффициент пенсионера определялся по следующей формуле:
I = P(%) * £ (2)
P (%) - размер пенсии в процентах, зависит от трудового стажа; E - среднемесячный заработок пенсионера за период исчисления пенсии; W - среднемесячная заработная плата в стране за тот же период
Также при исчислении индивидуального коэффициента пенсионера законодательно ограничивалась верхняя планка соотношения среднемесячного заработка
пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране ^ и устанавливалась на уровне в 1,2 вне зависимости от основания назначения пенсии. Исключение составляли лишь лица, проживающие в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Для таких лиц максимальное соотношение — составляло 1,9. w
Рассмотрим таблицу 3.7, на которой показано, как определялся размер пенсии на первом этапе российской пенсионной системы.
Определение размера пенсии
Таблица 3.7
Размер пенсии
Величина
Минимальный
В размере 19 000 рублей в месяц (с 1994 г.)
Стандартный
От 55% до 75% заработка
Максимальный
В размере трех минимальных размеров пенсии
Источник: О государственных пенсиях в РСФСР: федеральный закон РФ, О порядке индексации и перерасчета пенсий, установленным в соответствии с законом РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР»
Важно отметить, что пенсионным законодательством предусматривалось ежегодное повышение пенсии на один процент за каждый полный год трудового стажа, превышающего необходимый для назначения пенсии.
Пенсии освобождались от налогообложения и выплачивались Пенсионным Фондом РФ. Напомним, Пенсионный Фонд Российской Федерации был учреждён постановлением верховного Совета РСФСР «Об организации пенсионного Фонда РСФСР», а после переименования РСФСР в Российскую Федерацию 25 декабря 1991 года получил статус Пенсионного Фонда Российской Федерации. Появление Пенсионного Фонда РФ ознаменовало переход от советской системы государственного пенсионного обеспечения к российской системе обязательного пенсионного страхования.
Так как тогдашнее руководство страны стремилось создать пенсионную систему, которая была бы основана на международной практике и в полной мере соответствовала бы духу рыночной экономики, было решено создать многоуровневую двухкомпонентную пенсионную систему с обязательной и добровольной составляющими. За обязательную составляющую отвечал рассмотренный выше
Пенсионный Фонд Российской Федерации (ПФР), а для развития добровольной составляющей в пенсионной системе РФ Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 года №1077 «О негосударственных пенсионных фондах» был введен принципиально новый институт - негосударственный пенсионный фонд (НПФ)[25]. Согласно данному указу можно выделить следующие особенности функционирования негосударственных пенсионных фондов: НПФ являлись юридическими лицами - некоммерческими организациями, действующими в гражданско-правовом поле; НПФ функционировали независимо от системы государственного пенсионного обеспечения; размеры, условия и порядок внесения взносов и выплат негосударственных пенсий определяются на основании соглашения между НПФ и страхователем; размещением активов НПФ занимаются специализированные компании по управлению активами на основании договора об управлении активами НПФ; специализированные компании по управлению активами НПФ несут имущественную ответственность за сохранность активов НПФ и за получение минимального уровня доходности, устанавливаемого ПФР.
Нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность НПФ, значительно расширилась с принятием в 1998 г. федерального закона “О негосударственных пенсионных фондах”[26].
Пенсионная система России изначально строилась по распределительной модели и представляла собой комбинацию государственной распределительной и негосударственной (частной) накопительной систем. В итоге была сформирована трехуровневая пенсионная система, представленная ниже.
добровольная пенсия в системе негосударственного пенсионного обеспечения
Рисунок 3.1. Графическое представление пенсионной системы РФ образца
1992-2001 годов.
Однако нельзя не отметить, что в рассматриваемый период пенсионная система была не только крайне зависима от состояния отечественной экономики, находившейся в глубоком кризисе, но также и от недальновидной политики руководства страны, которое ориентировалось на решение сиюминутных задач в ущерб стратегическим интересам. В рассматриваемый период принималось большое количество нормативно-правовых актов, которые зачастую противоречили друг другу и препятствовали гармоничному и целенаправленному развитию пенсионной системы по четко заданному вектору.
Этап 2. 2002 - 2012 гг. Новый этап развития российской пенсионной системы был ознаменован принятием 15 декабря 2001 г. Федерального Закона №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», в котором заложил основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования в РФ[27]. В соответствии с ним, обязательное пенсионное страхование (ОПС) - это система создаваемых государством экономических, организационных и правовых мер, направленных на компенсацию гражданам заработка в виде выплат в пользу застрахованного лица.
Субъектами обязательного пенсионного страхования являются страховщики, страхователи и застрахованные лица. Страховщиком по ОПС является Пенсионный фонд РФ. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами. Это значит, что государство обязуется покрывать дефицит ПФР за счет средств бюджета. Страховщиком, наряду с ПФР, могут также являться и негосударственные пенсионные фонды при формировании в них пенсионных накоплений. Страхователями по ОПС являются физические и юридические лица, проводящие выплаты физическим лицам, а также индивидуальные предприниматели, адвокаты, арбитражные управляющие, нотариусы, занимающиеся частной практикой. Застрахованными лицами являются: работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг граждане РФ и постоянно или временно проживающие (или временно пребывающие) на территории России иностранные граждане и лица без гражданства; лица, работающие по договору авторского заказа, а также авторы произведений, получающие выплаты и иные вознаграждения по договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензионными договорам, лицензионными договорам о предоставлении права использования произведения науки, литературы, искусства; лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой; лица, являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств; лица, являющиеся членами семейных (родовых) общин малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока; священнослужители; иные категории граждан.
На данном этапе, в соответствии с законодательством, пенсионная система России включала в себя отношения по формированию, назначению и выплате трех видов пенсий:
• Трудовая пенсия. Это ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности. Застрахованным лицом признавалось физическое лицо, заключившее договор об обязательном пенсионном страховании. В соответствии с законом, можно было выделить трудовую пенсию по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Основным видом трудовой пенсии являлась пенсия по старости, которая состояла из страховой и накопительной частей[28]. Предполагалось, что данный вид пенсии должен был обеспечить пенсионерам не менее 40% от бывшей заработной платы.
Пенсия по государственному пенсионному обеспечению. Это ежемесячная государственная денежная выплата, которая предоставлялась гражданам в целях компенсации им заработка либо иного дохода, утраченного в связи с прекращением федеральной государственной гражданской службы. Например, гражданам из числа космонавтов или из числа работников летноиспытательного состава в связи с выходом на пенсию за выслугу лет; либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф и так далее[29]. Именно этот вид пенсии получали государственные чиновники. Данный вид пенсии был призван обеспечить не менее 70% от утраченного заработка.
Негосударственная пенсия - регулярно, в соответствии с условиями пенсионного договора, выплачиваемые негосударственным пенсионным фондом участнику денежные средства. По данному договору, вкладчик был обязан уплачивать пенсионные взносы в НПФ, а НПФ брали на себя обязательства выплачивать участнику фонда негосударственную пенсию. Вкладчиком могло быть как физическое, так и юридическое лицо, которое должно было являться стороной пенсионного договора и добровольно уплачивать пенсионные взносы в фонд. Участником фонда являлось физическое лицо, в
пользу которого должны были производиться выплаты негосударственной пенсии в соответствии с заключенным договором.
Также нельзя не отметить, что существовало профессиональное пенсионное обеспечение. Оно заключалось в назначении и выплате профессиональных льготных пенсий, связанных с особыми условиями труда, дающими право на государственную пенсию на льготных условиях. Профессиональные пенсии выплачивались за счет дополнительных взносов работодателей до достижения пенсионного возраста. Профессиональная пенсия - ежемесячная денежная выплата, назначаемая и выплачиваемая фондом застрахованному лицу (физическому лицу, в пользу которого заключен договор о создании профессиональной пенсионной системы) в соответствии с договором о создании профессиональной пенсионной системы. Однако данный вид пенсий не назначался ввиду отсутствия необходимого законодательства.
В 2002 году в России был осуществлен переход от распределительной к распределительно-накопительной пенсионной системе: был введен накопительный принцип формирования государственной пенсии, в соответствии с которым трудовая пенсия была разделена на три составные части: базовая (назначается при наличии минимального страхового стажа в 5 лет) и составляет одинаковый размер для всех; страховая (назначается при наличии минимального страхового стажа в 15 лет) и зависит от объема внесенных в пользу застрахованного лица взносов; накопительная - зависит от объема внесенных в пользу застрахованного лица взносов и результатов инвестирования.
Основной идеей реформы стало выделение каждому трудящемуся (застрахованному лицу в системе обязательного пенсионного страхования) накопительной части трудовой пенсии - тех денежных средств, которые по выбору гражданина можно оставить в государственном Пенсионном Фонде России (ПФР), или перевести для (предположительно) более эффективного управления в негосударственный пенсионный фонд (НПФ), либо в частную управляющую компанию (УК)156.
Таким образом, данная реформа создала для НПФ свою нишу в системе обязательного пенсионного страхования. Страховая и накопительная части пенсии формируются за счет уплаченных работодателем в ПФР 22% от заработной платы сотрудника[30]. Однако 22% от заработной платы уплачиваются до того момента, пока полученная зарплата не достигнет суммы в 711 000 рублей накопительным итогом с начала года[31]. После этой суммы ставка пенсионных взносов падает до 10%. Эта сумма называется предельной величиной базы по взносам сотрудников.
Механизм распределения долей между страховой и накопительной частью весьма сложный. Условно можно выделить две категории застрахованных лиц. К первой относятся лица 1967 года рождения и моложе. Ко второй следует относить мужчин 1953-1966 и женщин 1957-1966 года рождения. Для лиц первой категории, 16% из уплаченных в ПФР 22% идет на формирование страховой части пенсии, а 6% - на формирование накопительной части. Для лиц второй категории, уплаченные страховые взносы идут на формирование страховой части пенсии[32]. Накопительная часть у этих лиц формировалась лишь в период с 2002 по 2004 год.
3293
Процесс реформирования принципов формирования накопительной части трудовой пенсии продолжился в декабре 2012 года, когда было законодательно установлено, что с 2014 горда накопительный взнос автоматически снижается до 2%, но граждане имеют возможность сохранить 6%, заявив об этом в ПФР в течение 2013 года. Что касается тех, кто уже перевел свои накопления в НПФ или УК, то у них 6% сохраняются автоматически, если только граждане самостоятельно не пожелают сократить взнос до 2%[33]. В 2015 году вопрос был поставлен ребром:
до конца года граждане должны определиться, хотят ли они сохранить накопительную пенсию (выбор между формированием исключительно страховой пенсии, или страховой и накопительной)[34]. Для этого нужно подать заявление в ПФР. У тех граждан, кто заявление не подаст, пенсионные накопления перестанут формироваться автоматически. Решение о продлении права выбора на 2016 год пока не принято.
Введение закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» привело к изменениям в законе “О негосударственных пенсионных фондах”, которые действительны и по сей день. В соответствии с законом, НПФ является особой организационно-правовой формой некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются: деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению; деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию; деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию.
Деятельность НПФ по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, а также назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда. Необходимо отметить, что данный вид деятельности НПФ осуществляется на добровольных началах и на основании договора негосударственного пенсионного обеспечения, т.е. относится к добровольному пенсионному обеспечению (НПО).
Деятельность НПФ в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию включает в себя аккумулирование средств пенсионных накоплений, организацию инвестирования и учет средств пенсионных накоплений, а также назначение и выплату застрахованным лицам накопительной части трудовой пенсии по старости, осуществление срочных пенсионных выплат и единовременных пенсионных выплат застрахованным лицам, осуществление выплат правопреемникам умерших застрахованных лиц. Данный вид деятельности относится к обязательному пенсионному страхованию (ОПС).
К деятельности фонда в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию относится аккумулирование средств пенсионных накоплений, инвестирование и учет средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, а также назначение и выплату профессиональных пенсий застрахованным лицам.
Фонды осуществляют каждый из трех видов деятельности независимо от осуществления двух других видов.
Средства, привлеченные по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию, образуют пенсионные накопления. Пенсионные накопления - это совокупность средств, находящихся в собственности фонда, предназначенных для исполнения обязательств фонда перед застрахованными лицами в соответствии с договорами об обязательном пенсионном страховании и договорами о создании профессиональной пенсионной системы. К пенсионным накоплениям также следует относить средства, полученные фондом в качестве взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений и средства (часть средств) материнского (семейного) капитала, направленные на формирование накопительной части трудовой пенсии.
Рассмотрим процесс привлечения средств пенсионных накоплений негосударственными пенсионными фондами. Накопительная часть трудовой пенсии формируется и учитывается, в основном, Пенсионным Фондом РФ. Также застрахованные в системе обязательного пенсионного страхования граждане РФ имеют право выбрать в качестве страховщика один из НПФ и перевести ему свои пенсионные накопления. Для этого им необходимо написать соответствующее заявление и заключить договор об обязательном пенсионном страховании (ОПС) с выбранным НПФ. По состоянию на 2010 год, правом выбора НПФ или УК воспользовались лишь около 25% застрахованных лиц, имеющих право на накопительную часть трудовой пенсии, хотя еще два года назад эта цифра и вовсе не превышала 10%[35]. Большинство застрахованных лиц, так называемые “молчуны”, не использовали свое право на передачу пенсионных накоплений из ПФР в один из НПФ или УК, и их средства автоматически передавались под управление государственной управляющей компании Внешэкономбанка. Соответственно, большая часть пенсионных накоплений страны находилась в распоряжении государственной УК ВЭБ. По данным самой УК ВЭБ, по состоянию на 01.01.2013г., в ее распоряжении находилось 1,63 трлн рублей пенсионных накоплений, что составляло 70,5% от всего объема пенсионных накоплений в РФ.
Средства, привлеченные НПФ в рамках его деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, формируют пенсионные резервы. Пенсионные резервы - это совокупность средств, находящихся в собственности фонда и предназначенных для исполнения фондом обязательств перед участниками в соответствии с заключенными пенсионными договорами.
Привлечение средств вкладчиков (средств пенсионных резервов) осуществляется на основе пенсионных планов и схем. Пенсионная схема - это совокупность условий, определяющих порядок уплаты взносов и выплаты негосударственной пенсии. При этом пенсионные схемы разрабатываются непосредственно самим НПФ. Перечень применяемых фондом пенсионных схем и их описание содержится в пенсионных правилах фонда. Пенсионный план - это совокупность условий, выбранных вкладчиком, в соответствии с которыми перечисляются пенсионные взносы, накапливаются средства и выплачивается негосударственная пенсия. Таким образом, пенсионный план можно назвать индивидуализированной пенсионной схемой. Законодательное регулирование пенсионных схем отражено в постановлении Правительства об утверждении требований к пенсионным схемам НПФ[36].
Собственное имущество фонда подразделяется на имущество, предназначенное для обеспечения уставной деятельности фонда (ИОУД), а также на пенсионные резервы и пенсионные накопления[37].
С момента появления первых НПФ, не был решен вопрос о принадлежности фондов к финансовым либо же социальным институтам[38]. Вопрос статуса НПФ имеет важное значение с точки зрения законодательного регулирования деятельности фондов. С одной стороны, НПФ является финансовым институтом, выполняющим социальную функцию, и требует, таким образом, регулирования, в первую очередь, финансовых операций[39]. С другой стороны, НПФ является социальным институтом, действующим в финансовой сфере и требующим регулирования социальных аспектов деятельности. В дополнение к этому, до 2015 года НПФ по организационно-правовой форме являлся некоммерческой организацией, а, следовательно, на деятельность НПФ распространялись положения Федерального Закона “О некоммерческих организациях”[40]. Некоммерческий характер деятельности НПФ проявлялся в том, что основной целью деятельности негосударственных пенсионных фондов являлось не получение инвестиционного дохода, а осуществление выплат участникам, застрахованным лицам и их правопреемникам.
Инвестиционный доход, полученный от размещения средств пенсионных резервов и от инвестирования средств пенсионных накоплений направляются на:
пополнение средств пенсионных резервов / пенсионных накоплений;
формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда, но не более 15% дохода после вычета вознаграждения управляющей компании и специализированному депозитарию.
Рассмотрим архитектуру пенсионной системы России на втором этапе ее развития, продемонстрированную на рис. 3.2. Пенсионная система состоит из цен-
Пенсионноая система РФ
Государственное Негосударственное
пенсионное обеспечение пенсионное обеспечение
трализованной (ОПС) и децентрализованной (НПО) подсистем, при этом НПФ являются субъектами как в системе НПО, так и в системе ОПС.
Пенсионный фонд РФ
НПФ, являющиеся страхователями
НПФ, не участвующие в
по ОПС
системе ОПС
Рисунок 3.2. Архитектура пенсионной системы РФ образца 2002-2013 годов.
Следует заметить, что главным недостатком отечественной пенсионной системы на данном этапе, (рис. 3.2), являлась ее неспособность обеспечить приемлемый уровень замещения заработной платы, а введение накопительной части трудовой пенсии, не решило эту проблему. Более того, к 2013 году можно было наблюдать увеличение совокупного трансферта из бюджета в ПФР с 1,6% в 2008 году до 4,7%[41]. Таким образом, к 2013 году снова назрела необходимость дальнейшего реформирования пенсионной системы РФ.
Этап 3. 2013 - 2016 гг. На данном этапе происходит очередное кардинальное изменение пенсионной системы. В 2013 году было принято решение об изменении порядка формирования и реализации прав граждан на страховые пенсии. Федеральным законом №400-ФЗ от 28.12.2013 был введен новый механизм формирования пенсионных прав на основании индивидуальных пенсионных коэффици- ентов[42]. Рассмотрим основные особенности данного механизма.
Для начала нужно заметить, что возраст выхода на пенсию в очередной раз изменен не был. Закон также сохранил применяемые виды страховых пенсий (по
старости, инвалидности и по случаю потери кормильца). Минимальный страховой стаж для получения пенсии по старости составил 15 лет. Для тех пенсионеров, которым выход на пенсию предстоит в 2015 году, продолжительность страхового стажа сократили до 6 лет, последовательно поднимая этот уровень до 15 лет к 2024 г. В прил. 2 можно ознакомиться с детальной картой необходимой продолжительности страхового стажа. В страховой стаж включаются периоды работы на территории РФ при условии начисления и уплаты в ПФР страховых взносов.
Главным нововведением, как уже было замечено, стало определение индивидуального пенсионного коэффициента. В соответствии с законом, страховая пенсия по старости назначается при наличии величины данного коэффициента (ИПК) в размере не менее 30. При этом, так же как и в случае с трудовым стажем, с 1 января 2015 года страховая пенсия по старости назначается при ИПК не ниже 6,6 с последующим ежегодным увеличением до достижения уровня 30. В прил. 3 можно ознакомиться с таблицей значений ИПК за один календарный год.
Размер страховой пенсии определяется исходя из следующей формулы:
Пенсия = ИПК * СПК, (3)
где ИПК - индивидуальный пенсионный коэффициент, а СПК - стоимость одного пенсионного коэффициента по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия[43].
Таким образом, выходит, что размер пенсии является произведением величины индивидуального пенсионного коэффициента на его стоимость на день назначения пенсии. Сам ИПК рассчитывается по формуле:
ИПК = (ИПКс + ИПКн) * КвСП, (4)
где ИПК - индивидуальный пенсионный коэффициент на день назначения пенсии, ИПКс - индивидуальный пенсионный коэффициент за периоды до 1 января 2015 г., ИПКн - индивидуальный пенсионный коэффициент за периоды после 1 января 2015 г., а КвСП - коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента при исчислении размера страховой пенсии.
Коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента рассчитывается по таблице согласно прил. 4 и применяется при: назначении страховой пенсии по старости впервые позднее возникновения права на данную пенсию; отказе от получения страховой пенсии по старости и последующего восстановления выплаты указанной пенсии или назначения указанной пенсии вновь; назначения страховой пенсии по случаю потери кормильца в связи со смертью кормильца, который не обращался за назначением страховой пенсии по старости, а также в случае отказа кормильца от получения установленной страховой пенсии по старости.
Стоимость одного пенсионного коэффициента устанавливается в соответствии с формулой:
СПК = (Обса+ТрФБ) , (5)
Г де СПК1 - стоимость одного пенсионного коэффициента соответствующего года, ОбСС1 - объем поступлений от страховых взносов на выплату страховых пенсий, ТрФБ - трансферты из федерального бюджета в бюджет ПФР на выплату страховых пенсий, а Е ИПК - сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов получателей страховых пенсий.
Законодательно предусмотрено ежегодное повышение СПК на индекс роста потребительских цен за прошедший год, устанавливаемый Правительством РФ.
Анализируя реформу формирования пенсионных прав, можно заключить, что механизмы стали сложнее и менее доступны к поминанию для простых граждан. Тем не менее, можно выделить характерные особенности новой системы: величина пенсии будет меняться год от года, и зависеть от общего количества пенсионных прав граждан. Таким образом, ожидаемый рост количества пенсионных прав граждан может привести не к увеличению пенсионных обязательств РФ, а к уменьшению индивидуальных пенсий.
|
0%