В дополнение к институтам ЕС были созданы специальные агентства. Они не были в полном объеме наделены оперативными полномочиями и их основная роль сводилась к организации обмена информацией (см. Приложение А - криминалистические информационные системы в деле обеспечения реализации основных форм сотрудничества ЕС в сфере экспертнокриминалистической и оперативно-розыскной деятельности, С. 366) и координации деятельности государств - членов ЕС в сфере экспертно-криминалистической и оперативнорозыскной деятельности.

Одним из таких агентств являлась Европейская полицейская организация (далее -

Европол) , координирующая оперативно-розыскную деятельность компетентных органов

государств ЕС, сбор, анализ и обмен информацией о преступлениях и лицах, причастных к их

128

совершению, перечень которых был установлен Конвенцией Европола от 26 июля 1995 г.

Европол был создан на базе Европейского подразделения по наркотикам (Europol Drug Union - EDU), которое было образовано в соответствии с министерским соглашением 12 членов Группы ТРЕВИ в июне 1993 г. В июле 1995 г. в г. Брюсселе (Бельгия) была подписана Конвенция о Европоле, вступившая в законную силу с 1 октября 1998 г., после ратификации странами - членами Евросоюза (Art. 30 TEU, par. 2).

Решение Совета ЕС от 6 апреля 2009 г. (далее - Решение) заменило Конвенцию «О создании Европейской полицейской организации (Европол) - далее Конвенцию о Европоле». Это было вызвано тем, что внесение изменений в Конвенцию осуществлялось посредством подписания и ратификации дополнительных протоколов всеми государствами - членами ЕС, которые нередко затягивали ратификационный процесс, на что Европейский Союз, используя новые законодательные полномочия в уголовно-правовой сфере, принял юридически обязательный нормативный акт об учреждении Европейской полицейской организации - Европола, дальнейший пересмотр которого больше не нуждается в национальных [1] [2] [3]
ратификациях. Поэтому дальнейшие реформы по Европолу менее объемные и гораздо более быстрые в реализации. Кроме того, в них участвует Европейский Парламент.

С. 37

Согласно ст. 64 Решения «новый» Европол приступил к функционированию с 1 января 2010 г. Он полностью интегрирован в организационный механизм ЕС и финансируется не за счет взносов государств-членов, а непосредственно из бюджета ЕС. Таким образом, Европол полностью подчиняется финансовому и кадровому регламентам ЕС. Оперативные полномочия Европола были усилены посредством расширения его мандата в борьбе с транснациональной организованной преступностью, особенно с террористической деятельностью.

«Новый» Европол выступал правопреемником «старого» Европола, в том числе в отношении заключенных последним международных соглашений. В соответствии с параграфом 1 ст. 88 ДФЕС и ст. 3 Решения о Европоле основной целью, стоящей перед Европолом, является поддержка и усиление деятельности компетентных органов государств - членов ЕС и их взаимного сотрудничества в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и иными тяжкими преступлениями, затрагивающими интересы двух и более стран. Ввиду масштабов, тяжести и последствий указанных преступлений возникает настоятельная необходимость в совместных действиях государств-членов. В соответствии с положениями Решения Совета к компетентным органам относятся правоохранительные органы государств ЕС, функции которых включают предотвращение преступлений и борьбу с преступностью.

Европол может участвовать в оперативных мероприятиях, но только при согласии национальных властей государств-членов. Здесь, как и в других частях Лиссабонского договора, налицо попытка уравновесить новые полномочия Европола и функции национальных государств. То же самое относится и к возможности национальных полицейских ведомств осуществлять свою деятельность на территории других государств ЕС. Однако в Лиссабонском договоре содержится положение о необходимости единогласного решения Совета ЕС по

данному вопросу[4] [5].

Таким образом, Европол стал современной структурой, занимающей центральное место в области сотрудничества правоохранительных органов европейских стран по линии экспертнокриминалистической и оперативно-розыскной деятельности. У организации имеются уникальные возможности для борьбы с преступностью, включая: общеевропейскую
информационную систему с обширным массивом данных; штат лучших аналитиков Европы; робастную защиту данных и гарантии безопасности. К тому же Европол является центром сбора судебных экспертов из ведущих правоохранительных органов Европы, предоставляя им широкие возможности для обмена специальными знаниями и повышения квалификации.

Основными задачами Европола являются: поддержка деятельности правоохранительных органов; содействие обмену информацией; сбор и анализ информации; помощь следственным органам; участие в объединенных следственных бригадах; направление запросов; подготовка стратегических документов. Обмен опытом является одной из ключевых концепций в области эффективного сотрудничества по линии экспертно-криминалистической и оперативнорозыскной деятельности. В 2000 г. Европол создал Центр передового опыта (далее - ЦПО), который является международной структурой, содержащей, в том числе, особенный, нетипичный опыт раскрытия и расследования преступлений. Европол предоставляет возможность правоохранительным органам государств - членов ЕС беспрепятственно осуществлять доступ в ЦПО. Центр собирает и предоставляет информацию о лицах и организациях, имеющих свойственные только им признаки, помогает обмениваться передовым опытом с представителями государств - членов ЕС.

1 мая 2017 г. во всех государствах-членах ЕС вступило в силу новое Положение о Европоле (Europol’s new Regulation) . Европейский парламент 11 мая 2016 г. проголосовал за обновленные полномочия Европола, которые позволят ему активизировать усилия в противодействии терроризму, киберпреступности и иным видам преступлений.

Теперь Европол стал Агентством Европейского Союза по правоохранительному сотрудничеству, отвечающим за сотрудничество в правоохранительной сфере деятельности, целью которого становится оказание помощи компетентным правоохранительным органам государств-членов при осуществлении взаимодействия между собой по линии экспертнокриминалистической и оперативно-розыскной деятельности.

Новое Положение об Агентстве ЕС по правоохранительному сотрудничеству вносит изменения в структуру организации и ее работу. Но главное остается неизменным - Агентство ЕС по правоохранительному сотрудничеству оказывает поддержку компетентным органам государств-членов ЕС в сфере экспертно-криминалистической и оперативно-розыскной деятельности, организует и активизирует их сотрудничество в предотвращении, раскрытии и [6] расследовании террористических и иных преступлений международного характера, которые стали вызовами правопорядку и безопасности в Европе.

Агентству ЕС по правоохранительному сотрудничеству придали возможности для создания специализированных подразделений немедленного реагирования на возникающие криминальные угрозы, в числе которых на первый план выходит противодействие трансграничной преступности и терроризму. В целях повышения эффективности деятельности Агентства ЕС по правоохранительному сотрудничеству в январе 2016 г. создан Европейский центр по борьбе с терроризмом (European Counter Terrorism Center (ECTC), расположенный в Гааге (Нидерланды), являющийся, по сути, центральным экспертным центром по противодействию терроризму К его основным задачам отнесены: перехват иностранных боевиков; обмен оперативной и разведывательной информацией, а также опытом работы по отслеживанию каналов финансирования терроризма (при участии финансового разведывательного подразделения (The Financial Intelligence Unit) и программы по борьбе с финансированием терроризма (The Terrorist Finance Tracking Programme); препятствование осуществлению онлайн пропаганды терроризма и экстремизма (осуществляется Интернет - справочным подразделением ЕС (The EU Internet Referral Unit); борьба с незаконным оборотом оружия; содействие международному сотрудничеству правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.

Европейский центр по борьбе с терроризмом использует все «наработки» Европола и сети по противодействию терроризму (counter terrorism networks). Так, после террористических атак в Париже, Европол создал целевую группу «Браттер (Fraternite)» из 60 сотрудников полиции для оказания помощи Франции и Бельгии в проведении расследований. В начале 2016 г. две страны предоставили Европолу терабайты информации, собранные более 800 лидерами разведывательных органов и более чем 1 600 специалистами по отслеживанию подозрительных финансовых трансакций.

Специализированная команда аналитиков и экспертов Европейского центра по борьбе с терроризмом сопоставляют оперативную информацию, поступающую от правоохранительных органов государств-членов ЕС и третьих стран. Совместная командная работа по обработке информации повышает перспективы борьбы с террористическими угрозами, как с оперативной, так и со стратегической точек зрения.

Как часть Оперативного департамента Агентства ЕС по правоохранительному сотрудничеству, Европейский центр по борьбе с терроризмом работает вместе с другими оперативными центрами Европола, такими как Европейский центр по противодействию киберпреступности (The European Cybercrime Centre) и Европейский центр по борьбе с незаконной миграцией (The European Migrant Smuggling Centre). В результате налаженного обмена оперативными данными, Европол стал способен модернизировать свои общие контртеррористические полномочия. Европол стал лучше подготовлен к противодействию криминальным вызовам благодаря новым возможностям в рамках созданного Европейского центра по борьбе с терроризмом в плане эффективного управления контртеррористическими разведывательными структурами, благодаря чему он стал ключевым партнером Интерпола и Евроюста[7].

В 2008 г. Европол в сотрудничестве с Европейской сетью криминалистических учреждений (ЕСКУ) разработал доступный через сеть Интернет вебсайт о местах совершения преступлений. Этот вебсайт облегчает обмен специальными знаниями по вопросам осмотра мест преступлений следственно-оперативными службами и специалистами в области криминалистики и судебной экспертизы. Интернет-ресурс был разработан в контексте финансируемого ЕС проекта «Разработка стандартов осмотра места преступления». В задачи Европола в этом контексте входят технические вопросы, связанные с предоставлением доступа, сопровождением и внесением изменений информации[8] [9].

Целями регистрационно-криминалистической деятельности в информационных системах ЕСКУ, Интерпола и Европола является накопление, хранение, использование и организация обмена криминалистической значимой информацией с целью раскрытия, расследования и предупреждения транснациональных преступлений.

К числу задач регистрационно-криминалистической деятельности относятся: гармонизация криминалистических и экспертных методов раскрытия и расследования преступлений в целях обеспечения информационного обмена криминалистической значимой информацией между странами; обеспечение условий идентификации и диагностирования объектов с помощью имеющихся учетов; оказание помощи в осуществлении розыска; повышение эффективности взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с трансграничной организованной преступностью.

Европейская судебная сетевая структура (European Judicial Network - EJN) также относится к специальным учреждениям ЕС. Принимая во внимание положения Плана действий 1997 г. по борьбе с организованной преступностью Совет ЕС одобрил Совместный план действий по созданию Европейской судебной структуры (далее - ЕСС) .

Европейская судебная структура, представленная австрийским министром юстиции 25 сентября 1998 г., стала первым учреждением, в задачи которого входило обеспечение сотрудничества органов юстиции государств - членов ЕС. При создании ЕСС особое значение придавалось установлению прямых связей между национальными органами юстиции. В ее состав вошли компетентные должностные лица государств - членов ЕС, а также представители Европейской комиссии и Секретариата, расположенного в Гааге.

В государствах ЕС были созданы национальные контактные пункты, в состав которых вошли высшие должностные лица органов юстиции и сотрудники иных компетентных органов, отвечающие за международное сотрудничество в области юстиции и внутренних дел по линии экспертно-криминалистической и оперативно-розыскной деятельности. Взаимодействие осуществляется как по общеуголовным делам, так и по отдельным видам преступлений, таким как деятельность организованной преступности, коррупция, незаконный оборот наркотиков, терроризм. Контактные пункты содействуют сотрудничеству между государствами - членами ЕС, особенно в плане борьбы с особо тяжкими и тяжкими преступлениями.

Еще одной функцией ЕСС является предоставление правовой помощи и технической поддержки национальным органам власти в подготовке ответов на запросы о правовой помощи, а также обеспечение координирующих действий в случаях, когда запросы о правовой помощи со стороны какого-либо государства-члена требуют согласованных действий на территории иных государств.

В декабре 2008 г. Совместный план действий, регламентировавший работу ЕСС, был заменен Решением Совета ЕС 2008/976/JHA[10], в котором деятельность ЕСС была более детализирована. В документе также даны правовые основы взаимодействия с Евроюстом.

В ходе 32-й пленарной встречи ЕСС, проведенной в Праге 24 - 26 июня 2009 г., было утверждено Основное руководство ЕСС (European Judicial Network Manual), в котором определена структура управления ЕСС в соответствии с Решением Совета ЕС, а также порядок организации региональных встреч.

Наставление по работе ЕСС, принятое на 33-м Пленарном совещании 23 - 24 ноября 2009 г., определяет основные цели и задачи, поставленные ЕС перед этой организацией, а также ответственность должностных лиц за проводимые мероприятия.

В феврале 2010 г. ЕСС на своем веб-сайте создала специальную платформу «Форум Европейской судебной сетевой структуры» (EJN Forum; EJN Forum Registration), предназначенную для использования в работе контактных пунктов ЕСС, и иных практикующих юристов. Первой темой обсуждения стали проблемные вопросы взаимного признания доказательств, полученных в рамках оказания правовой взаимопомощи по уголовным делам.

Начиная с июня 2011 г. ЕСС использует реструктурированный и модернизированный вебсайт (EJN Website), на котором размещаются и периодически обновляются различные европейские документы, такие как свод документов или обновленных версий по вопросам имплементации государствами - членами ЕС основных нормативных актов ЕС (Library or updates on the Member States’ implementation of relevant EU instruments).

За последние годы ЕСС установила сотрудничество по линии экспертнокриминалистической и оперативно-розыскной деятельности с организациями (IberRed , Indian Ocean Commission) и государствами, не входящими в состав ЕС (Швейцария, Норвегия, Российская Федерация).

Атташе связи по вопросам правосудия и полиции (liaison magistrates) являются специфическим институтом ЕС. Их создание обусловлено наличием существенных различий в уголовно-правовых системах государств - членов ЕС. В 1996 г. Совет ЕС принял специальное решение с целью повышения эффективности сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел и разработке мер, направленных на гармонизацию национальных законодательств в рамках Союза[11] [12] [13].

Совместный план действий (The Joint Action) установил правила назначения на должность или перестановки должностных лиц (атташе связи по вопросам правосудия и полиции (liaison magistrates), имеющих опыт участия в процедурах уголовно-правового сотрудничества между государствами - членами ЕС на основе двусторонних или многосторонних договоров.

В соответствии с договоренностями между двумя Сторонами - государствами ЕС в задачи атташе связи по вопросам правосудия и полиции может входить любая деятельность, связанная с обменом информацией и статистическими данными, с обеспечением совместимости баз данных, с содействием сближению правовых систем и развитием сотрудничества между правоохранительными органами европейских государств по линии экспертнокриминалистической и оперативно-розыскной деятельности.

Решение Совета ЕС от 16 декабря 2008 г. предусматривает возможность для Евроюста отправлять атташе связи по вопросам правосудия и полиции в третьи страны с целью улучшения всех форм сотрудничества по уголовным и, если оговорено, гражданским делам, в частности, по установлению прямых контактов с соответствующими департаментами и судебными органами в принимающей стране.

Предложение о создании Евроюста, структуры схожей с Европолом в сфере уголовноправового сотрудничества, впервые обсуждалась на саммите в Тампере (Финляндия) в 1999 г. К задачам этой организации была отнесена «координация действий национальных следственных органов и поддержка расследований уголовных преступлений»[14]. В штат организации включены прокуроры, судьи и офицеры полиции. Евроюст приступил к работе в 2002 г. в соответствии с Решением Совета ЕС, в котором были определены полномочия и функции организации[15].

В то время почти никто не предполагал, что спустя десять лет Евроюст ежегодно будет осуществлять координацию более тысячи расследований, организовывать большое количество встреч и обсуждений, заниматься расследованиями тяжких преступлений и терроризма[16].

В настоящее время Евроюст - европейское агентство Евросоюза, осуществляющее координацию расследований и участвующее в уголовных преследованиях, связанных с совершением тяжких транснациональных преступлений на территории ЕС. К его функциям относится способствование координации деятельности компетентных правоохранительных органов государств - членов ЕС, оказание содействия осуществлению международной правовой помощи по уголовным делам и требованиям об экстрадиции. Более того, Евроюст играет ключевую роль в борьбе с терроризмом.

Каждое государство - член ЕС назначает представителя в Евроюст в лице прокурора, судьи или офицера полиции (последний должен быть наделен такими же полномочиями, как судья или прокурор). Представитель каждого государства подчиняется национальному праву своего государства - члена ЕС. Каждое государство определяет продолжительность пребывания своего представителя в организации (не менее четырех лет) и объем его служебных полномочий.

Что касается расследований тяжких и особо тяжких трансграничных преступлений и участия в уголовном судопроизводстве со стороны обвинения, то сотрудники Евроюста правомочны обеспечивать координацию между компетентными органами государств-членов

ЕС, содействовать исполнению запросов о правовой помощи, взаимному признанию полученных в ходе следствия доказательств и требований об экстрадиции.

Евроюст для выполнения поставленных перед ним задач может привлекать к работе одного или более представителей государств или создавать Коллегию.

Эта организация наделена правом обращаться к государствам-членам ЕС по вопросам проведения расследований уголовных преступлений или судебного преследования, а также создания совместных следственных бригад.

В декабре 2008 г. Совет ЕС принял решение, направленное на гармонизацию и некоторое расширение полномочий представителей государств ЕС в Евроюсте, а также усиление роли Коллегии Евроюста и развитие более тесного сотрудничества с Европейской судебной системой[17] [18].

Решение Совета включает новые требования к представителям государств в Евроюсте по активизации процесса обмена информацией с их внутригосударственными органами по уголовным делам. Коллегия Евроюста уполномочена издавать рекомендации, базирующиеся на принципе соответствовать или объяснять (the comply or explain principle) - по вопросам юрисдикционных конфликтов, а также проблем в области правоприменения.

Следует отметить, что отношения Евроюста с партнерами, такими как Европол, представителями третьих стран, атташе связи по вопросам правосудия и полиции значительно укрепились. Существенным изменением, касающимся обмена информацией между компетентными ведомствами и Евроюстом - является создание Национальной координационной системы Евроюст (Eurojust National Coordination System, ENCS).

Начиная с 2009 г. Евроюст выделяет гранты для финансирования совместных следственных бригад по двум статьям расходов: накладных расходов на проезд и размещение, а

144

также на осуществление устного и письменного переводов .

Евроюстом подписаны несколько соглашений о сотрудничестве и Меморандумы о взаимопонимании с несколькими третьими странами (Хорватией, Исландией, Республикой Македонией, Норвегией, Швейцарией, США), а также с такими организациями, как СЕПОЛ[19], Европол[20], OLAF[21], IBER-RED[22], Европейское бюро по борьбе с мошенничеством и

Управление ООН по наркотикам и преступности148 [23], что дает возможность делегировать атташе связи по вопросам правосудия и полиции в третьи страны.

Создавая Евроюст лидеры Евросоюза предприняли еще более смелый шаг - идею об учреждении офиса Генерального прокурора ЕС (European Public Prosecutor). До вступления в силу Лиссабонского договора предложение о создании Европейской прокуратуры казалось преждевременным. Поэтому Евросоюз продвигался к обозначенной цели постепенно[24]. Тем не менее, практически самое заметное нововведение Лиссабонского договора - возможность учреждения Европейской прокуратуры в рамках Евроюста по решению Совета ЕС[25] [26].

В соответствие со ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза для борьбы с преступлениями против финансовых интересов Евросоюза, Совет ЕС в соответствии со специальной законодательной процедурой может учредить Европейский офис государственных прокуроров (European Public Prosecutor’s Office) в рамках Евроюста.

В соответствии с Лиссабонским договором учреждение Европейской прокуратуры требует единогласия Совета, после получения согласия со стороны Европейского Парламента. Поэтому учреждение Европейской прокуратуры сначала было отложено. По замечанию бывшего председателя Коллегии Евроюста Жозе Луиш Де Мота, которое касается всех новелл Лиссабонского договора в области правового пространства, существует определенный разрыв между практическим введением новых инициатив в законодательство и реальной их имплементацией на уровне государств-членов. С вступлением в силу Лиссабонского договора указанный разрыв только увеличивается за счет сомнений в потенциальной эффективности его отдельных положений. Существует мнение, что «более эффективным было бы использование уже имеющихся возможностей Евроюста, а не добавление новых органов к уже функционирующим, так как создание новых структур не решает проблемы отсутствия энтузиазма у государств ЕС при исполнении решений Евроюста»[27].

Предполагалось, что Европейский офис государственных прокуроров будет отвечать за расследования преступлений, уголовные преследования и вынесения обвинений по уголовным делам о преступных деяниях в финансовой сфере Евросоюза. Европейский офис государственных прокуроров будет работать совместно с Европолом там, где это представляется возможным. На него также будут возложены функции прокуроров в национальных судах государств - членов ЕС по преступлениям, посягающим на финансовые интересы ЕС.

Положения ст. 86 Лиссабонского договора определяют общие положения о Европейском офисе государственных прокуроров, правовые и организационные основы деятельности, а также правила, касающиеся осуществления процессуальной деятельности этого органа, такие как определение допустимости доказательств и применения мер процессуального принуждения.

В сентябре 2010 г. Евроюст под эгидой бельгийского председательства в ЕС организовал семинар «Евроюст и Лиссабонский договор: к более эффективным действиям»[28]. Участники семинара были проинформированы о намерении Еврокомиссии выдвинуть предложение о создании Европейского офиса общественных прокуроров в рамках ее полномочий.

В информационном сообщении 2011 г. о защите финансовых интересов Европейского Союза посредством расследований уголовных и административных правонарушений Европейская Комиссия отметила, что после проведения соответствующего анализа будут предложены новые пути и методы по усилению европейской правоохранительной системы с целью повышения эффективности проводимых расследований. Было заявлено, что специализированный европейский орган обвинения, такой как Европейский офис государственных прокуроров, сможет установить единые правила применения общих норм в делах о мошенничестве и других преступлениях в отношении финансовых интересов Евросоюза, действуя последовательно и единообразно в сфере расследования и преследования преступников[29].

В то же время формулировка ст. 86 Лиссабонского договора, по мнению Евроюста, оставляет вопросы относительно структуры Европейского офиса государственных прокуроров в рамках Коллегии Евроюст или более иерархической структуре.

9 июня 2017 г. Министры юстиции 20 стран-членов ЕС приняли решение о создании Европейского Бюро прокуроров (далее - EPPO), которое будет иметь полномочия при определенных условиях расследовать преступления, затрагивающие финансовые интересы ЕС, особенно мошенничество, а также поддерживать обвинение в суде[30] [31] [32].

Планируется, что EPPO будет иметь коллегиальную двухуровневую структуру. Штаб- квартира организации расположится в Люксембурге. Штат составят 115 человек, при этом не менее половины сотрудников - сегодняшние сотрудники Европейского правового агентства (Евроюст) и Европейского бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF). Второй уровень составят делегированные странами прокуроры, которые будут располагаться в государствах- членах, в чьи обязанности будет входить проведение уголовных расследований и поддержание обвинения в суде в соответствии с законодательством ЕС и законодательством данного государства-члена.

Министр Юстиции Эстонии Урмас Рейнсалу подчеркнул, что «впервые будет создан орган правосудия с трансграничными полномочиями по обеспечению законодательства» .

158

Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (European Anti-Fraud Office - OLAF) (далее - OLAF) было создано в 1999 г. в рамках Европейской Комиссии[33] с целью расширения возможностей и повышения эффективности борьбы с мошенничеством и иной незаконной деятельностью, причиняющей ущерб финансовым интересам ЕС. Бюро обладает смешанным статусом, поскольку официально это часть Европейской Комиссии, наделенная соответствующими полномочиями, но сохранившая при этом функциональную автономию и оперативную независимость.

Бюро заменило Спецподразделение по координации деятельности по предупреждению мошенничества (the Task Force for Coordination of Fraud Prevention), которое в свое время было создано вместо Отдела по координации борьбы с мошенничеством (the Unit for the Coordination of Fraud Prevention, UCLAF), созданного в 1988 г. Комиссией ЕС в рамках ее Секретариата.

Бюро осуществляет руководство внешними расследованиями случаев мошенничества, коррупции и любой другой незаконной деятельности, которая наносит вред финансовым интересам ЕС. Кроме того, Бюро проводит внутренние расследования[34], развивает и укрепляет сотрудничество между государствами - членами ЕС в области предупреждения мошенничества, разрабатывает планы по борьбе с мошенничеством (участвует в подготовке законодательных и регламентирующих инициатив по проблемам деятельности Бюро, включая относящихся к документам, указанным в гл. 1, 4 и 5 раздела IV ч. 3 Договора о функционировании Европейского Союза). В сфере уголовного правосудия Бюро осуществляет прямые контакты с органами полиции и юстиции[35].

Несколько лет назад было утверждено «Руководство»[36] [37], в котором даны правила осуществления оперативно-розыскных и следственных мероприятий Европейским бюро по борьбе с мошенничеством, включая процесс расследования преступлений, проведения

-163

специальных операций и последующих мероприятий .

17 мая 2011 г. Европейская Комиссия одобрила предложение о реформировании Европейского бюро по борьбе с мошенничеством с целью повышения эффективности, действенности и отчетности при сохранении его независимости при проведении расследований[38]. Важным аспектом предложения является расширение и обеспечение прав лиц, находящихся под следствием. Кроме того, все государства-члены ЕС обязаны создать контактные службы, содействующие сотрудничеству между национальными органами власти и Бюро. По предложению Комиссии, в случае если проводимые OLAF расследования не завершаются в течение 12 месяцев, то Бюро должно информировать Надзорный Комитет (Supervisory Committee) о причинах продления сроков расследований. Комиссия также предложила, чтобы Бюро были даны полномочия по заключению соответствующих соглашений с компетентными органами третьих странах при условии сотрудничества с Европейской дипломатической службой (European External Action Service) и соответствующими службами Комиссии.

В настоящее время общеевропейские механизмы охраны границ, учрежденные коммуникативными методами, стали более действенными, поскольку проблемам охраны границ в ЕС уделяется повышенное внимание. Пограничные службы государств-членов ЕС наделены оперативно-розыскными полномочиями с целью урегулирования миграционных процессов и оказания противодействия транснациональной преступности, поскольку в течение последних лет нелегальная миграция стала наиболее значимым направлением деятельности Европейского союза, который провозгласил своей целью создание «всеобъемлющей миграционной политики на основе общих базовых принципов допуска граждан третьих стран на территорию государств-членов» при одновременном обеспечении охраны общей границы Евросоюза[39].

В режиме объективной констатации фактов интеграционному объединению удалось нормализовать обстановку с нелегальной миграцией, в том числе благодаря эффективному сотрудничеству государств ЕС в сфере экспертно-криминалистической и оперативнорозыскной деятельности. Начала работу Служба пограничной и береговой охраны Европейского Союза. Более чем 1700 сотрудников Службы совместно со 100 тыс. пограничников государств-членов ЕС обслуживают наиболее проблемные участки границ объединения. Удалось перекрыть в большей части «восточный коридор», по которому переправлялись незаконные мигранты из Средней Азии. Благодаря соглашению с Турцией их количество снизилось на 97% . Летом 2017 г. у ЕС получилось организовать контроль над «южный коридором» через Центральное Средиземноморье от берегов Ливии. В августе им смогли воспользоваться на 81% меньше нелегалов, чем годом раньше[40].

Декларацию по итогам диалога на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии[41] о включении решения проблем миграции в число целей развития после 2015 г. государства единодушно поддержали на заседании Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 2013 г. Новая повестка дня должна создать основу для долгосрочного и полноценного международного сотрудничества государств в сфере экспертно-криминалистической и оперативно-розыскной деятельности в вопросах противодействия нелегальной миграции, и как следствие, проникновению на территорию европейских государств террористических и экстремистских формирований. Все это свидетельствует о признании миграционной политики одним из мощных факторов, влияющих на развитие многих общественных социальных институтов. Именно с помощью эффективной миграционной политики осуществляется регулирование определенных сфер и отраслей экономики не только отдельных стран, но и всего мира в целом.

В рамках реализации указанной цели и для упорядочения законодательства ЕС были приняты кодексы, в числе которых Шенгенский кодекс (действует с 2006 г.) и Визовый кодекс (действует с 2011 г.). Также приняты акты о правах и условиях въезда в ЕС членов семей мигрантов, студентов, исследователей, специалистов высокой квалификации. Посредством
директив были введены положения о возвращении на родину нелегальных иммигрантов, а также санкции против предпринимателей, незаконно использующих иностранную рабочую

168

С. 43

силу

Существенную роль в регулирование миграционных потоков осуществляют агентства, выполняющие посредническую функцию между институтами ЕС и государствами-членами. В 2005 г. начало свою деятельность Агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Фронтекс (FRONTEX). В учредительном регламенте[42] [43] [44] установлено, что ответственность за контролем на внешних границах возложена на государства-члены ЕС, а к задачам Фронтекса отнесено: общие операции: на внешних сухопутных, морских и воздушных границах; тренинги: подготовка персонала пограничных служб, разработка единых стандартов обучения; анализ рисков: сбор и анализ информации об обстановке на внешних границах; исследования: платформа для объединения лучших практик пограничных служб европейских стран и передовых технологических разработок в сфере пограничного контроля; обеспечение быстрого реагирования: создание европейских пограничных бригад и использование общей базы технического оборудования; содействие государствам-членам в организации совместных операций; создание информационных систем и общего информационного пространства .

В 2007 г. в целях укрепления взаимодействия правоохранительных органов государств ЕС по оказанию помощи в усилении технического и оперативного контроля на внешних границах были созданы Группы быстрого пограничного реагирования (РАБИТ - Rabit Border Intervention Teams (RABIT). В состав РАБИТ входит от 300 до 500 специально обученных пограничников и экспертов национальных государств, которых Фронтекс может мобилизовать для выполнения конкретных задач по охране границ ЕС. РАБИТ можно рассматривать как первый шаг на пути создания интегрированных отрядов для охраны внешней границы Евросоюза - Европейской пограничной службы, идеи, которая ранее была отвергнута государствами - членами как преждевременная[45].

Первый практический опыт работы команды РАБИТ прошел 5-10 ноября 2007 г. в аэропорту Порту Франциско де Са Карнейро (Sa Carneiro, Португалия). В ее состав вошли в общей сложности 16 представителей национальных пограничных служб из 16 государств-
членов ЕС, распределенных затем в три команды. Восемь из них сосредоточились на опросе прибывших пассажиров, пятеро осуществляли проверку вызывающих сомнение в подлинности документов, остальные занимались прибывшими пассажирами, чье разрешение на въезд в ЕС вызывало сомнение. Главными целями указанной операции являлись: апробирование новой формы сотрудничества пограничных служб в составе РАБИТ в реальных условиях; тестирование административных процедур, необходимых для развертывания работы в установленные регламентом сроки; решение оперативных проблем, возникающих в ходе проведения операции (например, списка допустимого вида вооружения команды, использование информационных баз данных и т.п.); определение оптимальных путей управлением РАБИТ в рамках Фронтекс .

В 2010 г. Комиссией ЕС было внесено предложение о создании общей системы пограничного наблюдения (European Border Surveillance System (EUROSUR) в целях борьбы с транснациональной преступностью и нелегальной миграцией. Создание указанной сети возложено на Фронтекс, чья практическая деятельность доказала его возможность стать центральным пунктом в обмене оперативной и криминалистической информацией в режиме online между государствами-членами ЕС. Также предлагалось наделение Фронтекс специальными полномочиями в области предоставления систематического и структурированного доступа к разведывательным данным. В 2013 г. Европейский парламент одобрил предложение Европейской комиссии о создании общей системы пограничного наблюдения. Каждое государство ЕС через национальные контактные пункты будет предоставлять данные в Фронтекс .

В соответствии с положениями учредительного регламента Фронтекс находится в тесном взаимодействии с другими агентствами ЕС - Евроюстом, СИТСЕН (информационным центром, ответственным за информацию о террористических организациях) и Европолом.

До 2009 г. общий объем операций, проводимых Фронтекс на морских границах, увеличивался в среднем на 50 %, что привело к сокращению нелегальной иммиграции почти на одну треть от предыдущих показателей . Однако к концу 2010 г. приток нелегалов существенно возрос. Одной из причин недостаточно эффективной работы Фронтекс стал тот факт, что, несмотря на бюджет и законодательство ЕС, которое позволяет Агентству иметь на вооружении собственную технику, ее недостаточно для выполнения поставленных перед агентством задач. В связи с чем Фронтекс приходится полагаться на ресурсы государств- [46] [47] [48] членов, которые не всегда их предоставляют. Например, при проведении специальной операции «Гермес-2011» техническое оснащение команды РАБИТ включало в себя два судна, предоставленные Италией, четыре самолета и два вертолета, выделенные другими странами. Таким образом, операция явно была ограничена в средствах[49]. Все вышеизложенное дало основание директору Фронтекс И. Лайтинену констатировать: «Мы все время слышим от государств-членов, что следует использовать отряды РАБИТ для остановки иммиграции из Африки и, кроме того, развернуть как можно больше технических средств в регионе. Чем вызваны такие заявления? Тем, что Фронтекс обладает резервом в 21 самолет, 27 вертолетов и 116 судов? Это правда, но лишь на бумаге»[50] [51].

В качестве еще одного обстоятельства, имеющего большое значение при противодействии незаконной миграции, следует отметить некие правовые пробелы в регламентировании сотрудничества Фронтекс со странами, не являющимися членами ЕС. Так, нежелание Ливии взаимодействовать при отсутствии соответствующих соглашений приводило к невозможности репатриации нелегалов.

Учредительный регламент наделяет Фронтекс правом вести переговоры и заключать рабочие соглашения (протоколы, меморандумы) с пограничными службами других стран. С пограничной службой ФСБ России соглашение «Правила процедуры установления оперативного сотрудничества между Фронтекс и Пограничной службой ФСБ РФ» заключено в феврале 2006 г., и предусматривает обмен информацией, опытом работы, разработку совместных обучающих программ, анализ рисков и оперативные действия. Совместные масштабные мероприятия начали проходить с 2009 г. Так, в июле 17 государств, среди которых Российская Федерация, приняли участие в операции «Добрая воля-2009». Итогом оперативных действий стало налаживание круглосуточного информационного обмена, проведения 183 совместных операций по линии экспертно-криминалистической и оперативно-розыскной деятельности, направленных на борьбу с нелегальным пересечением границы .

Между тем, в связи с событиями 4 января 2016 г. в Кёльне (когда сотни женщин стали жертвами сексуальных домогательств мигрантов), рейтингу национальной политики в области обеспечения внутренней безопасности и правопорядка европейских государств был нанесен серьезный урон. Как позже выяснилось, замалчивание преступлений, совершаемых мигрантами, являлось целенаправленной политикой властей во избежание эксцессов с местным населением, разжигания межнациональной вражды, а также для того, чтобы не дать «лишние козыри» в руки оппозиционных движений правого толка типа «Альтернатива для Германии» и «Пегида», а также и неонацистам.

Широко освещенная в средствах массовой информации проведенная масштабная полицейская операция в африканском квартале г. Дюссельдорфа (в ходе которой было арестовано 40 выходцев из Марокко, Алжира и Туниса по подозрению в нелегальном обороте наркотиков, совершении краж, разбоев, а также за нелегальное пребывание в стране) выявила негативный факт, что об этом криминальном анклаве руководству правоохранительных органов было известно еще в 2014 г. Тогда тема совершения противоправных действий мигрантами стала предметом обсуждения постоянно действующей Конференции министров внутренних дел и сенаторов по внутренним делам, однако в результате «особой остроты проблемы соблюдения прав мигрантов» было решено не предавать любую информацию общественной огласке. Согласно опросу, проведенному германским информационным агентством dpa, в земельных МВД изданы распоряжения, которыми запрещается называть национальную принадлежность подозреваемых в полицейских сводках, а также даны указания полицейским очень осторожно обращаться с информацией, касающейся беженцев.

Трагические события во Франции также вызвали мощнейший общественный резонанс и, одновременно, обострили дискуссию по вопросам терроризма и экстремизма и борьбы с ними, а также по проблемам интеграции и социальной адаптации иммигрантских слоев населения. Представители крайне правых политических сил обращают внимание общественности на крайне негативное влияние массового притока иммигрантов, в особенности из стран Северной Африки. Левые традиционно призвали не делать поспешных выводов и не обвинять мусульманское сообщество страны в распространении экстремистских идей. Таким образом, можно констатировать, что французская модель интеграции иммигрантов если и работает, то не эффективно, поскольку не в состоянии решить все более возрастающие проблемы в этой сфере[52].

В связи с поразившим Европу и в большей степени Германию миграционным кризисом, все чаще звучит общественная критика политики государств, в результате которой был сокращен численный состав правоохранительных органов. В результате предпринятых мер заметно снизилось присутствие полицейских нарядов на улицах, время ожидания полиции по срочным вызовам наоборот увеличилось, вырос уровень преступности, в результате у населения появилась чувство неуверенности в собственной безопасности. Теперь власти страны в срочном порядке компенсируют нанесенный ущерб, внося коррективы в бюджет на 20162020 гг. В декабре 2015 г. Бундестаг поддержал предложение правительства о повышении бюджетных ассигнований ФМВД Германии на 1 млрд. евро. Таким образом, общая цифра бюджета министерства на 2016 год составила 7,8 млрд. евро, что является абсолютным рекордом за все времена. В 2016 г. штат ФМВД Германии увеличится на 5.453 единиц. Наибольший рост персонала запланирован в Федеральном ведомстве по делам миграции и беженцев - на 2.700 единиц, Федеральной полиции - на 1.000 чел., Федеральное ведомство криминальной полиции (БКА) увеличится на 317 чел. К 2018 г. Федеральной полиции добавят еще 2.000 чел.

Последствия участия государств-членов ЕС в военных действиях на Ближнем Востоке вновь вывело на первый план угрозу терроризма в европейских государствах, а также традиционно существующую связь между иммиграцией и безопасностью. Поэтому Европейский союз был вынужден разработать и утвердить новые принципы и программу действий в рамках правового пространства, в том числе, в иммиграционной политике, установить долгосрочные цели и приоритеты. Так, в апреле 2014 г. главы европейских и африканских государств согласовали план, состоящий из пяти пунктов, чтобы не допустить

179

повторения лампедузской трагедии , который включает: противодействие торговле людьми (укрепление партнерства для предотвращения торговли и преследования тех, кто ее осуществляет); сотрудничество для предотвращения трагических последствий попыток нелегальной миграции и спасения жизней мигрантов (усовершенствование регулирование миграции и охраны границы, реадмиссия); усиление связи между миграцией и развитием; поощрение легальной миграции и мобильности; усиление международной защиты[53] [54].

Тем не менее, проблема нелегальной иммиграции до сих пор не поддается решению. В соответствии с докладом агентства Фронтекс зафиксирован значительный рост притока нелегальных иммигрантов в ЕС. Зафиксировано три вызывающих тревогу фактора: во-первых, значительное увеличение числа беженцев из Сирии, во-вторых, сохранение значительного притока нелегалов из Северной Африки в Италию, и в третьих, резкий рост задержаний нелегальных иммигрантов на западно-балканском пути. Число сирийцев выросло втрое, 2/3 прошений об убежище они подают в Германию, Швецию и Болгарию. 38% нелегалов используют средиземноморский путь, чтобы попасть в ЕС через Италию, это число, впрочем, пока не достигает уровня 2011 г., непосредственно после «арабской весны». Мигранты из глубины Африки используют проложенный путь через Сахару в Ливию, а оттуда - к итальянским берегам. На западно-средиземноморском направлении по-прежнему перевалочным пунктом служит греко-турецкая и болгаро-турецкая границы. Граница же между Сербией и Венгрией занимает третье место в числе «горячих точек» обнаружения нелегалов .

Июньский саммит 2014 г. предложил вернуться к проекту Европейского пограничного корпуса, постепенно расширяя полномочия агентства Фронтекс в связи с тем, что резкий рост миграционных потоков с начала весны 2011 г., вызвал кризис шенгенской системы и принципа солидарной ответственности государств-членов.

Новые «руководящие принципы», утвержденные Европейским Советом в июне 2014 г., предполагают разработку детального плана действий, что становится задачей нового состава Комиссии ЕС. Одной из основных причин отсутствия должного взаимопонимания институтов ЕС и государств-членов можно считать некий разрыв между концептуальным и практическим воплощением программных установок. Для институтов ЕС углубление политической интеграции государств-членов ЕС и развитие общей политики иммиграции является средством построения «более тесного союза» (ever-close union), поскольку общая политика - безусловный приоритет в рамках правового пространства ЕС. Однако данный подход может подменить практические цели реализации, если принимать во внимание задачу распространения полномочий наднациональных органов ЕС на как можно большую сферу иммиграционной политики. Что касается государств - членов ЕС, то для них иммиграционная политика будет признана эффективной независимо от того, на каком уровне она проводится

- наднациональном, национальном, региональном или муниципальном, если она обращена к конкретным целям, таким как уменьшение количественных показателей нелегальной

иммиграции, числа претендентов на политическое убежище, а также проблем, связанных с

182

интеграцией иммигрантов .

Конечно, цели институтов ЕС и национальных государств во многих вопросах совпадают, например, в том, что касается визовой политики и охраны границ. Но поскольку правительствам стран ЕС приходится работать в условиях бюджетных сокращений, они пытаются сопротивляться любым формальным подходам Комиссии, что в конечном итоге приводит к ослаблению взаимопонимания и сотрудничества . Одним из принципов права ЕС

принцип лояльного сотрудничества может рассматриваться в качестве аналога международноправового принципа pacta sunt servanda. В международном праве указанный принцип стоит на защите воли государств, выраженной в международных договорах. Следует принять во [55] [56] [57] внимание доктринальную позицию О.М. Мещеряковой, согласно которой в праве ЕС принцип лояльного сотрудничества служит обоснованием к расширению компетенции Союза, так как согласно ему государства-члены обязаны создавать благоприятные условия для выполнения Союзом его задач, и воздерживаться от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союзаш.

Комиссии ЕС предстоит решить нелегкую задачу - разработать программу нового поколения иммиграционной политики, в которой интересы и амбиции государств-членов сочетались бы с общими целями ЕС.

Миграционные пути через Средиземное море считаются наиболее опасными в Европе, за последние два десятилетия на этих маршрутах погибло более 20 тыс. человек, больше всего - в Центральном Средиземноморье. Только в 2014 г. утонули более 3500 мигрантов, в начале весны 2015 г. уже насчитывалось до 1500 погибших.

13 мая 2015 г. в соответствии с поручением саммита Комиссия ЕС представила свою «Повестку дня по миграции», включающую:

предупреждение нелегального пересечения границ ЕС (для чего предлагается увеличить втрое бюджет действующей операции «Тритон» и расширить полномочия агентства Фронтекс),

спасение терпящих бедствие в Средиземном море,

совершенствование политики интеграции легальных мигрантов (в частности, пересмотр положений Директивы о «голубой карте» для привлечения высококвалифицированных мигрантов),

реформа системы предоставления убежища.

Таким образом, практика показала, что государства-члены деятельность Фронтекс оценивают крайне субъективно. Положительно отзываются об агентстве те государства, которые в силу своего географического положения ограждены от огромного наплыва нелегалов. 18 мая 2015 г. Совет в составе министров иностранных дел и обороны принял решение о развертывании военно-морской операции EUNAVFOR Med. Заявленная цель операции - уничтожение бизнеса торговцев и контрабандистов, перевозящих людей через Средиземное море в Европу. Операция включает три фазы. Первая фаза - «исследование, сбор информации и разведданных» о маршрутах судов, их вместимости и о контрабандистах посредством морской и авиаразведки. Вторая фаза - «задержка и проверка судов», если есть основания считать, что владельцы его занимаются контрабандой мигрантов. В ходе третьей [58] фазы судна будут «нейтрализованы», они станут «негодными для использования», пояснила Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини. Против планируемой операции высказался и Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, мотивируя свое несогласие тем, что уничтожение судов местных жителей окончательно лишит их средств к существованию. Тем не менее, Пан Ги Мун положительно отреагировал на решение Комиссии расселить 40 тыс. беженцев по странам ЕС и применении других правовых средств противодействия нелегальной иммиграции, в числе которых выдача гуманитарных виз.

Современные угрозы, которые представляет бесконтрольная миграция в европейских государствах, несут опасности размывания в перспективе национально-культурного ядра развитых стран, при этом определяют заинтересованность его членов в совместном поиске наиболее эффективных путей борьбы с нею. С другой стороны, она может нести в себе реальные проблемы созданным интеграционным объединениям. Так, на референдуме 2016 г. был поднят вопрос о членстве Великобритании в Евросоюзе.

Российская Федерация, как и многие страны, участвует в мировом миграционном процессе, следовательно, европейская неконтролируемая миграция представляет несомненную угрозу внутренней безопасности нашего государства, поскольку воздействует на социальные институты общества.

В связи с вышеизложенным на первый план сотрудничества России и ЕС в сфере экспертно-криминалистической и оперативно-розыскной деятельности выходит качественное совершенствования взаимодействия Российской Федерации с Агентством по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС.

Принимая во внимание, что европейские государства ежедневно сталкиваются с необходимостью решения проблем совместного развития и эксплуатации производственной и непроизводственной инфраструктуры, в числе которых маятниковая трудовая миграция, вопросы экологии и природопользования, помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций, оперативное взаимодействие правоохранительных органов, решение санитарноэпидемиологических проблем и т.п., необходимость совершенствования сотрудничества государств в данной сфере правоотношений становится все более актуальной и значимой. Большинство из возникающих вопросов носят оперативный характер, в связи с чем, целесообразно решение их на местах. «Особой остротой эти проблемы отличаются на границе со странами СНГ и Балтии, с которыми граничат 28 субъектов Федерации и на которые приходится более 55% общей протяженности российских границ» . [59]

Таким образом, необходимо совершенствовать правовое регулирование сотрудничества Российской Федерации и ЕС в сфере экспертно-криминалистической и оперативно-розыскной деятельности для обеспечения правопорядка и безопасности. В проработке нуждаются международные договоры, законы о статусе, режиме и защите государственной границы и пограничного пространства.