Как уже было сказано ранее, институт государственной регистрации прав - комплексный институт. Отнесение решения вопроса о правовой природе государственной регистрации только к ведению гражданского права нецелесообразно и наряду с нормами гражданского права институт государственной регистрации регулируется также и нормами административного права.

Необходимо отметить, что взаимосвязь публичных и частных интересов в вопросе о государственной регистрации прав демонстрируется наиболее удачным образом. Бесспорно, что основным методом регулирования гражданского права, а мы уже говорили, что в вопросе о государственной регистрации прав на недвижимость ведущее место занимают нормы гражданского законодательства, является диспозитивный метод правового регулирования. Диспозитивное регулирование - основное, но не единственное т.к. в гражданском законодательстве также содержатся императивные нормы. Функция частного права не исключить полностью императивное регулирование, а значительно его ограничить. Нормы о государственной регистрации прав на недвижимость императивные, поэтому мы и говорим о взаимосвязи частных и публичных начал института регистрации с административно-правовым регулированием.

Говоря о правовой природе акта государственной регистрации прав на недвижимость, в первую очередь на ум приходит мысль, что акт государственной регистрации - ненормативный правовой акт, тем более что при поверхностном рассмотрении может показаться, что это он и есть.

Вся сложность отнесения акта государственной регистрации права на недвижимость к тому или иному виду административного акта заключается в том, что в законодательстве не содержится определения административного акта, нормативного правового акта или индивидуального (ненормативного) акта. Поэтому обратимся к доктрине. Традиционно в юридической литературе административные акты в зависимости от юридических свойств делятся на нормативные правовые акты и индивидуальные (ненормативные) акты. Бесспорно, что акт государственной регистрации не является нормативным правовым актом, поэтому для нас интерес представляют положения об индивидуальном акте. Основное отличие правовых актов от индивидуальных заключается в том, что нормативный правовой акт адресован широкому кругу лиц, рассчитан на неоднократное применение. Основные признаки, характерные для нормативных административных актов, в актах индивидуального характера проявляются с точностью до наоборот, что позволяет определить индивидуальный акт как публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся персонифицированностью и являющееся основанием для возникновения, изменения и прекращения правовых

-45

отношений .

Согласно п. 4 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба государственной регистрации, реестра и картографии (далее - Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти и уполномочен в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты. Но издаваемые индивидуальные правовые акты имеют в данном случае внутриорганизационное значение. Так, согласно п. 9.10 Постановления Правительства РФ от 1 июня 2009 г. №457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" территориальные органы службы издают в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты (приказы, указания и [1] распоряжения) по вопросам организации деятельности Росреестра, обязательные для исполнения всеми его работниками.

Многие административисты высказывались по поводу характерных черт индивидуальных (ненормативных) актов.

Бахрах Д.Н. под правовым актом индивидуального характера понимает акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения)[2] [3].

Краснояружский С. Г. определяет индивидуальный правовой акт как акт, издаваемый на началах координации или субординации и содержащий указания на субъективные права и юридические обязанность участников конкретного регулируемого общественного отношения.

Ярков В.В. определяет ненормативный правовой акт как строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме, адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила

47

поведения . Думается, что данное определение делает акцент именно на документарной форме акта.

Не так давно существовавший Высший Арбитражный Суд РФ лишь в одном из своих документов указал на признаки индивидуального акта. Согласно информационному письму ВАС РФ от 20 мая 1993 г. № с-13/0п-167 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно - арбитражной практике»: «индивидуальный акт правил поведения не содержит, а устанавливает конкретные предписания».

Некоторые суды в решениях указывают на ненормативный характер акта государственной регистрации. В частности, Федеральный арбитражный суд Уральского округа в постановлении от 29 января 2004 г. N Ф09-65/04-ГК установил: «В случаях, когда государственная регистрация не соответствует законам и иным правовым актам, нарушает права и законные интересы заинтересованных лиц, акт регистрации, который является ненормативным правовым актом государственного органа, может быть обжалован в суд и по иску названных лиц может быть признан недействительным в порядке ст. 13 ГК». ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 11 апреля 2002 г. N А56-3286/01 мотивировал свою позицию относительно правовой природы акта государственной регистрации следующим образом: «Согласно ст. 2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственная регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством существования прав на недвижимое имущество. С актом государственной регистрации связывается наступление соответствующих правовых последствий. В силу ст. 9 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственная регистрация проводится созданным специально для этих целей государственным органом - учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Таким образом, акт государственной регистрации прав на недвижимость по своей природе является ненормативным актом

государственного органа, который может быть признан судом

недействительным по иску заинтересованного лица».

Исходя из вышеизложенных точек зрения и позиций судов, можем вывести следующие признаки индивидуального акта:

Юридически-властное волеизъявление;

Юридический факт, являющийся основанием для возникновения, изменения и прекращения правоотношений;

Субъектом, издающим акт является административные орган;

Распорядительный характер;

Акт обращен к конкретному субъекту;

Возможность обжалования акта в вышестоящий орган и признание акта недействительным.

Разовое применение акта.

Некоторые признаки не вызывают сомнений и олицетворяют акт государственной регистрации прав на недвижимость как ненормативный акт, например, акт о государственной регистрации выносится административным органом, в нашем случае Росреестр; акт обращен к конкретному лицу - собственнику объекта недвижимости. По поводу юридически-властного волеизъявления стоит отметить, что индивидуальный правовой акт есть не что иное, как юридически-властное волеизъявление органа государственного управления. Вообще, любой правовой акт управления всегда имеет государственно-властный характер, поскольку его принятие обусловлено государственными интересами и направлено на установление

общеобязательных правил поведения, которые обеспечиваются государством. Отметим, что воля государства, а, следовательно, и государственного органа облечена в норму Закона. Норма о государственной регистрации права на недвижимость по своей природе императивна, но это не значит, что государство в лице своих органов вмешивается в отношения субъектов по приобретению права на определенный объект недвижимости. Регистрирующий орган призван от имени государства подтвердить уже возникшее право у субъекта. Таким образом, акт государственной регистрации прав имеет юридически-властный характер, что позволяет выделить схожесть

ненормативного акта и акта государственной регистрации.

Однако наличие некоторых противоречий не позволяет определить правовую природу акта государственной регистрации к ненормативному акту, основываясь на следующем.

Признак ненормативного акта - юридический факт, являющийся основанием для возникновения, изменения и прекращения правоотношений спорен т.к. как уже было отмечено в предыдущем параграфе, все больше сторонников приобретает позиция, согласно которой государственная регистрация прав заключительный юридический факт в фактическом составе, с наступлением которого законодатель связывает момент возникновения права. Тем не менее, положение о том, что акт государственной регистрации является именно основанием возникновения права представляется неверным т.к. основанием возникновения, изменения права является иной юридический факт - договор, решение суда, решение государственного органа.

Сомнительным представляется наделение акта государственной регистрации распорядительным характером. В справочной литературе под распоряжением понимается одна из форм приказа, носящая характер указания (письменного или устного) о необходимости совершения определенных действий . Доведем до абсурда - спроецируем данное определение на интересующий нас вопрос. Г осударственный орган, выносящий распоряжение, обладает рядом властных полномочий, которые позволяют ему наделить правами и обязанностями субъектов - адресатов распоряжения для совершения определенных действий. Получается, что регистрирующий орган является инициатором начала осуществления государственной регистрации и вынесении акта государственной регистрации в отношении определенного объекта недвижимости. В результате проявления такой инициативы регистрирующий орган наделяет какой-либо субъект правом собственности на объект недвижимости. Итог рассуждения противоречит Закону и иным нормативным правовом актам, так как процесс регистрации, в результате чего выносится акт государственной регистрации инициируется подачей заявления лицом, заинтересованным в регистрации права на объект недвижимости, в регистрирующий орган. А.В. Швабауэр занимает такую позицию, с которой стоит согласиться, что действия регистрирующего органа не включают в себя властного распоряжения т.к. регистрирующий орган только подтверждает то, [4] что сложилось в существующих правоотношениях между субъектами [5]. На основании вышеизложенного делаем вывод, что нельзя говорить о распорядительном характере акта государственной регистрации.

Законом установлена возможность обжалования ненормативного правового акта в вышестоящий орган и признания его недействительным в арбитражном процессе или в порядке особого судопроизводства в гражданском процессе. Государственная регистрация прав на недвижимость может быть оспорена только в судебном порядке, при этом отсутствуют положения об административном порядке обжалования. Практика сейчас складывается таким образом, что оспариванию подлежит не акт регистрации, а права, которые государственной регистрацией подтверждаются.

На основании всего вышеизложенного, следует, что акт государственной регистрации хотя и имеет некоторые сходства с ненормативным актом, но не содержит всех признаков, которые присущи индивидуальным ненормативным актам. К такому выводу пришли и составители Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе[6], которые отмечают, что запись в ЕГРП, которая, по сути, является актом государственной регистрации права, не может быть квалифицирована как ненормативный акт (подобно тому, как не являются ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния, действия нотариусов и др.).

Тогда возникает вопрос: если представляется недопустимым отнести акт государственной регистрации права на недвижимость к индивидуальному (ненормативному) акту, тогда к актам о государственной регистрации права применимы положения какой разновидности акта государственного управления.

Бесспорно, что акт государственной регистрации права на недвижимое имущество административный акт, поскольку принимается юридически- властным субъектом - федеральным органом исполнительной власти. Как показали рассуждения классификация административных актов в зависимости от юридического содержания не применима по отношению к акту государственной регистрации прав.

Профессор Красавчиков О.А. писал о том, что административные акты, которые, так или иначе, влияют на движение гражданских правоотношений, можно разделить на две большие группы: к первой относятся акты оперативного управления, ко второй группе отнесены акты контроля[7] [8]. Общее между этими видами административных актов то, что они могут входить в правообразующие, правоизменяющие юридические составы непосредственно либо опосредовано. Различия обусловленных административных актов состоит в том, что акты оперативного управления, как писал Октябрь Алексеевич: «служа! средством организации» предопределяют существо, содержание гражданских отношений. Административные акты государственного контроля принимаются для выражения отношения государства к определенным гражданско-правовым связям, складывающихся без инициативы государственного органа управления, содержание правоотношений определяется самими сторонами гражданского правоотношения в соответствии с законом. Профессором Красавчиковым также указывается, что своеобразной ветвью актов государственного контроля являются удостоверительные акты регистрации, осуществляемые государственными органами.

А.В. Швабауэр отмечает, что акт государственной регистрации носит легализующий характер. Легализация определяется обычно как придание юридической силы какому-либо акту, действию . По ее мнению, легализующий характер выражается в том, что для того чтобы в последующем могли бы возникнуть правоотношения по поводу объекта недвижимости необходимо согласие, одобрение со стороны государства. Для того ряда исключений, которые были указаны выше когда государственная регистрация имеет ярко выраженный правоподтверждающий характер, легализующее значение акта регистрации права проявляется в подтверждении права государством и обеспечении возможности осуществления этого права.

Беря в рассмотрение вышеизложенные доводы нельзя упрекнуть авторов в неправоте по поводу правовой природы акта государственной регистрации прав на недвижимость. Более того, усматривается преемственность подходов. Объект недвижимости - особый объект гражданских правоотношений. Особенность проявляется в том, что осуществляется государственное участие. Г осударство подобным образом контролирует действия участников

гражданского оборота по поводу объектов недвижимости, легализуя правомочия собственников объектов недвижимости.

[1] Волкова, В.В. Административный процесс : учеб. пособие / Волкова, В.В., Хахалева, Е.В. — Москва: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. - 2013. — С. 32.

[2] Бахрах, Д.Н. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах. - Москва. - 2002. - С. 325.

[3] Ярков, В.В. Арбитражный процесс : учебник / В.В. Ярков [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://uristinfo.net/arbitrazhnoe-protsesualnoe-pravo/70-vv-jarkov-arbitrazhnyj-protsess.html.

Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_67315/655f2b71ddfafbcbd5af517fD2eb9386a2a7a2a1.

[5] Швабауэр, А. В. Проблемы правовой квалификации акта государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним / А.В. Швабауэр // Право и экономика. - 2010. - № 12.

[6] Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://dpr.ru/journal/journal_11_13.htm.

[7] Красавчиков, О.А. Юридические факты в советском гражданском праве / О.А. Красавчиков. - Москва : Государственное издательство юридической литературы. - 1958. - С. 127.

[8] Большой энциклопедический словарь [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.academic.ru/misc/enc3p.nsf/ByID/NT0002B2FA.