Решение проблемы повышения эффективности правового

стимулирования служебной деятельности ОВД РФ носит комплексный, системный характер. Рассчитывать на позитивный результат в данном вопросе можно только тогда, когда такое решение будет осуществляться на основе выявленных условий, закономерностей, которые, как было показано в предыдущем параграфе, концептуализируются в соответствующих принципах.

Полагаем, что совершенствование правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ должно осуществляться в двух относительно самостоятельных, но при этом тесно взаимосвязанных направлениях. Во-первых, в совершенствовании нуждается сама система (состав) действующих правовых стимулов. В рамках этого направления должны быть решены следующие задачи: 1) определена степень эффективности каждого отдельного правового стимула, и в зависимости от этого принято правотворческое решение (либо оставить стимул без изменения, либо внести в него необходимые коррективы, либо исключить его из системы правовых стимулов); 2) сформулировать аргументированные предложения по дополнению существующей системы новыми стимулами. Во-вторых, в совершенствовании нуждаются различного рода процедурные аспекты рассматриваемой деятельности. В их числе использование возможностей правового автоматизма, оптимизация соответствующих правовых сроков, нахождение оптимального сочетания императивности и [1] [2] [3] диспозитивности в процессе правового стимулирования служебной деятельности ОРВ РФ.

В рамках настоящего исследования изучаются отдельные проблемные вопросы совершенствования служебной деятельности ОВД РФ, которые, с нашей точки зрения, нуждаются в первоочередном решении.

В серьезной оптимизации нуждается система медицинского обслуживания личного состава ОВД РФ. Как было указано нами при изучении проблематики реализации принципа справедливости стимулирования служебной деятельности ОВД РФ, проблема заключается в том, что получить медицинское обслуживание можно только в городах - центрах субъектов Российской Федерации, то есть там, где находятся соответствующие медицинские организации. В других населённых пунктах, даже крупных, это сделать невозможно. С данной проблемой, прежде всего, сталкиваются сотрудники, федеральные государственные гражданские служащие и работники системы МВД России, которые проходят службы в таких населенных пунктах.

Правоотношения по медицинскому обслуживанию личного состава ОВД РФ регулируются Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 247- ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 в редакции федеральных законов от 25 ноября 2013 года № 317-ФЗ[4] [5], от 4 ноября 2014 года № 342-ФЗ[6] и от 3 июля 2016 года № 227-ФЗ[7], а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года № 1232 «О порядке оказания сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членам их семей медицинской помощи и их санаторно-курортного обеспечения»2. Всё дело в том, что согласно п. 2 Правил медицинского обслуживания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных категорий граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, в медицинских организациях Министерства внутренних дел Российской Федерации», утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года № 1232, оказание медицинской помощи указанным лицам осуществляется на основе договора, заключенного между ОВД РФ и медицинской организацией. Имеющийся в указанном нормативном правовом акте п. 6 о порядке возмещения ОВД РФ расходов в связи с оказанием медицинской помощи указанным лицам по экстренным медицинским показаниям медицинской организации, с которой не заключен договор, осуществляется в порядке в п. 4 указанных Правил, часто не работает.

Согласно п. 3 письма Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 3 марта 2000 года № 1089/30-3и «Об оплате медицинской помощи, оказанной военнослужащим, сотрудникам милиции, органов налоговой полиции и уголовно-исполнительной системы»1 обязательное медицинское страхование личного состава ОВД РФ, а также членов их семей и сотрудников, уволенных из ОВД РФ, выдача им страховых медицинских полисов обязательного медицинского страхования и оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию осуществляются наравне с прочими гражданами. Однако указанный акт толкования ссылается на ныне не действующие Закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» . В связи с тем, что основные нормативные правовые акты, регламентирующие оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию наравне с другими гражданами, утратили силу, нельзя считать указанную проблему для личного состава ОВД РФ не существующей. В этом усматривается нарушение принципов целесообразности (так как полагаем целесообразным обеспечивать медицинским обслуживанием независимо от места нахождения адресата), справедливости и ощутимости (указанным социальным благом не могут воспользоваться лица, находящиеся вне городов - центров субъектов Российской Федерации), а также оперативности (в связи с невозможностью [8] [9] [10] получения качественного медицинского обслуживания своевременно, например, в начале заболевания).

По нашему мнению, существуют два рациональных способа решения рассматриваемой проблемы. Необходимо либо во всех населенных пунктах (начиная с районного уровня) создавать ведомственные медицинские организации, либо выдавать сотрудникам, федеральным государственным гражданским служащим и работникам системы МВД России, проживающим вне территорий дислокации медицинских организации МВД России, обычные полисы обязательного медицинского страхования.

Отметим, что в настоящее время обсуждается возможность упразднения ведомственной системы медицинских организаций МВД России[11]. Однако, предлагаемые меры по замене ведомственной системы медицинского обслуживания добровольным медицинским страхованием представляются преждевременными. Дело в том, что пользование услугами медицинских организаций системы МВД России осуществляют не только сотрудники ОВД РФ, но и другие лица, например, их супруги и несовершеннолетние дети, а также пенсионеры. Полагаем, что переход для всех лиц, имеющих право пользоваться услугами ведомственной системы медико-санитарных частей, поликлиник, больниц и санаторно-курортных учреждений, на добровольное медицинское страхование должен сопровождаться созданием соответствующей доступной инфраструктуры. Создание последней может стать существенным организационным стимулом в системе стимулирования служебной деятельности ОВД РФ. При этом время нахождения в очередях медицинских учреждений системы Министерства здравоохранения Российской Федерации, доступность и качество медицинского обслуживания, а также другие организационные и материальные условия функционирования системы добровольного медицинского страхования как минимум не должны уступать существующим. Как нам представляется, сегодня не имеется достаточных оснований для незамедлительного упразднения системы ведомственного медицинского и санаторно-курортного обслуживания МВД России. Однако указанную выше проблему доступности медицинского обслуживания следует решать уже сейчас.

В связи с изложенным, второй вариант, предполагающий обязательное медицинское страхование сотрудников ОВД РФ, проходящих службу в местностях, где отсутствуют медицинские организации МВД России, представляется предпочтительным. При этом он может быть переходным к системе добровольного медицинского страхования, инфраструктура которого будет создана позднее.

В связи с изложенным полагаем возможным распространить на личный состав ОВД РФ общие правила об обязательном медицинском страховании путём внесения в Федеральный закон от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнения в виде части 1.1. статьи 11 следующего содержания: «Сотрудники, проходящие службу в местностях, где отсутствуют медицинские организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного органа, подлежат обязательному медицинскому страхованию в соответствии с законодательством об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Данное дополнение станет стимулом, направленным на обеспечение добросовестного выполнения личным составом системы МВД России служебных обязанностей, так как адресаты правового стимулирования станут более ощущать реальную заботу о своём здоровье. Полагаем, что повышение мотивации на эффективную служебную деятельность в данном случае будет обусловлено увеличением степени реализации принципов оперативности, ощутимости и справедливости правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

Высоко затратным, но не вполне эффективным представляется такой базовый стимул как единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения. Указанная выплата предусмотрена ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и действует в редакции федеральных законов от 8 ноября 2011 года № 309-ФЗ1 и от 4 ноября 2014 года № 342-ФЗ[12] [13]. Кроме того, Правительством Российской Федерации принято постановление от 30 декабря 2011 года № 1223 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации», утвердившее Правила предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации[14].

О низкой эффективности указанного стимула свидетельствуют данные социологического опроса. Как чистый формализм данный стимул охарактеризовали 40 респондентов (37,03%), указали на незначительность

стимулирования правомерного служебного поведения - 42 (38,8%),

сообщили, что хорошо стимулирует правомерное служебное поведение только 10 (9,25%) и 8 (7,4%) считают его весьма действенным правовым средством стимулирования правомерного служебного поведения. При этом никто из респондентов не указал, что единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения является необходимым стимулом его правомерного служебного поведения.

Полагаем, что изучаемый стимул неэффективен по ряду причин. Во- первых, в силу ограниченности выделяемых ресурсов получить её может небольшое количество сотрудников ОВД РФ. Это существенно нарушает требования принципа справедливости в части предоставления равных возможностей всем адресатам, обладающим соответствующим правовым статусом. Во-вторых, приобретенное на данную выплату жилое помещение становится собственностью сотрудника ОВД РФ и перестает выполнять функцию стимула. При этом сотрудник вправе уволиться сразу же после получения выплаты без каких-либо неблагоприятных правовых последствий. Это обстоятельство не совместимо с принципом целесообразности стимулирования именно служебной деятельности ОВД РФ. Кроме того, в практике использования данного стимула также усматривается несоответствие принципу разумного сочетания позитивных и негативных стимулов, так как негативная составляющая здесь отсутствует.

Более соответствующим принципам и целям правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ (в особенности целям комплектования профессиональными кадрами и обеспечения добросовестного выполнения личным составом системы МВД России служебных обязанностей) видится предоставление льготного ипотечного кредитования в системе ОВД РФ. Подобные предложения имеются в научной

литературе1. Ограничивающие получение указанной льготы юридические факты, использованные в действующих конструкциях гипотез соответствующих норм, полагаем целесообразным оставить без изменений, за исключением десятилетнего срока выслуги. В целях повышения мотивации к служебной деятельности мы предлагаем обуславливать предоставление получения льготного ипотечного кредитования четырёхлетним сроком, который корреспондирует сроку очередной аттестации, установленному ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и позволяет оценить служебные качества адресата. В целом мы полагаем возможным использовать уже имеющуюся накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения

Л

военнослужащих . Альтернативным предлагаемому, не менее эффективным при определенных условиях, мог бы быть вариант предоставления служебного жилья с правом последующей передачи его в собственность.

Важным направлением совершенствования правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ видится расширение практики использования правового автоматизма. Полагаем, что одной из актуальных теоретико-прикладных проблем современной теории правового стимулирования является отсутствие глубокого доктринального осмысления использования возможностей правового автоматизма в юридической практике. В настоящее время на теоретическом уровне феномен правового автоматизма изучен достаточно поверхностно и только в части [15] [16] автоматических правовых санкций[17]. Следствием этого стало очевидно недостаточное использование его потенциала в практике правового стимулирования, которая часто ограничивается только автоматическими санкциями.

В целом сама юридическая природа автоматических поощрительных санкций соответствует практически всем принципам стимулирования. Расширение практики автоматического поощрения личного состава ОВД РФ соответствует принципу целесообразности, так как в значительном количестве случаев целесообразно повышать эффективность осуществления внешних и внутренних функций ОВД РФ. Особенно это касается той части работы ОВД РФ, которая непосредственно связана с обслуживанием интересов гражданского общества (например, в форме профилактики, пресечения, раскрытия и расследования преступлений и административных правонарушений). Свойственная правовому автоматизму определённость юридической ситуации обеспечивает реализацию принципов справедливости в распределении материальных и духовных благ, индивидуализации адресата, оперативности применения позитивных и негативных стимулов.

При использовании потенциала правового автоматизма принципы гибкости, дифференциации, гласности и разумного сочетания материальных и нематериальных позитивных и негативных стимулов реализуются на стадии нормотворчества, путём установления сбалансированного, с учётом специфики служебной деятельности ОВД РФ, подхода к практике правового стимулирования. Реализация указанных принципов должна обеспечиваться установлением как поощрительных, так и негативных, устанавливающих наказания, для адресатов автоматических правовых санкций.

Для реализации позитивного потенциала применения автоматических поощрительных и негативных санкций необходимо учитывать следующие основополагающие условия. Во-первых, социальная целесообразность должна определяться исходя из закона оптимального соотношения интро- и инфрафункций (30/70)[18] и заключаться в укреплении социально положительного (минимизации социально негативного) взаимодействия в сфере внутренних и внешних функций ОВД РФ. Во-вторых, экономическая целесообразность установления автоматических санкций заключается в минимизации процедурных затрат на дисциплинарное производство в системе ОВД РФ. В-третьих, применение автоматических санкций любого вида должно быть принципиально обратимым, что в целом обеспечивается самой спецификой дисциплинарной практики. Проблема обратимости применения негативных автоматических санкций в значительной степени лежит за пределами предметной области юридической науки и связана с невозможностью абсолютного восполнения моральных и репутационных потерь. При этом публичное опровержение и компенсация морального вреда часто не в состоянии восполнить негативные изменения в служебных отношениях на межличностном уровне. В-четвертых, автоматические санкции применимы только в случае определённости ситуации в части юридического факта (служебного заслуженного или неправомерного поведения), а также адресата стимулирования. В-пятых, возможность создания нормативных конструкций, содержащих автоматические санкции, должна допускаться нормативными правовыми актами (нормативными предписаниями) более высокой юридической силы2 и логикой функционирования механизма правового регулирования.

Область применения автоматических санкций достаточно обширна, чтобы можно было дать конкретные исчерпывающие рекомендации. Ограничимся наиболее актуальными и перспективными.

Полагаем, что очевидные добровольные, активные, инициативные и правомерные служебные действия сотрудников ОВД РФ, совершённые в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», целесообразно поощрять как заслуженное служебное поведение. Данная мера в целом находится в русле всех указанных ранее основных целей правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ. При этом автоматический или неавтоматический характер позитивных санкций должен, по нашему мнению, определяться видом субъекта. Если заслуженное поведение по выполнению внешних функций осуществило лицо, в чьи обязанности входит такая деятельность согласно должностному регламенту (должностной инструкции) (например, участковый уполномоченный полиции раскрыл преступление или ряд преступлений), то поощрение необходимо осуществлять по результатам анализа заслуг данного лица руководством, то есть неавтоматически. Однако если заслуга в осуществлении внешних функций ОВД РФ принадлежит субъекту, необязанному их осуществлять в силу должностного регламента (должностной инструкции), то поощрение должно осуществляться автоматически, то есть без специальных процедур. При этом юридическим фактом, обусловливающим издание приказа об автоматическом поощрении адресата, в данном случае должно стать принятие соответствующего процессуального решения компетентным должностным лицом (например, принятие решения следователем или дознавателем о привлечении к уголовной ответственности в форме протокола о задержании, постановления о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица, уведомления о подозрении в совершении преступления, постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого или применения меры пресечения, а также обвинительного акта). Таким образом, если сотрудник, федеральный государственный гражданский служащий или работник ОВД РФ, необязанный в силу должностного регламента (должностной инструкции) осуществлять внешние функции ОВД РФ, сделает это в той степени, которая будет свидетельствовать о заслуженном поведении, его поощрение должно осуществляться автоматически. Поощряя указанным образом осуществление значимых функций ОВД РФ лицами, непосредственно необязанными эти делать, мы сможем значительно повысить результативность всей служебной деятельности ОВД РФ.

Следуя принципу дифференциации правового стимулирования, предлагаем закреплять основания и конкретные поощрительные меры для применения автоматических поощрительных санкций в статусных документах (уставах и положениях) ОВД РФ. Это позволит добиться ряда следующих преимуществ. Во-первых, указанные выше принципы правового стимулирования будут реализованы в гораздо более полной степени, во- вторых, практика закрепления указанных стимулов в статусных документах (уставах и положениях) позволит снизить коррупциогенность принимаемых дисциплинарных мер, в-третьих, служебная деятельность ОВД РФ станет в более полной степени ориентированной на внешние функции, что создаст организационную и юридическую основу для реализации закона оптимального соотношения интро- и интрафункций.

Однако в настоящее время для широкого применения автоматического правового поощрения имеется одно существенное препятствие. Согласно ч. 1.1 ст. 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в редакции от 3 июля 2016 года[19], ст. 29.1. Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, в редакции Указа Президента Российской Федерации от 7 апреля 2017 года № 1581, а также п. 10.1. Порядка применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения, утверждённого Приказом МВД России от 6 мая 2013 года

Л

№ 241, в редакции приказа МВД России от 14 ноября 2016 года № 722 , сотруднику ОВД РФ, имеющему дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или соответствующего руководителя (начальника), может быть применена мера поощрения только в виде досрочного снятия ранее наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания. Приведённые нормативные положения в значительной степени обусловлены иерархической природой системы МВД России. Дело в том, что нижестоящий руководитель не имеет права отменить решение вышестоящего руководства. Это обусловливает невозможность автоматического поощрения лиц, наказанных решениями руководителей более высокого уровня. Вместе с тем, заслуги наказанных лиц в системе ОВД РФ могут быть столь значительны, что их поощрение в силу принципов целесообразности и справедливости должно осуществляться независимо от наличия или отсутствия дисциплинарного взыскания. Полагаем, что существующая сегодня практика реализации данного нормативного положения существенно отклоняется от всех выявленных нами ранее принципов правового [20] [21] [22] стимулирования служебной ОВД РФ, в особенности от принципов справедливости и разумного сочетания негативного и позитивного стимулирования. Кроме того, она затрудняет достижение цели повышения служебной активности (сверхисполнения) служебных обязанностей.

Разрешение указанного затруднения видится в юридико-технической плоскости, то есть путём разграничения предметов правового регулирования Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Дисциплинарного устава ОВД РФ с одной стороны, и Порядка применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения, с другой.

По нашему мнению, следует ограничить действие изучаемых положений указанных Федерального закона и Дисциплинарного устава ОВД РФ только неавтоматической поощрительной практикой, а сами их предписания дополнить предложением следующего содержания: «Действие настоящей статьи (настоящего пункта) не распространяется на случаи автоматического поощрения сотрудников органов внутренних дел». При этом пункт 10.1 Порядка применения к сотрудникам органов ОВД РФ мер поощрения изложить в следующей редакции: «К сотруднику органов внутренних дел, имеющему дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или соответствующего руководителя (начальника), может быть применена мера поощрения в виде досрочного снятия ранее наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания. В случае применения к сотруднику органов внутренних дел, имеющему дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или соответствующего руководителя (начальника), мер автоматического поощрения в соответствии с законодательством, нормативными правовыми актами или локальными нормативными актами, указанные меры применяются лицами, компетентными осуществлять досрочное снятие такого дисциплинарного взыскания, одновременно с досрочным снятием наложенного (наложенных) дисциплинарного взыскания (дисциплинарных взысканий)». Нами предлагается из первого предложения указанного пункта убрать неуместное слово «только», существенно и необоснованно с позиций принципов правового стимулирования ограничивающее поощрительную практику. Далее, мы полагаем целесообразным предоставить лицам, имеющим право снимать ранее наложенные дисциплинарные взыскания, в случаях, предусмотренных законодательством, нормативными правовыми актами или локальными нормативными актами ОВД РФ, поощряя сотрудников ОВД РФ за соответствующие заслуги, автоматически снимать все действующие взыскания, при условии наличия соответствующей компетенции. Таким образом, мы предлагаем совместить два порядка поощрения (автоматический и неавтоматический) в рамках одной поощрительной процедуры. За совершение новой заслуги наказанный сотрудник ОВД РФ будет поощряться неавтоматически, то есть в общем порядке, но вопрос о снятии ранее наложенного на него дисциплинарного взыскания будет решаться автоматически, то есть гарантированно.

Полагаем, что представленные изменения предоставят возможность руководителям, компетентным применять поощрение, полноценно стимулировать заслуженное служебное поведение сотрудников ОВД РФ, как имеющих дисциплинарные взыскания, так и свободных от них. Такое видение поощрительной практики в полной мере соответствует ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой допускается применение к сотруднику ОВД РФ одновременно нескольких мер поощрения1.

Однако потенциал правового автоматизма не исчерпывается только применением автоматических поощрений. Автоматическое стимулирование в виде освобождения от обязанностей может быть осуществлено вне процедур поощрительной практики, то есть в посредством несанкционного стимулирования.

В целом теория правового автоматизма юридической наукой ещё не разработана и нуждается в комплексном изучении на монографическом уровне. Однако, для целей настоящего исследования нам достаточно тех положений, которые имеются в части изучения автоматических санкций. Постараемся корректно экстраполировать их на несанкционную стимулирующую практику в системе ОВД РФ. Полагаем, что это возможно в отношении случаев очевидного отсутствия необходимости повторной демонстрации надлежащего исполнения адресатом стимулирования своих служебных обязанностей. Например, п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обязывает сотрудника ОВД РФ поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего выполнения служебных обязанностей.

В соответствие с положениями Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в ОВД РФ, утвержденного Приказом

Л

МВД России от 31 марта 2015 года № 385 , сотрудники ОВД РФ обязаны [23] [24] участвовать в итоговых занятиях по служебной, правовой, огневой и физической подготовке. При этом согласно п. 126 указанного Порядка проверка уровня профессиональной подготовленности сотрудников при инспектировании, контрольных и целевых проверках, проведении итоговых занятий является проверкой на их профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Отметим, что указанный пункт, перечисляя через запятую организационные формы проверки профессиональной пригодности сотрудников ОВД РФ, фактически уравнивает их значения.

Зададимся вопросом, целесообразно ли отвлекать сотрудника ОВД РФ от осуществления своих повседневных обязанностей на участие в проведении итоговых занятий, если в течение проверяемого периода он уже продемонстрировал надлежащий уровень своей квалификации хотя бы в одной из указанных организационных форм? Полагаем, что на поставленный вопрос необходимо дать отрицательный ответ. Мы утверждаем, что сотрудника ОВД РФ, продемонстрировавшего в проверяемом учебном периоде надлежащую, то есть удовлетворительную, профессиональную пригодность хотя бы в одной из перечисленных организационных форм её проверки, должен автоматически освобождаться от обязанности участия в итоговых занятиях соответственно по физической, огневой, правовой и (или) служебной подготовки. В связи с этим полагаем необходимым дополнить Порядок организации подготовки кадров для замещения должностей в ОВД РФ, утвержденный Приказом МВД России от 31 марта 2015 года № 385, пунктом 131.1 следующего содержания: «От участия в итоговых занятиях автоматически освобождаются сотрудники органов внутренних дел, успешно прошедшие проверку на профессиональную пригодность по правовой, служебной, физической и (или) огневой подготовке соответственно при инспектировании, контрольных и целевых проверках, проведённых в соответствующем учебном периоде»1. Указанная мера также представляется вполне логичной с позиции принципа разумного сочетания негативных и позитивных стимулов в части несанкционной стимулирующей практики. Дело в том, что негативным автоматическим несанкционным правовым последствием демонстрации неудовлетворительной профессиональной пригодности для сотрудника ОВД РФ является лишение его премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей, осуществляемое на основании п. 31.2. Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации2,

-5

в редакции Приказа МВД России от 28 декабря 2015 года № 1237 . Целесообразность освобождения сотрудников ОВД РФ от обязанности участия в указанных итоговых занятиях определяется также необходимостью более полной реализации закона оптимального соотношения интро- и инфрафункций и использования служебного времени сотрудника ОВД РФ для решения других задач. Полагаем, что данную меру нельзя отнести к санкциям, так как демонстрация надлежащего уровня профессиональной пригодности является не заслугой, а повседневной обязанностью сотрудника ОВД РФ. Тем не менее, автоматическое освобождение от участия в итоговых занятиях по соответствующему виду подготовки сотрудников ОВД РФ, прошедших проверку на профессиональную пригодность при [25] [26] инспектировании, контрольных и целевых проверках, проведённых в соответствующем учебном периоде, представляется вполне обоснованным.

Таким образом, в настоящее время стимулирующая практика в системе ОВД РФ не использует в должной мере потенциал правового автоматизма, что в значительной степени снижает её эффективность и по этой причине нуждается в более комплексном доктринальном исследовании.

Комплексное изучение практики стимулирования служебной деятельности ОВД РФ позволило обнаружить некоторую нелогичность её правового регулирования в части премирования за добросовестное выполнение служебных обязанностей1. Правовое регулирование отношений, в которых осуществляется выплата указанной премии, осуществляется п. 5 ч. 6, ч. 12 ст. 2 и п. 5 ч. 2 ст. 12.1 Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в редакции от 4 ноября 2014 года , Разделом IV Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации[27] [28] [29] [30], в редакции Приказа МВД России от 28 декабря 2015 года № 1237[31].

По общему правилу премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей выплачиваются сотрудникам ОВД РФ из расчёта 3 окладов денежного содержания в год. При этом лишение указанной премии осуществляется приказом компетентного руководителя в случае объявления сотруднику ОВД РФ дисциплинарного взыскания «строгий выговор», «предупреждение о неполном служебном соответствии», «перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел» и только в течение одного месяца со дня привлечения к дисциплинарной ответственности.

Теоретико-прикладная проблема указанного премирования заключается в том, что оно нарушает логику правового регулирования стимулирующей практики. В научной литературе указанная премия отнесена к позитивным автоматическим санкциям в форме возникновения права[32]. Изучение научного источника показало, что автор в рамках своей парадигмы правильно оценивает юридическую природу данной премии, но он не обращает внимания на её общую нелогичность. Вероятно, это в значительной степени обусловлено предметной областью изучения автоматических санкций вообще, в которую не вошла теория принципов правового стимулирования. Обратим внимание на одно важное обстоятельство. Не только выплата указанной премии, но и её лишение осуществляется автоматически и далеко не всегда в соответствии с выявленными принципами правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ.

Проверка изучаемой стимулирующей практики, как в части выплаты данной премии, так и её лишения на соответствие принципам правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ показывает её несостоятельность.

Позитивное стимулирование путём автоматической выплаты премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей не в полной мере соответствует принципу целесообразности, так как в юридической конструкции указанной премии отсутствуют чётко установленные целевые ориентиры, заменённые оценочным понятием «добросовестное». При этом под таким «добросовестным» исполнением может пониматься служебная деятельность сотрудника ОВД РФ, оцененная как нарушение служебной дисциплины, повлекшее наложение дисциплинарных взысканий в виде замечания или выговора. Полагаем, что стимулировать служебную деятельность, достойную замечания или выговора нецелесообразно.

Негативное стимулирование посредством лишения указанной премии с позиции стороннего наблюдателя выглядит логично и целесообразно, так как сотрудник ОВД РФ, недобросовестно относящийся к своей служебной деятельности, должен автоматически лишаться части денежного довольствия. Эта в целом правильная позиция далеко не всегда стимулирует именно целесообразный, с учётом закона оптимального соотношения интро- и инфрафункций, распределение служебных ресурсов. В качестве примера приведём частный случай. Сотрудники вузов МВД России могут лишиться указанной премии в связи с отстранением их от выполнения обязанностей, связанных с возможным применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия1. Зададимся вопросом, целесообразно ли отвлекать сотрудников вузов МВД России от учебно-методической работы, научной деятельности и решения других служебных вопросов на, скажем огневую или физическую подготовку? Исходя из логики принципа целесообразности, нам представляется возможным дать отрицательный ответ, так как цель работы сотрудников вузов системы МВД России заключается в формировании компетенций обучающихся[33] [34], а не в решении служебных задач, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Разумеется, что сказанное не касается тех сотрудников, которые сами в ходе учебных занятий формируют компетенции (знания, умения, навыки) по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Всё сказанное может также относиться и к сотрудникам ОВД РФ, замещающих должности в других организациях и подразделениях, служебная деятельность которых не связана с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Не лучше обстоит дело и с другими принципами. Так, например, стимулирование посредством выплаты указанной премии практически индифферентно к принципам ощутимости, индивидуализации, гибкости, дифференциации. Лишение же данной премии не обеспечивает реализацию принципов индивидуализации, гибкости и дифференциации.

Однако самым существенным, на наш взгляд, недостатком стимулирования служебной деятельности сотрудников ОВД РФ является нарушение логики правового регулирования. С одной стороны, в силу действующего нормативного правового регулирования лишение указанной премии следует отнести к разряду несанкционных мер, так как она не относится к числу дисциплинарных взысканий, перечень которых исчерпывающий. С другой, лишение указанной премии имеет явную негативную санкционную юридическую природу, так как обусловлено неправомерным поведением сотрудника ОВД РФ и существует в форме характерного материального лишения. Казалось бы, что эта коллизия устраняется включением лишения премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей в перечень видов дисциплинарных взысканий. Но в этом случае нарушается вся идея дисциплинарной наказательной практики, так как к сотруднику ОВД РФ следует применять сразу два вида дисциплинарных взысканий и вводить основные и дополнительные дисциплинарные взыскания (de facto это в настоящее время и происходит). Практика применения основных и дополнительных наказаний существует при реализации уголовного1 и административного законодательства[35] [36] [37]. Однако, введение основных и дополнительных видов дисциплинарных взысканий противоречит всей логике правового регулирования трудовых отношений, так как согласно статье 193 Трудового кодекса Российской Федерации, за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание . Даже если изменить ч. 3 ст. 50 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», воспроизводящей указанное положение, и ввести основные и дополнительные виды дисциплинарных взысканий, то это будет очевидным диссонансом со всей устоявшейся теорией и практикой применения дисциплинарных взысканий не только в системе МВД России, но и трудовых правоотношений вообще.

Полагаем, что указанную премию необходимо исключить из действующего законодательства, а соответствующие должностные оклады сотрудников ОВД РФ увеличить на сумму данной премии. Однако закономерен вопрос, как же тогда реализовывать указанные принципы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ, в особенности принцип справедливости, не лишая виновного в совершении

дисциплинарного правонарушения сотрудника ОВД РФ части денежного довольствия? Следуя принципам целесообразности и разумного сочетания позитивных и негативных стимулов, полагаем, что никого не следует лишать части денежного довольствия, право на получение которого у адресата стимулирования возникло. В случае совершения дисциплинарного правонарушения сотрудникам ОВД РФ не должны осуществляться выплаты из премиального фонда, который надлежит сформировать в системе ОВД РФ. Введение Федеральным законом от 4 ноября 2014 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[38] правового регулирования фонда денежного довольствия мы оцениваем весьма позитивно. Однако из его состава необходимо исключить премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей, а положение пункта 6 части 2, предусматривающей «поощрительные выплаты за особые достижения в службе» изложить в следующей редакции: «премии за заслуженное служебное поведение». Напомним, что даже в действующей редакции норма ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» об основаниях для поощрения предусматривает, во-первых, добросовестное выполнение служебных обязанностей, во-вторых, достижение высоких результатов в служебной деятельности, в-третьих, успешное выполнение задач повышенной сложности. Как видим, никаких особых достижений в службе в базовой норме не предусмотрено.

Таким образом, мы предлагаем существенно упростить систему стимулирования сотрудников ОВД РФ и сделать заслуженное служебное поведение единственным основанием для премирования. При этом конкретизация заслуг должна допускаться как законодательными, так и подзаконными нормативными правовыми и локальными актами ОВД РФ.

Полагаем, что указанные меры дадут следующий позитивный эффект. Во-первых, личный состав ОВД РФ будет знать, что заслуги будут поощряться самостоятельно, что направит соответствующую деятельность в соответствии с принципом целесообразности. Во-вторых, снизится уровень нервно-психического напряжения и улучшится социально-психологический климат в служебных коллективах ОВД РФ, так как сотрудники будут уверены в том, что их не лишат части объёма денежного довольствия, на которое они рассчитывают. В-третьих, восстановится логика правового регулирования применения поощрений и взысканий. В-четвертых, стимулирующая практика станет более транспарентной за счёт публичного объявления оснований для премирования, что будет способствовать более полной реализации принципа гласности.

Другой теоретико-прикладной проблемой стимулирования видится отсутствие чётких сроков применения позитивных стимулов и информирования о них. Некоторым дисбалансом в сторону правового регулирования наказательной дисциплинарной практики в этом аспекте представляется наличие чётких сроков привлечения к дисциплинарной ответственности, установленных частями 6, 7 и 11 ст. 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Заметим, что о сроках применения поощрений в законодательстве речь не идёт. Вместе с тем, согласно принципу оперативности между возникновением основания для стимулирования и применением стимула должен пройти небольшой период времени, что предполагает установление чёткой и однозначной связи стимула с результатом труда. Это принципиально важно, так как сам стимулирующий эффект непосредственно связан с принципом оперативности[39]. Обратим внимание на то обстоятельство, что сроки применения дисциплинарных взысканий можно подразделить по их роли в механизме правового регулирования на материальные и процедурные. Достаточно подробное изучение юридической природы правовых сроков представлено в отраслевых юридических исследованиях1. Материальные сроки устанавливают саму правовую возможность принятия решения о применении стимула, процедурные - определяют временные рамки совершения технических действий (стадии проведения служебной проверки[40] [41] [42], ознакомления с актами и др.). Учитывая административную природу дисциплинарной практики, к определению её отдельных спорных моментов (срок окончания длящегося правонарушения, и др.) применимы отдельные правоположения судебной практики, выработанные в ходе осмысления

-5

производства по делам об административных правонарушениях . Несмотря на то, что в настоящее время имеется некоторая неопределённость в процедурных сроках совершения некоторых технических действий, например, документарно-процессуального обеспечения порядка наложения дисциплинарного взыскания в виде устного выговора или замечания1, полагаем, что правовая регламентация наказательной дисциплинарной практики осуществляется в достаточно полной степени. Напротив, поощрительная дисциплинарная практика сроками не регламентирована. Порядок применения к личному составу ОВД РФ мер поощрения не содержит ни материальных, ни процедурных сроков. Системно связанные с указанным актом нормативные документы регламентируют сроками только частные случаи принятия соответствующих решений и осуществления действий. Так, например, п. 18 ранее действовавшего Положения о ведомственных знаках отличия Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Приказом МВД России от 31 октября 2012 года № 989 устанавливал, что «очередное награждение медалями МВД России осуществляется не ранее чем через два года после предыдущего награждения медалью МВД России...». Новое Положение о ведомственных знаках отличия Министерства внутренних дел Российской Федерации,

-5

утверждённое Приказом МВД России от 20 апреля 2017 года № 220 в значительной степени воспроизводит это правило. Также п. 21 Инструкции о порядке награждения гражданским, боевым короткоствольным ручным стрелковым и холодным оружием в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённой приказом МВД России от 25 июля 2008 года № 651[43] [44] [45] [46] для граждан, награжденных оружием, установлен трехдневный срок со дня получения оружия для обращения в ОВД РФ по месту регистрации оружия для прохождения инструктажа по правилам безопасного обращения с оружием. Однако, как мы видим, указанные сроки в принципе не могут относиться к собственно стимулирующей практике, так как в первом случае являются правопрепятствующим юридическим фактом, а во втором - регламентируют правоотношения за пределами стимулирования. Несколько конкретнее обстоит дело со сроками премирования. Согласно общему порядку выплаты денежного довольствия его выплата за текущий месяц производится один раз в период с 20 по 25 число[47]. Но и данное обстоятельство не является непосредственно относящимся к поощрительной практике в собственном смысле слова, так как предусмотрено общим порядком выплаты денежного довольствия.

Учитывая различия между материальными и процедурными сроками, зададимся вопросом, нуждается ли стимулирующая дисциплинарная практика в более детальной регламентации сроков? Полагаем, что устанавливать материальный срок для ограничения возможности применить поощрение (по аналогии с шестимесячным сроком для применения дисциплинарных взысканий) нецелесообразно. В культуре государственной службы существует поговорка: «Награда нашла своего героя». Она употребляется для обозначения явного запаздывания в применении поощрений. Вместе с тем, полагаем, что отсутствие временных ограничений для стимулирующей практики неприемлемо, так как это в различной степени нарушает принципы целесообразности, справедливости, определённости, ощутимости и оперативности. В связи с этим мы предлагаем установить процедурные сроки для применения поощрений. Учитывая существенное разнообразие ситуаций и принцип гибкости, полагаем возможным установить общий процедурный срок для принятия решения компетентным

руководителем при осуществлении поощрительной стимулирующей практики. Представляется, что указанный срок должен быть соотносимым с теми сроками, которые устанавливаются для применения дисциплинарных взысканий. Таковым видится срок в 30 суток. Таким образом, мы предлагаем дополнить Порядок применения к сотрудникам ОВД РФ мер поощрения пунктом 13 следующего содержания: «Решения и (или) действия по применению к сотрудникам мер поощрения осуществляются в течение 30 суток с момента возникновения оснований для их принятия и (или) осуществления, за исключением случаев, когда иные сроки установлены законодательством, подзаконными нормативными правовыми актами, локальными нормативными актами или указаны в резолюции, наложенной компетентным руководителем. Пропуск установленного срока не является основанием для отказа в принятии указанных решений и (или) осуществлении действий по применению к сотрудникам мер поощрения». Таким образом, следуя принципам гибкости и определённости, мы предлагаем установить в значительной степени диспозитивный порядок, но при этом чётко ориентирующий соответствующих руководителей избегать волокиты в применении поощрений.

Следующей рассматриваемой в настоящем исследовании проблемой является излишняя кумуляция административной и дисциплинарной ответственности сотрудников ОВД РФ. Существующая сегодня практика привлечения сотрудников ОВД РФ к административной и дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений высвечивает проблему определённости юридических оснований возникновения дисциплинарной ответственности наряду с административной. Данная проблема стала предметом обсуждения в научной литературе[48].

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за совершение административных правонарушений сотрудники ОВД РФ, наряду с сотрудниками некоторых других органов государственной власти, несут дисциплинарную ответственность. Однако, согласно ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за совершение ряда административных правонарушений сотрудники ОВД РФ (и другие лица, указанные в ч 1 ст. 2.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) несут административную ответственность на общих основаниях. Достаточно полный анализ допустимости привлечения сотрудника ОВД РФ за совершение административного правонарушения одновременно к дисциплинарной и административной ответственности, то есть вопроса кумуляции указанных видов юридической ответственности приведён в научной литературе1.

Судебная практика по этому вопросу придерживается точки зрения, согласно которой сотрудник ОВД РФ не должен совершать поступков, порочащих честь и умаляющих авторитет сотрудника и ОВД РФ в целом как во время несения службы, так и в свободное от её несения время[49] [50] [51] [52], а принцип bis in idem действует в только той части, в которой исключается привлечение сотрудника ОВД РФ к административной ответственности в дисциплинарном

3

порядке .

Однако такая позиция законодателя приводит к тому, что в некоторых ОВД РФ сотрудники за совершение административных правонарушений, указанных в ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вообще не привлекаются к дисциплинарной ответственности, за исключением ранее указанных нами случаев управления транспортными средствами в состоянии опьянения или отказа от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения.

На вопрос анкеты «Имеется ли в органе внутренних дел, где вы проходите службу, практика привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности за совершение правонарушений, указанных в ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (то есть в сфере безопасности дорожного движения, за исключением управления и др.)?» 95 (87,96%) опрошенных ответили отрицательно.

В других ОВД РФ сотрудники привлекаются только при совершении трёх и более административных правонарушений, указанных в ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так ответили 13 (12,03%) респондентов. Изложенное позволяет заключить, что существующее состояние стимулирующей практики в этой части не соответствует принципу определённости.

Данное обстоятельство требует восполнения имеющейся юридической неопределённости, например, следующим образом. Часть 1 ст. 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» необходимо дополнить абзацем вторым следующего содержания: «Совершение сотрудником органов внутренних дел нарушения законодательства об административных правонарушений, за которое он привлекается к административной ответственности на общих основания, не является нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком), за исключением случаев, указанных в пункте 16 части 2 настоящей статьи, пунктом 9 части 3 статьи 82 настоящего Федерального закона и других случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Таким образом, совершенствование системы правового стимулирования служебной деятельности ОВД РФ может быть обеспечено посредством реформирования системы медицинского обслуживания, жилищного обеспечения личного состава, расширения практики правового автоматизма, более чёткого определения соотношения административной и дисциплинарной ответственности и некоторыми иными мерами, направленными на повышения уровня реализации принципов правового стимулирования в правоприменительной практике.