Местное самоуправление считается особенной концепцией организации и работы населения, таким образом равно как с помощью органов местного самоуправления гражданам предоставляется вероятность без помощи других принимать решения по вопросам местной значимости и руководить городской собственностью в согласовании с кругом интересов граждан, что живут в границах определенного муниципального образования. Местное самоуправление считается одной из значимых и важных форм осуществления гражданами Российской Федерации своих конституционных прав, закрепленных в положениях Конституции Российской Федерации.

Действия 1917 года представились начальным пунктом развития в государстве принципиально новой системы органов местного самоуправления, соответствующих нуждам и эталоном складывающегося советского общества. Одновременно с этим, политические процессы, которые происходили в 1917 году, привели к плавному отказу от официальной концепции местного самоуправления.

Конституция РСФСР была принята 10 июля 1918 года. В первой же ее главе провозглашалось, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. В согласовании с Конституцией РСФСР главной стала концепция, рассматривающая местные Советы в черте главного компонента единой общегосударственной советской власти. Факторами перехода к новейшей концепции местных советов, согласно суждению ряда авторов, представились последующие причины:

- преобразование Советов в орган государственной власти, функционирующий от имени государства, то что, согласно суждению теоретиков этой концепции, содействовало б увеличению власти Советов на местах;

- всякий Совет в соответствии с этой концепцией рассматривается равно как элемент общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;

- немаловажная ценность местных Советов состоит в информировании вышестоящих органов власти о имеющихся проблемах на подконтрольных территориях.

Появление в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик и принятие в январе 1924 года Конституции СССР никак не привнесло значимых перемен в систему организации государственной власти, так как местное самоуправление по-прежнему никак не провозглашалось в черте автономного института всенародной власти. Нормы о местном самоуправлении в дальнейшем включались в содержание Конституции РСФСР 1937 г. (гл. VIII «Местные органы государственной власти») и Конституции РСФСР 1978 г. (гл. 17 «Местные Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления»).

В 60-80 годах целесообразно заметить, что Советским государством было установлено довольно существенное количество постановлений ЦК КПСС и иных органов власти, которые предусматривали усовершенствование системы местного самоуправления. К примеру, в длинном списке постановлений можно сказать следующие: Постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами», «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве».

Современный момент отечественной системы местного самоуправления, основание которому положено принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г., отметился становлением и созреванием в Российской Федерации сознательно отличной системы местного самоуправления, созданной с учетом приобретенного зарубежного навыка.

В 1993 году указами Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26.10.1993 № 1760, «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления»[1] от 09.10.93 № 1617 устанавливалось, что главами органов местного самоуправления считаются прежде выбранные главы местных администраций.

Система местного самоуправления в дальнейшем приобрела прямое упрочнение в главе 8 Конституции Российской Федерации, общепринятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года. Таким образом, принимая во внимание потребности законодательного регулирования организации и функционирования системы местного самоуправления, был принят первый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2], который в 1997 и 2000 гг. был дополнен значимыми поправками о местном самоуправлении в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная в соответствии с Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»[3], имеет прямое действие на территории России в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Главной целью данной Европейской Хартии считается гарантия и защита прав местных органов самоуправления, так как они признаются для граждан более доступной формой управления, предоставляющих населению право без помощи других принимать решения согласно проблемам, напрямую касающихся интересов граждан на местном уровне в пределах территории, где они конкретно проживают.

Федеральное законодательство, представленное значительным количеством нормативных правовых актов, основную позицию среди которых занимает Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона воможно отнести к числу более значимых мероприятий в законотворческой деятельности российского парламента в 2003 г., так как, по причине рассматриваемого закона, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления отчетливо разграничены, определен ясный порядок наделения органов местного самоуправления определенными государственными полномочиями, в законченной форме установлен статус муниципальной собственности[4].

Понятия «региональный», «регион» в свою очередь неопределенно трактуются в российских и зарубежных научных и нормативных источниках: географичесий регион, экономический регион, регион как территориальная единица. В управленческом же значении «регион» предпологает собой среднюю, промежуточную степень управления среди общегосударственного и местного (муниципальный).

В российском законодательстве термин «муниципальный» значит «связанный с местным самоуправлением» и, соответственно, с территорией муниципального образования. В управленческой же практике зарубежных государств «муниципальный» больше в целом имеет отношение к «муниципалитету». Возникновение последнего обусловливается появлением территориального сообщества граждан равно как итога «естественного» формирования (т.е. независимо от воли государства или отдельного члена сообщества, а в силу факта общего проживания на установленной территории). В данной взаимосвязи муниципалитет выступает как власть в границах территориальной единицы, сложившейся исторически («естественным путем») как место компактного проживания граждан. Речь идет в первую очередь о городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах (а в некоторых государствах, представляющих англосаксонскую муниципальную систему, например, в США, муниципальными единицами признаются только города и приравненные к ним населенные пункты). В них управление по максимому приближено к общественности и в главную очередь нацелено на удовлетворение существенных нужд населения и ведение местного хозяйства.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что термины «регион» и «муниципалитет» могут употребляться в различных аспектах: с одной стороны, для характеристики уровня управления, с другой - для обозначения определенной территории. При этом «уровень управления» и «территория, в пределах которой действуют органы управления» - непосредственно взаимозависимые понятия, т. к. управление все время простирается в конкретную зону - «административно-территориальную единицу». При этом обозначении степени управления и этой территориальной единицы могут даже совпадать: к примеру, во Франции территориальная единица типа «регион» была внедрена как результат политики деконцентрации, а далее и децентрализации государственного управления, в целях формирования самостоятельного регионального уровня управления.

Субъекты РФ независимо определяют политику взаимодействия региональной власти и местного самоуправления, формируют механизмы сотрудничества с целью содействия социально экономическому развитию муниципальных образований и обеспечения политической стабильности на их территории. Проведен мониторинг официальных сайтов органов исполнительной власти регионов РФ с целью раскрытия более результативных практик взаимодействия региональной власти и местного самоуправления в октябре 2012 г. Рассматривались организационные аспекты обеспечения взаимодействия региональной власти и местного самоуправления: структуры, отвечающие за подобные вопросы; их роль в структуре органа власти; форма, а кроме того основные работы работы и мероприятия.

На базе проведенного анализа был сделан ряд выводов.

В работе региональных органов исполнительной власти вопросы взаимодействия с муниципальными образованиями считаются приоритетными. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ используют разные формы и способы деятельности[5].

Многие задачи местного ведения присутствуют на стыке возможностей органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти региона. К подобным задачам причисляются: помощь в обеспечении условий с целью формирования предпринимательства, создание условий для привлечения инвестиций, благоустройство, финансы и бюджетный процесс, разработка документов территориального планирования, разработка и реализация программ социально экономического развития, обновление инфраструктуры.

Избранный Российской Федерацией курс глубочайшей социально-экономической модернизации вводит на первый план обновление системы общенациональных ценностей. Человеческая личность выступает основной ее частью. Обязательства самореализации и многостороннего формирования человека, лежащие в базе национального самосознания, создающие исторический, этнокультурный, научный потенциал формирования страны, становятся безоговорочными императивами новой государственной политики. Повышение качества жизни россиян, ее основная задача, которая поставлена сегодня на самом высоком государственном уровне.

Проблема, на которую необходимо направить интерес, — практика о централизации доходов, ставшая негласным правилом организации межбюджетных отношений. На региональном уровне основным ее проявлением выдвигается стратегия несогласия органов государственной власти субъектов федерации в осуществлении мер по укреплению собственной доходной базы МО. Взамен данного местные бюджеты прочно посажены на «дотационную иглу».

Имеются все без исключения причины считать, что привлекательность для регионов идеи дотационного финансирования местного самоуправления, кроме описанных выше экономических причин, во многом определена политическими реалиями. Подчинение целей регионального развития идеологии централизации политических, административных и финансовых ресурсов и решений — существенная отличительная черта отечественной модели госуправления. Ликвидация прямых выборов губернаторов, деятельность над формированием на региональном уровне политической вертикали, содействие в осуществлении приоритетных национальных проектов и других федеральных инициатив побуждают региональных чиновников к увеличению значимости субординации в отношениях с местным самоуправлением. Решая проблему политического и административного доминирования, боллшая часть российских регионов идет по пути централизации собираемых на их территории бюджетных доходов с дальнейшим распределением их доли в виде финансовой помощи между имеющими необходимость муниципалитетами. По итогам 2014 г. дотации составили 12,63% от общего объема доходов консолидированного бюджета всех муниципальных образований страны или 31% от их собственных доходов особенно это касается сельских поселений.

Правом определения общих нормативов распределения среди собственным и местными бюджетами всех видов налоговых поступлений, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет региона. Но, даже хорошо осознавая пользу, которую несет муниципалитетам замена дотаций дополнительными налоговыми источниками закрепленными законодательно, региональные власти, тем не менее, остерегаются от активного внедрения практики передачи доходов.

Равно как демонстрирует исследование, органы государственной власти субъектов федерации очевидно мало применяют способности формирования доходов муниципалитетов за счет дополнительных налоговых источников, отдавая преимущество «трансфертной» модели финансирования муниципальной экономики. Данный вывод в совокупности с констатацией муниципальными образованиями проблем отсутствия конкретных нормативов с целью установления объемов дотаций и наличия конфликтности между региональным и местным уровнями власти дает возможность сделать предположение о вероятном наличии фактов эксплуатации региональными элитами института межбюджетных отношений.[6] Дополнительным основанием в пользу этой гипотезы считается несимметричность финансовых итогов исполнения региональных и местных бюджетов. Значительная дефицитность местных бюджетов согласно сапостовлению с бюджетами субъектов федерации говорит о наилучшим финансовом состоянии последних.

В условиях действующего бюджетного законодательства объемы доходов муниципалитетов мало зависят от них самих. Выходит, что органы местного самоуправления и власти регионов пребывают в своего рода институциональной западне, если обязанность за решение «местных» вопросов возложена на муниципалитеты, деньги на их решение находятся у регионов, а формальные механизмы, которые бы могли поставить регионы перед потребностью справедливого материального обеспечения местного самоуправления, отсутствуют.

В черте единой области взаимодействия возможно рассматривать реализацию органами местного самоуправления положений указа президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[7], а органами власти субъектов РФ — указа президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (ранее действовал указ от 28 июня 2007 г. № 825). Исполнение данного направления взаимодействия исполняется путем совместной работы по ежегодному статистическому обследованию муниципальных образований.

В начале 2000-х годов в Российской Федерации было принято начало проведению масштабной работы по перераспределению полномочий в социальной политике и практике между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением. Одним из факторов проведения такой рода работы явилась неточность в разделении полномочий между уровнями публичной власти. Данная проблема имеет прямое отношение к одной из значимых функций государства – общественному обслуживанию граждан. Одновременно с этим был выявлен ряд недостатков: отсутствие системности и расхождение существующему законодательству; отсутствие ответственности, возлагаемой в равной степени и ветви публичной власти; возложение полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; излишне подробное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти; перегруженность законодательства декларативными, устаревшими и нереализуемыми нормами; вмешательство государства в регулирование вопросов местного значения и наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления финансового обеспечения; факт многочисленных натуральных льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте...), никак не позволяющих разделить финансовую ответственность за их предоставление[8].

Межбюджетные трансферты из региональных бюджетов местным реализуются в форме:

- дотаций (направленных на бюджетное выравнивание поселений и районов (округов);

- субвенций бюджетам местным и автономных округов (согласно договорам между государственными властными органами АО и соответствующего края / области, заключенным согласно законодательству РФ);

- субсидий местным бюджетам;

- иных межбюджетных трансфертов.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, появляющихся при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных с целью исполнения органами местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140 БК РФ).

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации ратифицируются законом о бюджете субъекта Российской Федерации согласно любому муниципальному образованию и виду субвенции.

Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских поселений (за исключением межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению проблем местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления сельских поселений бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Главная доля противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации сконцентрирована в сфере межбюджетных отношений.

В их числе:

- излишняя централизация финансовых потоков на федеральном уровне;

- несбалансированность меж расходными обязательствами и доходными источниками бюджетной системы;

- малоустойчивость распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, размывающая ответственность органов публичной власти перед населением;

- отсутствие законодательно установленных критериев и механизмов выравнивания бюджетной состоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований[9].

Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в особенности органов местного самоуправления, черезвычайно узкими формальными (законодательно установленными) полномочиями по образованию доходов и рсходов всколыхнуло несколько негативных результатов. Такое задерживает темпы выполнения социальных реформ и, в частности, усовершенствование социального обслуживания населения и развитие системы социальной защиты. Формирование трехуровневой системы власти (федеральный центр, региональная власть, местное самоуправление) обозначает серьезные изменения в системе социальной политики Российской Федерации. Воздействие федерального центра на реализацию социальной политики на местном уровне существенно уменьшилось (не более 20%), тогда как региональные власти играют здесь основную значимость (70%); а вот местное самоуправление весьма урезано в собственных возможностях: уровень воздействия местных органов власти на реализацию социальной политики на местах является сегодня не более 10%.

Значимые подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов определены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Итоги исследования подтверждают, то что главным аспектом передачи полномочий с одного уровня власти на другой является исключительно фактор рациональности их реализации в определенной территории, как с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения, так и с учетом эффективности деятельности органов публичной власти. Начиная с 2002 года, в Российской Федерации проводится административная реформа, которая реализуется поэтапно с целью улутшения федеративных отношений и местного самоуправления. На первом этапе реформы подготовлены и приняты изменения и дополнения в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На втором этапе реформы Правительством РФ разработана Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и приняты изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, то что разрешило установить разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, определить формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов всех уровней власти,

Поэтапно исполняется переход на нормативное финансирование. На региональном уровне проведена работа по оптимизации сети бюджетных учреждений, переустройству бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, предоставляющие бюджетные услуги, изобретены отраслевые системы оплаты труда, нормативно-правовая база с целью внедрения расчетных нормативов на финансовое обеспечение расходов согласно предоставлению бюджетных услуг в интересах межбюджетного регулирования.

Последующим шагом представилось введение нормативного финансирования на муниципальном уровне. Это разрешило муниципальным образованиям регулировать бюджетные отношения с учреждениями в рамках конкретных нормативов бюджетного финансирования на одного потребителя услуг, используя при этом индивидуальные поправочные коэффициенты, учитывающие специфику учреждений (наличие классов компенсирующего обучения, малокомплектных классов, наполняемости классов и др.). На муниципальном уровне кроме того положена деятельность по изменению организационно-правовых форм бюджетных учреждений. Это разрешило сформировать конкурентоспособную среду по предоставлению услуг населению и увеличить интерес организаций в расширении видов услуг и совершенствовании их качества[10].

На третьем этапе реформы стояла цель приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами, а кроме того реализация нормативной и финансовой основы в действительность, новейшей системы государственного устройства и управления в Российской Федерации.

Рассмотрим, какими полномочиями в социальной сфере на сегодняшний день наделены федеральный, региональный и муниципальный уровни власти.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации пребывают последующие вопросы социальной сферы: регулирование и защита прав национальных меньшинств; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального, экологического, национального и культурного развития Российской Федерации.

На федеральном уровне и принимаются концептуальные, основополагающие решения в области социальной политики, то есть определяется социальная стратегия государства.

Новыми полномочиями наделены субъекты Российской Федерации, выполняемыми ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов в сфере образования и науки, искусства и культуры, здравоохранения, социального обслуживания и социальной поддержки, охраны окружающей среды и недропользования, безопасности граждан, транспортного обслуживания и сельского хозяйства. Предоставление существенного объема полномочий субъектам Российской Федерации привела к увеличению самостоятельности и заставила регионы увеличить свои бюджетные расходные обязательства.

В соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей требуемых с целью их осуществления материальных и финансовых средств. В завершении подчеркнем, что обновленное законодательство по разграничению полномочий между уровнями государственной власти и местным самоуправлением побудило очень много проблем. Обоснованно возникает вопрос и о функционировании системы социальной защиты. На сегодняшний период времени ведется значительная нормотворческая работа, предусматривающая введение изменений и дополнений в правовые акты, обеспечивающие осуществление данных законов.

Осуществление законодательства по части распределения социальных полномочий еще потребует отработки конкретного механизма взаимоотношений между региональными и местными органами власти. Разграничение полномочий между уровнями власти ведется подобным способом, для того чтобы гарантировать оптимизацию применения государственных ресурсов, содействовать привлечению финансовых источников, абсолютно всех структур гражданского общества к решению социальных проблем в интересах граждан – потребителей социальных услуг. Все без исключения потребует значительной координационной, методической и консультативной работы.

[1] О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ от 26.10.1993 № 1760 // Собрание законодательства РФ. – 1993. – № 44. – Ст. 4188 (утратил силу); О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления: Указ Президента от 09.10.93 № 1617 // Собрание законодательства РФ. – 1993. – № 41. – Ст. 3924 (утратил силу).

[2] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822; 2015. – № 357. – Ст. 3822.

[3] О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 18.

[4] Тренгулов, И.С. О реформировании рефрмы местного самоуправления / И.С. Тренгулов // Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. – 2015. – № 2. –С. 280.

[5] Приложение 1. Формы и методы взаимодействия региональной власти и органов местного самоуправления в РФ.

[6] Приложение 1. Формы и методы взаимодействия региональной власти и органов местного самоуправления в РФ.

[7] Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов : Указ Президента РФ от 28.04. 2008 № 607 ( ред. 25.11.2015) // Собрание Законодательства РФ – № 18. – Ст. 2003-2008; – 2012. – № 1384. – Ст. 2003-2008.

[8] Усманов, P. X. Этнополитические процессы в Каспийском регионе Юга России: Тенденции и проблемы взаимодействия с Федеральным центром / Р.Х. Усманов// Каспийский регион: политика, экономика, культура. –2012. – №3(32). – С. 489

[9] Григоров, В. Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / В.Э. Громов. – Москва: Фонд «Институт экономики города», 2009. – 63 с.

[10] Информация Министерства финансов РФ об объеме государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.minfin.ru/ ru/perfomance/public_debt/subdbt/index.php. (дата обращения: 19.01.2016.)