Распространение коррупции в современном российском обществе на протяжении последнего десятилетия с неизменным постоянством констатируется как негативный факт, препятствующий развитию эффективной системе государственного и муниципального управления, обеспечению устойчивого экономического роста и в итоге бьющий по благосостоянию граждан, негативным образом, по социально незащищенным слоям населения.

Антикоррупционная ситуация в России является в этом смысле типичной. Во-первых, позиции в международных рейтингах [96] и отечественные социологические исследования [92] демонстрируют, что коррупция относится к одной из самых острых проблем российского общества. Во-вторых, в истории становления антикоррупционной деятельности можно выделить три этапа («оперативно-тактический», «научно-законодательный», этап «становления национальной модели антикоррупционной политики») весьма противоречивых по содержанию и результатам.

На первом этапе оперативно-тактическом (в период 1992-2005 гг.) кодифицируются антикоррупционные нормы и принимаются различные нормативно-правовые акты в сфере гражданского, уголовного и административного права для решения тактических вопросов по противодействию коррупционной преступности. Впервые вопрос об антикоррупционной деятельности был поставлен в Указе Президента РФ от 4 апреля 1992 г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».Этот указ имеет ограниченный характер, который направлен на предотвращение преступных и других действий служащих государственного аппарата, запрещает заниматься предпринимательской деятельностью; ограничивает государственных служащих оказывать содействие в отношении физических и юридических лиц, которое не предусмотрено законом, используя для этого свое служебное положение в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научно, преподавательской и творческой деятельности), а также осуществлять предпринимательскую деятельность через посредников, а значит и быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя участвовать в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами [75].

Некоторые идеи законодатель пытался воплотить в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», но дальнейшего развития кампания не получила. Проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» в 1999 г. прошел три чтения в Государственной Думе, но не был подписан Президентом РФ.

Следующим нормативно-правовым актом, который имел своей главной целью создание действующих мер по предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране, является Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе"[72], в котором также делается акцент на контроле за доходами лиц, назначаемых на государственные должности. При этом п.7 данного Указа четко ограничивает его применение, не распространяясь на военнослужащих (кроме военнослужащих - федеральных министров) и судей федеральных судов.

Отсутствие каких-либо продвижений в 1999 году (закон о коррупции так и не был принят) в регулировании коррупционных проявлений Президент объяснял в связи с плохой работой законодательных органов, но никаких мер по преодолению этого не предложил [59].

Следующим шагом послужило создание Временной комиссии Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией [62] и утверждения положения о ней [64]. В августе 1999 г. было утверждено положение о Совете Безопасности РФ, согласно которому была создана Межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией [61] И вновь никаких существенных результатов достигнуто не было.

Коррупция безусловно была признана негативным явлением и после избрания второго Президента РФ Владимира Владимировича Путина, но направление усилий было предложено сосредоточить на «создании сильной и независимой России» [60]. Это выражалось в таких мерах, как развитие семейных отношений, отмена многих правоограничений в предпринимательстве, где «свобода» чиновников является причиной коррупции.

В 2001г. президент указал на то, неудовлетворительная работа государственного аппарата способствует коррупции. «Коррупция - это не результат отсутствия репрессий, - а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих» [60]. И в целях формирования норм морали и идеологического воздействия, которые регулировали поведение работников органов государственной власти и управления на пути злоупотреблений, коррупции и произвола была утверждена Федеральная программа по реформированию государственной службы [74]. А позднее ее реализация отражена в ФЗ «О системе государственной службы» [80] в котором были заложены основы регулирования и функционирования государственной службы в РФ.

В 2003г. был образован Совет при Президенте по борьбе с коррупцией [77]. В 2004 г. образована Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции. Задача данных подразделений была направлена в первую очередь на анализ законодательства и выдвижение предложений по оптимизации работы государственного аппарата, но работа не принесла действенных результатов.

На втором этапе институционализации антикоррупционной политики – «научно-законодательном» (в период 2006-2007 гг.) - происходит имплементация международных норм по противодействию коррупции в российское законодательство и формирование ведомственных и региональных антикоррупционных программ. В этот период встает вопрос о ратификации Российской Федерацией важнейших международных правовых актов. Толчком к этому послужили подписанные Обязательства «Группы восьми» «Борьбы с коррупцией на высоком уровне» во время саммита в г. Санкт-Петербурге в июле 2006 г. [90]. В последствии Президент РФ издал Указ от 3 февраля 2007 г. №129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 3 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.».

Наряду с ратификацией международных норм в 2006-2007 гг. начинают разрабатываться и реализовываться ведомственные и региональные антикоррупционные программы. «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.» впервые предусматривала антикоррупционные механизмы, направленные на деятельность государственных органов с повышенным риском коррупции. Создатели Концепции отнесли к ним [69] такие механизмы как экспертиза нормативных правовых актов; разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов; разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ; создание методической основы оценки коррупциогенности государственных функций;Рособоронзаказ, Росрегистрация и Федеральная антимонопольная служба стали первыми ведомствами, где были разработаны пилотные ведомственные программы [91]. На их основе в Минэкономразвитии были подготовлены типовые программы противодействия коррупции, воплотившие разнообразные по форме и степени эффективности стратегии борьбы с коррупцией.

В целом «научно-законодательный» этап является важным периодом в институционализации российской антикоррупционной политики. За весьма короткие сроки на федеральном уровне намечается национальная антикоррупционная стратегия, в субъектах федерации - формируется законодательная база по противодействию коррупции и определяется порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно- правовых актов.

С мая 2008 года начался новый этап, который характеризуется складыванием «национальной модели антикоррупционной политики». И тут же 19 мая 2008 года был подписал указ «О мерах по противодействию коррупции» [73]. По этому Указу предусматривается создание совета при президенте по противодействию коррупции, председателем которого является глава государства. Цель данного Совета - реализация мер по созданию нормативной основы антикоррупционной политики и выработка методических рекомендаций Президенту для проведения реформирования

Далее в этом же году, Президент Дмитрий Анатольевич Медведев 30 декабря подписал ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [78]. Данный закон обязывает председателя Правительства, вице-премьеров и федеральных министров представлять в налоговые органы сведения о своих доходах и доходах членов своей семьи: супругов и несовершеннолетних детей.

5 марта 2009 года было подписано правительственное постановление «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [63]. В данном постановлении был введен термин «коррупциогенность» и прописаны виды экспертиз на различных уровнях власти.

В Постановлении Правительства № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [64] были прописаны методики проведения экспертиз, основные коррупциогенные факторы, которыми являются положения проектов документов. Эти положения способствуют проявлениям коррупции при применении документов и могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Данные факторы существуют в трех формах:

факторы, которые связаны с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

факторы, которые связаны с наличием правовых пробелов;

факторы системного характера.

Президентом РФ Д. Медведевым в «Национальном плане противодействия коррупции» и Указе Президента РФ от 13 апреля 2010 г. №460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» были предложены институциональные основы, определяющие характер, субъекты и механизмы российской антикоррупционной политики.

Национальный план противодействия коррупции включает в себя четыре раздела: 1) Законодательное обеспечение, 2)Совершенствование государственного управления в целях предупреждения коррупции, 3 и 4) повышение профессиональной подготовки юридических кадров и меры по правовому просвещению [95]. Меры по законодательному обеспечению включают в себя федеральный закон «О противодействии коррупции» [80], а также внесение изменений и поправок в 25 федеральных законов.

В законе «О противодействии коррупции» содержатся такие правовые новеллы как расширение мер по предупреждению и профилактике коррупционных правонарушений и ужесточение юридической ответственности за коррупционные преступления. В качестве базовой задачи Закон «О противодействии коррупции» выдвигает совершенствование структуры государственного управления, совершенствование функций и полномочий органов государственной власти, видя избыточное и нерегламентированное государственное регулирование основной предпосылкой развития коррупционных практик. Был создан федеральный антикоррупционный орган- Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. В развитие «Национального плана противодействия коррупции» в апреле 2010 года была принята «национальная стратегия», которая призвана консолидировать усилия федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции. Стратегия предусматривает внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативно правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.

Важной мерой является совершенствование условий процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме.

Итак, коррупция в России явление не новое, но внимание к этой проблеме было особенно обращено не так давно.Главным препятствием для реализации мер по борьбе с коррупцией является неудовлетворительное состояние законодательной базы. Правовая база противодействия коррупции представлена лишь уголовно-правовыми нормами и международными актами, которые страдают отсутствием механизмов реализации. Масштаб и уровень российской коррупции в силу своего объема не так просто победить, требуется принятие законодательных изменений и усиление работы правоохранительных органов при одновременном контроле со стороны гражданского общества. Однако, участия гражданского общества недостаточно, требуется одновременное усиление работы правоохранительной системы.