Правовые акты принимаются для того, чтобы быть реализованными, поскольку в любой период своего развития государство испытывает необходимость в исполнении своих властных решений[1]. Данная идея, будучи по сути аксиомой, не нуждается в каких-либо подтверждающих аргументах. Тем не менее, анализ юридической практики демонстрирует очевидную проблему неисполнимости (ненадлежащей, т.е. некачественной, неполной и (или) несвоевременной исполнимости) правовых актов.

При этом важно подчеркнуть, что названная проблема носит комплексный характер и не может быть сведена к недостаточной степени реализации какого-либо одного вида правовых актов, например, судебных, т.е. фактически к вопросу эффективности исполнительного производства. Последний, безусловно, составляет важную часть общей проблемы практической бездейственности российского права, включающей, однако, и другие, не менее сложные аспекты.

Что же есть «исполнимость»? Исходя из буквального (словарного) толкования, исполнимость — это выполнимость, осуществимость, реализуемость. Исполнимость как характеристика определенного объекта подразумевает потенциальную возможность его превращения из идеального объекта в практические результаты, но не саму фактическую реализацию. Таким образом, исполнимость правового акта — это совокупность его свойств и объективных условий, необходимых и достаточных для претворения в жизнь содержащихся в нем юридических норм.

Проблема исполнимости правовых актов, будучи сложной и многогранной, тесно связана со многими другими негативными явлениями российской правовой действительности, что обусловило всплеск внимания

ученых к ее причинам и путям решения. Вслед за Н.И. Матузовым[2], И.Н. Сенякин и Н.И. Сухова указывают на существование такого специфического юридического феномена, как «неисполнимые нормы права»[3],

представляющих собой разновидность дефектных правовых норм (обязывающих по своему характеру), реализация которых затруднена ввиду нарушения функциональных связей с другими элементами системы права, правил юридической техники, процедур и механизма их реализации. Причинами появления таких норм выступают несовершенство юридической техники, коллизионность российского права, с одной стороны, и пробелы в правовом регулировании — с другой. Само наличие в российском законодательстве таких норм априори влечет неисполнение (ненадлежащее исполнение) права, а их причисление к дефектным нормам свидетельствует о необходимости минимизации их количества в отечественном законодательстве в рамках решения общей задачи повышения исполнимости правовых актов в Российской Федерации.

Начиная рассмотрение исполнимости правовых актов с проблемы практической реализуемости законов (в рамках настоящего параграфа считаем целесообразным взять за основу широкий подход к толкованию термина «закон», обозначая им все многообразие нормативных правовых актов), прежде всего, считаем необходимым определиться с соотношением таких близких по содержанию понятий, как «исполнимость закона», «качество закона», «эффективность закона», каждое из которых, однако, имеет собственное смысловое наполнение.

«Качество закона» — сложное понятие, не имеющее в научной литературе единообразной трактовки[4]. В.И. Червонюк отмечает, что абстракция «качество закона» охватывает собой целую систему свойств, благодаря которым качественный нормативный правовой акт может удовлетворять как публичные, так и частные потребности и интересы[5]. Эти свойства, по мнению С.А. Белоусова, заключаются в соответствии юридического документа требованиям как с содержательной (социальная обусловленность, гуманистическая направленность, своевременность, ресурсная обеспеченность), так и с формальной (принятие в соответствии с правилами юридической техники) стороны[6].

Не вызывает сомнений наличие взаимосвязи качества закона и его исполнимости. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г. справедливо отмечено: «О законе судят не по его тексту, а по качеству реализации его на практике. Наша ахиллесова пята — не столько законотворчество, сколько законоприменение»[7]. В русле этого некоторые специалисты и вовсе приравнивают понятие «качество закона» к его исполнимости, осуществимости на практике[8].

Мы считаем данную позицию не совсем верной, хотя бы по тем основаниям, что зачастую даже «качественный», т.е. соответствующий всем вышеперечисленным условиям, закон не претворяется в жизнь. Не случайно, основной претензией к отечественным нормативным правовым актам является не их «некачественность» (в этом кстати, их упрекают не так часто), а бездейственность, декларативность, или иначе — неисполнимость. Взаимосвязь качества закона и его исполнимости выглядит следующим образом: первое является обязательным условием второго, однако далеко не единственным. Чтобы стать «исполнимым», «качественный» закон должен быть в обязательном порядке обеспечен соответствующим правореализационным механизмом.

Эффективность юридической нормы (эффективность закона) с функционально-целевой позиции рассматривается как соотношение между ее целями и реально наступившими результатами[9]. А данные результаты могут наступить лишь в случае ее исполнения. Поэтому эффективным может быть только исполнимый, т.е. практически реализуемый правовой акт. Однако отождествлять две данные характеристики — исполнимость и эффективность — применительно к закону (нормативному правовому акту) все же не следует.

Действительно, эффективность в обязательном порядке подразумевает исполнимость, но не наоборот. Дело в том, что эффективность норм права помимо функционально-целевого оценивается еще с позиции целого ряда критериев: аксиологического (соответствие основополагающим социальным ценностям: свободе, порядку, справедливости), социального (соответствие балансу общественных интересов), экономического (обеспечение экономического роста, облегчение справедливого доступа к экономическим благам), психологического (создание возможностей для личностного развития, духовной и материальной самореализации индивида)[10]. И далеко не всегда исполнимый (практически реализуемый) правовой акт соответствует всем перечисленным критериям, т.е. «исполнимый» не обязательно значит «эффективный».

Таким образом, эффективность закона может быть достигнута только при условии его исполнимости (практической реализуемости), которая в свою очередь, основывается на «качестве закона», обозначающем соответствие правового акта определенным содержательным и формальным требованиям, и наличии соответствующего правореализационного механизма.

Проблема неисполнимости правовых актов (отдельных норм) ввиду отсутствия четко прописанного механизма их правореализации наглядно проявляется, в частности, в сфере жилищного законодательства по отношению к такой категории граждан, как ветераны. Основы правового регулирования данного вопроса закреплены в Федеральном законе от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»[11], а также Указе Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов»[12]. Согласно указанным нормативным правовым актам все ветераны, инвалиды ВОВ, члены семей погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, вне зависимости от их материального положения и дат принятия на квартирный учет, имеют право на обеспечение жилыми помещениями, а на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответственно, возлагается корреспондирующая обязанность обеспечить перечисленных лиц жилыми помещениями согласно закрепленным нормам и в соответствии с определенным порядком. Однако практика показывает, что изложенная норма и закрепляемая ею обязанность либо исполняется ненадлежащим образом, либо не исполняется вовсе.

Властные органы зачастую вольно трактуют положения нормативных правовых актов в части признания перечисленной категории лиц нуждающимися в улучшении жилищных условий, отталкиваясь исключительно от формальных критериев — общей площади жилого помещения, приходящейся на них, с учетом чрезвычайно «скромной» учетной нормы жилья, результатом чего выступает отказ ветеранам, инвалидам ВОВ, членам семей погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ в признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий и принятии на квартирный учет. При этом не берется во внимание качество жилищных условий, нехватка в нем элементарных удобств, необходимых для обеспечения достойного человеческого существования, потребность в капитальном ремонте, возрастные критерии, параметры здоровья, обязательность постороннего ухода, а также иные факторы.

Ненадлежащее исполнение нормы выражается в том, что указанным лицам могут предоставляться жилые помещения существенно меньшего размера, нежели им полагаются в соответствии с законом, или помещения, полноценное проживание в которых невозможно в связи с потребностью в капитальном ремонте, произвести который пожилым лицам весьма проблематично, либо же им предлагаются не устраивающие их альтернативы — например, места в домах для престарелых[13].

Отсутствие четко прописанного механизма правореализации рассматриваемых нормативных правовых актов, включающего в обязательном порядке решение вопросов финансового обеспечения, создания системы контроля за реализацией конкретных юридических норм и исполнением тех или иных обязанностей, приводит к тому, что фактически данные акты не исполняются, либо же к многочисленным злоупотреблениям при их претворении в жизнь, что можно квалифицировать как ненадлежащее их исполнение.

Иногда исполнимости юридических норм препятствует такой объективный фактор, «устаревание» конкретной нормы, требования которой перестали соответствовать изменившимся обстоятельствам жизни. В частности, не соответствует объективным реалиям норма ст. 89 Жилищного кодекса РФ, вследствие чего она не фактически не может быть исполнена. В соответствии с ней при расселении граждан из ветхого, аварийного жилья, признанного непригодным для проживания, компетентные органы обязуются предоставить им другое благоустроенное жилое помещение, равное по общей площади ранее занимаемому. Однако по закону это должно быть жилое помещение в доме-новостройке. Проблема «устаревания» нормы заключается в том, что в новых домах (даже в новостройке «бюджетного» класса) минимальная площадь квартиры, как правило больше 35 квадратных метров, в то время как квартиры в старых домах имели площадь 30 и менее квадратных метров, не говоря уже о комнатах в коммунальных квартирах. Соответственно, в условиях современной российской жилищной ситуации эквивалентное по площади помещение рассматриваемой категории граждан просто не может быть предоставлено. Печальным итогом становится исключение указанных лиц из очереди на предоставление жилья и неисполнение базовой нормы жилищного законодательства.

Для реального исполнения рассматриваемой нормы, закрепляющей право названной категории граждан на получение нормального, благоустроенного жилья, требуется привести ее в соответствие с объективными жизненными реалиями, а именно, закрепить, что в указанных случаях следует предоставлять жилье размером, не менее ранее занимаемого, но и не ниже нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека по договору социального найма[14].

Примеры важности второго обязательного компонента исполнимости нормативного правового акта — правореализационного механизма — можно найти также в сфере уголовного права. Как известно, Уголовный кодекс РФ изобилует отсылочными и бланкетными нормами, что обусловлено соблюдением принципа экономии законодательных ресурсов. Однако «отсылка» к нормам других отраслей права — конституционного, административного, гражданского, семейного, экологического и т.д. — вовсе не означает, что законодатель тем самым создал необходимый правореализационный механизм. И зачатую базовая норма УК РФ фактически исполнена быть не может.

Так, ст. 174 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем» и ст. 174.1 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления» явно нуждались в конкретизации в специальном тематическом нормативном правовом акте, который был принят еще в 2001 г.[15] Тем не менее, и после этого рассматриваемые нормы уголовного закона не стали «исполнимыми», поскольку у кредитных организаций в рамках общепринятых банковских технологий отсутствовала фактическая возможность реализовать отдельные требования Федерального закона № 115-ФЗ[16]. Практической осуществимости данного нормативного правового акта способствовало лишь принятие «Типовых правил внутреннего контроля в кредитной организации» (утв. Комитетом АРБ по вопросам ПОД/ФТ, протокол заседания Комитета № 21 от 17.06.2009 г.), которые утратили силу в связи с изданием «Типовых правил внутреннего контроля в кредитной организации» (утв. Комитетом АРБ по вопросам ПОД/ФТ, протокол заседания Комитета № 24 от 01.12.2010 г.)[17].

Таким образом, наряду с качеством закона вторым важнейшим условием исполнимости нормативного правового акта является наличие четко прописанного механизма его реализации, охватывающего следующие основные вопросы: финансовое и кадровое обеспечение; установление сроков и порядка (процедуры) исполнения; организацию системы контроля за исполнением юридического акта и механизма привлечения к юридической ответственности за его неисполнение.

Одним из наиболее очевидных и при этом действенных способов повышения исполнимости нормативных правовых актов, содержащих материальные нормы, выступает их опосредование нормами процессуальными с установлением необходимого набора процедурных правил[18]. При этом чрезвычайно важно учитывать временной фактор и по возможности принимать материальные и процессуальные нормы одномоментно, поскольку, как верно отмечает В.В. Ковалева, создать действенный правореализационный механизм по истечении определенного времени после разработки и принятия закона становится весьма затруднительно[19].

В рамках данного направления повышения исполнимости правовых актов целесообразно по возможности включать в каждый из них специальный «процедурный блок» (раздел, главу, отдельную статью). Так, добавление в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[20] статьи 18.1[21], имеющей процессуальную направленность, которая предусматривала ускоренный порядок рассмотрения дел, существенно упростило реализацию положений данного нормативного правового акта, а следовательно, повысило его исполнимость и эффективность[22].

Отдельное направление решения проблемы исполнимости (неисполнимости) правовых актов образует вопрос реализации на практике такого их вида, как судебные акты, или, по-другому, задача повышения эффективности исполнительного производства.

Несмотря на происходящее уже на протяжение почти двух десятилетий реформирование системы исполнения судебных решений, радикальных изменений к лучшему в ее функционировании пока нет. Во время своего пребывания на посту Президента РФ Д.А. Медведев с сожалением констатировал, что каждое второе судебное решение как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов не исполняется[23], и в настоящий момент ситуация в данной сфере по-прежнему далека от того, чтобы быть признанной удовлетворительной. В литературе встречаются довольно резкие высказывания о том, что неисполнение судебных решений стало «хроническим» и приобрело «государственный системный характер», поскольку власть не уделяет достаточного внимания данной проблеме и не устраняет ошибки организационного характера в деятельности соответствующих органов[24].

Между тем, уровень исполнения судебных решений выступает одним из критериев эффективности судебной власти как таковой[25]. Без действенного исполнительного производства, как справедливо отмечают ученые, «любой суд лишается всякого смысла»[26].

Как мы уже говорили выше, ни одно современное общество не свободно от необходимости применения в определенных случаях принудительной формы исполнения судебных решений. Вопросы принудительного исполнения судебных актов в виду его неизбежной связи с определенными ограничениями прав и свобод граждан, нуждаются в детальном правовом урегулировании, совершенствование которого должно происходить на концептуальной основе.

Существует несколько направлений, по которым может пойти развитие исполнительного производства и которые, по идее их сторонников, должны существенно повысить его эффективность. Первое из них предполагает сохранение в целом существующей административной модели, однако при условии ее некоторой модернизации, заключающейся в усилении ее правоохранительного начала и дальнейшего обособления службы судебных приставов, вплоть до полного отделения от Министерства юстиции Российской Федерации. В рамках него предлагается освободить Федеральную службу судебных приставов от «второстепенных» функций (в настоящий момент она выполняет самые разнообразные задачи: исполняет судебные решения и постановления налоговых и других специально уполномоченных органов по принудительному взысканию недоимок в бюджеты различных уровней, штрафов, обеспечивает установленный порядок деятельности судов, осуществляет дознание, составляет протоколы по фактам административных правонарушений и др.) и сконцентрироваться на ее основной цели — исполнении актов юрисдикционных органов[27].

Данный вариант представляется наиболее простым и легко реализуемым в условиях современных российских реалий. Однако, поддерживается он далеко не всеми специалистами, которые предлагают другие альтернативы совершенствования системы исполнения судебных актов, каждый из которых нуждается в критическом осмыслении и выявлении как их положительных, так и отрицательных аспектов[28].

Так, первый альтернативный вариант развития административной модели заключается в приватизации (полной или частичной) организации исполнительного производства, предполагающей ликвидацию Федеральной службы судебных приставов (ФССП) и переходе соответствующих полномочий частным приставам.

Сторонники данного варианта реформирования исполнительного производства считают, что предпосылки для его проведения в России в целом сложились[29]. Идея приватизации службы судебных приставов реализована и доказала свою эффективность в ряде государств — Франции, Канаде, Литве, Эстонии и т.д. В перечисленных странах принудительное исполнение осуществляют частные структуры, которые выступают от имени государства, но при этом финансируются за счет сторон исполнительного производства[30]. Заимствование Россией данной модели и замена ФССП на конторы частных приставов, по мнению сторонников данной идеи, может существенно повысить исполнимость судебных актов, ибо основное ее достоинство заключается в высокой материальной заинтересованности приставов в результатах своей деятельности, чего сейчас, безусловно, не хватает отечественной системе принудительного исполнения[31]. При этом, что тоже немаловажно, государство не будет устраняться полностью из организации исполнительного производства и оставит за собой осуществление лицензирования данной деятельности и контроль за частными приставами[32].

Однако наряду с несомненными достоинствами, у рассматриваемой модели существуют и определенные недостатки. Главный из них состоит в возложении бремени материальных расходов на взыскателей, которое для большинства российского населения может оказаться «неприподъемным». С подобной проблемой столкнулись, в частности, в Литве, где из-за дороговизны услуг частных приставов к ним перестали обращаться[33].

В этой связи некоторые ученые выступают за более «мягкий» вариант данного направления реформирования исполнительного производства — частичную его приватизацию, предполагающую параллельное сосуществование государственных и частных судебных приставов- исполнителей[34]. Это, однако, не исключает возникновения проблем практического характера, в частности, при сводном исполнительном производстве, в делах, где взыскателем будет выступать государство и т.п., пути разрешения которых должны быть продуманы заранее и подробно прописаны в нормативных правовых актах.

Второй альтернативный путь реформирования исполнительного производства основывается на воссоздании системы приставов при суде либо с полной заменой административной модели на судебную, либо с их совместным функционированием при условии распределения полномочий по принудительному исполнению между органами исполнительной и судебной власти. Аргументом в пользу первого варианта (полной замены модели) его активный сторонник профессор А.Ф. Изварина считает необходимость возрождения и поддержания на должном уровне авторитета судебной власти, что возможно только при условии наличия в ее распоряжении механизма исполнения судебных актов, осуществляемого ее работниками, которые подчиняются данной ветви власти с кадровой, организационной и статусной позиции, контролируются ею и несут перед ней ответственность[35]. Ей возражает Р.С. Абдулин, глубоко убежденный в том, что судебная власть должна быть свободна от исполнения судебных решений, в противном случае существует опасность ее превращения в обычный правоохранительный орган со всеми признаками силовой структуры[36].

В качестве компромисса между двумя приведенными крайними точками зрения рядом специалистов предлагается организация смешанной, административно-судебной модели принудительного исполнения судебных актов. В подтверждение ее потенциальной эффективности приводится в пример положительный опыт зарубежных стран: Англии (где существуют шерифы и бейлифы) Франции и др.[37]. Применительно к российской действительности, предлагает М.В. Филимонова, она должна заключаться в создании подразделения судебных приставов в структуре Судебного департамента при Верховном суде РФ, которые будут градироваться на приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и приставов-исполнителей, с возложением на последних функции по практической реализации судебных актов по делам, вытекающим из частного права. Исполнение же актов правосудия, вытекающих из административных и иных публичных отношений, и исполнение актов других юрисдикционных органов останется в ведении ныне функционирующей структуры, которую предлагается переименовать в Федеральную службу государственных приставов[38]. Такое разграничение компетенции между разными видами приставов-исполнителей будет способствовать усилению специализации в сфере принудительного исполнения, что позволит повысить его эффективность[39].

Все вышеперечисленные предложения относятся к совершенствованию механизма только одной — принудительной — формы исполнения актов юрисдикционных органов. Между тем, цели исполнительного производства вовсе не исключают добровольности исполнения судебного решения должником, более того, требуют концентрации именно в данном направлении. В частности, об этом говорится в долгосрочной программе повышения эффективности исполнения судебных решений (2011-2020 годы)[40], которая подчеркивает актуальность задачи существенного повышения числа судебных актов, исполняемых добровольно, то есть без применения принудительных мер со стороны государственных органов.

Добровольное исполнение судебных решений расценивается не просто как одна из возможных вариаций их претворения в жизнь, а как важнейшее средство поддержания баланса интересов в обществе, способ обеспечения социального консенсуса[41]. Важность укрепления побудительных мотивов для оптимизации исполнительного производства неоднократно отмечалась специалистами в соответствующей сфере[42]. В качестве одной из возможных мер предлагается внедрение в исполнительное производство «концепции невыгодности быть должником»[43].

Примирение сторон должно стать приоритетной целью в деятельности судебного пристава-исполнителя. Для ее достижения полномочия пристава должны включать целый ряд возможных действий: вызвать стороны на беседу привлечь незаинтересованных посредников, экспертов и т.д. Помимо этого, в постановлении о возбуждении исполнительного производства предлагается указывать перечень процессуальных прав должника с обязательным указанием на возможность проведения процедуры медиации и заключения мирового соглашения[44].

Исходя из отмеченного выше концептуального приоритета, можно увидеть рациональное зерно в предложении продлить срок возможности добровольного исполнения судебных решений до десяти дней. Данная мера имеет и чисто практическую подоплеку, состоящую в происходящих в определенном проценте случаев нарушениях установленных сроков. Кроме того, разъяснительная работа судебного пристава-исполнителя также требует дополнительных затрат времени. В пользу предлагаемой меры говорит и опыт иностранных государств, в частности, Финляндии, где общий срок для добровольного исполнения судебных решений составляет три месяца, а исключительный — вплоть до шести[45].

Таким образом, решение проблемы исполнимости юридических актов применительно к судебным решениям видится не столько в ужесточении принудительных мер воздействия на должника, сколько в организации и поддержании необходимых условий, побуждающих его к добровольному, инициативному исполнению.

Рассматривая вопрос повышения удельного веса добровольной формы исполнения судебных актов, мы затронули чрезвычайно важный для решения общей проблемы исполнимости (неисполнимости) юридических актов аспект — субъективную готовность (желание) адресатов норм их реализовать.

Г отовность личности к претворению в жизнь юридических предписаний напрямую зависит от степени ее заинтересованности в результатах данных действий. Главный субъективный фактор, препятствующий исполнимости юридических актов, основывается на значимости категории интереса в формировании поведения личности и заключается в том, что в отличие от использования как формы реализации права, предполагающей удовлетворение потребностей самого субъекта, исполнение практически всегда связано с необходимостью совершить определенные действия в чужих интересах.

Как мы выяснили, исполняться может только то, что имеет в своей основе элемент обязательности (обязанности). Любой юридический акт несет в себе обязанность для определенного субъекта (субъектов), и задача общего плана любого цивилизованного общества заключается в создании таких условий, когда обязанности будут исполнять его членами добровольно. Это, в свою очередь, возможно только при осознании общей массой населения неразрывной связи между правами и обязанностями, свободой и ответственностью, возможностями и долженствованием. Только в таком случае обязанности перестанут восприниматься как нечто чуждое, вынужденное. Добровольность по отношению к реализации обязанностей, как справедливо отмечали еще советские ученые, выступает залогом уважения других людей[46]. Поэтому желательно добиться отношения к обязанностям как к осознанной необходимости, т.е. такого положения вещей, чтобы они стали своеобразной личностной потребностью и заняли место целевой установки во внутреннем мире индивида, а это требует от государства упорной, планомерной, последовательной работы по повышению общего уровня правосознания и правовой культуры населения.

Идеальной будет ситуация не просто добровольного исполнения всеми членами общества своих обязанностей, а практика «сверхисполнения», которая связана с понятием социальной ответственности. Последняя, в отличие от юридической, предполагает инициативный отклик граждан и их объединений на общественные проблемы, который «превосходит» уровень обычных требований закона.

Рациональная, грамотная, научно обоснованная организация правового регулирования также способна оказать побуждающее воздействие на граждан к исполнению возложенных на них обязанностей. Особую, тактическую роль здесь играет правильная расстановка стимулов, которые могут носить как позитивную, так и негативную направленность[47]. Позитивное стимулирование базируется на взаимосвязи двух понятий — «заслуга» и «поощрение»; негативное, в свою очередь, также имеет в своей основе определенную корреляцию (уже рассмотренную нами выше) «неисполнение обязанности — наступление юридической ответственности».

На первый взгляд, наиболее эффективным способом оказания воздействия на субъективный критерий исполнимости юридических норм кажется установление (ужесточение) ответственности за их неисполнение. Однако практика доказывает обратное: наибольшую результативность имеют те средства, которые формируют заинтересованность обязанного субъекта в качественном, полном и своевременном выполнении обязанности[48]. В свое время И.А. Ильин справедливо указывал на то, что честность и законопослушание — это результат личного решения[49]. Поэтому одним из важнейших направлений повышения эффективности исполнения юридических норм является стимулирование добровольного претворения в жизнь различного рода обязанностей.

Однако наличие субъективной готовности личности к исполнению возложенных на нее обязанностей еще не является гарантией претворения их в жизнь, которое может быть парализовано отсутствием необходимых объективных условий. Чтобы этого не произошло, необходимо наличие и реальное функционирование особого механизма, позволяющего различным субъектам беспрепятственно реализовывать свои обязанности. Иначе говоря, государство должно позаботиться о создании механизма исполнения обязанностей гражданами, включающей определенный набор правовых гарантий (средств), обеспечивающих добровольное, полное и своевременное исполнение обязанностей[50].

Входящие в обозначенную систему гарантии (правовые средства) могут быть сгруппированы по двум основным направлениям:

информационные гарантии (средства);

организационные гарантии (средства).

Информационные гарантии (средства) обеспечивают информирование субъекта о его обязанности, а также ее основных признаках (содержании обязанности, сроки, в которые ее необходимо исполнить, возможные способы исполнения, мера ответственности за неисполнение конкретной юридической нормы). Они играют роль «запускающего механизма» в процессе исполнения

обязанностей, поскольку для совершения адекватных действий, направленных на практическую реализацию обязывающей нормы, субъект должен быть информирован о ее содержании. Вряд ли можно поспорить с тем, что люди, не знающие своих обязанностей, не имеют возможности их исполнить[51]. Знание же гражданином обращенных к нему государству требований, «довлеет» над ним и побуждает к исполнению обязанностей.

Гарантии первой группы предполагают определенные требования к правовой информации, доводимой до адресата, а именно ее ясность (понятность); определенность, четкость (однозначность); доступность для получения (открытость), полнота (достаточность для совершения юридически значимых действий)[52].

Организационные гарантии (средства) заключаются в процессуальном опосредовании исполнения обязанностей. Исполнение права в любом из его проявлений, как мы знаем, представляет собой некую процедуру, для осуществления которой необходимо создание определенных условий.

Гарантии данной группы приобретают особое значение в тех ситуациях, когда реализация обязывающей нормы находится в зависимости от действий не только и не столько самого обязанного лица, сколько других субъектов — граждан, организаций, государственных органов.

Соответствующие гарантии должны быть четко прописаны в нормативных правовых актах — путем установления «встречных» обязанностей определенных субъектов в целях исполнения главной, «изначальной» обязанности. Так, любая организация вне зависимости от ее организационноправовой формы и формы собственности, а также ее должностные лица должны обеспечить претворение в жизнь гражданами воинской обязанности (к примеру, создать фактическую возможность своевременно явиться для

постановки на воинский учет, пройти медицинское освидетельствование и т.д.)[53].

Не следует, однако, увлекаться излишней процессуальной регламентацией, поскольку она, равно как и ее недостаточность, одинаково опасны. Абсолютизация процедурной стороны вопроса ограничивает свободу выбора граждан, порождая бюрократизм и формализм[54].

Рассуждая о создании механизма исполнения обязанностей, хотелось бы остановиться еще на одном моменте. Следует различать обязанности, прямо проистекающие из правового статуса конкретного лица (конституционного, трудового, административного, уголовно-правового и т.д.), то есть фактически составляющие его содержание, и обязанности, непосредственно им не предусмотренные, но могущие возникнуть в связи с данным статусом. При этом гарантии (средства) исполнения двух названных видов обязанностей будут существенно различаться.

В частности, Трудовой кодекс РФ предусматривает, что наряду с исполнением трудовых (основных) обязанностей работники могут привлекаться к исполнению различных государственных и общественных обязанностей в рабочее время. Общие вопросы такого привлечения регулируются главой 25 ТК РФ. При этом Кодекс не содержит конкретного перечня государственных и общественных обязанностей, к которым могут привлекаться работники, и только анализ российского законодательства позволяет выделить несколько групп упомянутого рода обязанностей:

— обязанности, возникающие в связи с реализацией избирательных прав граждан, опосредующие участие работника в качестве члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц кандидатов и т.д.;

обязанности, возникающие в связи с осуществлением правосудия и участием в деятельности правоохранительных органов, опосредующие участие работников в качестве арбитражных заседателей, присяжных заседателей, свидетелей, переводчиков, специалистов, экспертов, понятых, потерпевших, законных представителей потерпевших и т.д.;

обязанности, возникающие в связи с избранием работника на выборные должности в государственных органах и органах местного самоуправления, проистекающие из деятельности депутата Государственной Думы РФ, члена Совета Федерации, деятельности на выборных должностях в государственных органах РФ, субъектов РФ и органах местного самоуправления;

обязанности, связанные с деятельностью общественных

организаций, опосредующие участие работников в деятельности

профсоюзных организаций, комиссий по трудовым спорам, в

примирительных комиссиях и т.д.;

обязанности, связанные с организацией военной службы, предполагающие привлечение работников на время медицинского освидетельствования, медицинского обследования или лечения для решения вопросов о постановке на воинский учет, об обязательной подготовке к военной службе, о призыве или добровольном поступлении на военную службу, призыве на военные сборы, а также на время исполнения ими других обязанностей, связанных с воинским учетом, обязательной подготовкой к военной службе, призывом или добровольным поступлением на военную службу и призывом на военные сборы.

Поскольку основными обязанностями работника как субъекта трудовых отношений выступают его обязанности по отношению к работодателю, которые он исполняет согласно установленному порядку в рабочее время, то все остальные обязанности, в том числе государственные и общественные, следует рассматривать как дополнительные, факультативные, т.е. необходимость их реализации может и не наступить. Поэтому исполнение обязанностей данного вида можно охарактеризовать как «сверхисполнение». Исходя из этого, для его обеспечения законодатель закрепляет особый механизм, включающий дополнительные гарантии и компенсации работникам, привлекаемым к исполнению государственных или общественных обязанностей[55].

Подобный подход вполне оправдан, ибо на работника возлагаются дополнительные обязанности «поверх» его основных, которые могут и зачастую приходят с ними в противоречие. Возникает конфликт интересов — государственных (общественных) и частных (работодателя). При этом законодатель очевидным образом указывает на приоритет первых, закрепляя то, что работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с законом эти обязанности должны быть исполнены в рабочее время (ст. 170 ТК РФ).

Таким образом, одним из важнейших направлений решения проблемы недостаточной исполнимости правовых актов выступает создание механизма гарантий исполнения обязанностей — системы информационных и организационных гарантий (юридических средств), обеспечивающих добровольное, полное и своевременное претворение в жизнь юридических норм.

В отношении исполнения обязанностей таким специальным субъектом, как государственные органы и их должностные лица, вопрос о создании системы гарантий, т.е. организации необходимых условий для исполнения приобретает особую актуальность. Данные гарантии (условия) подразделяются на объективные (четкое закрепление в законодательстве наряду с полномочиями (т.е. по сути правами) тех или иных государственных органов и их должностных лиц, начиная с Президента РФ, конкретных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение, и субъективные, предполагающие активную работу по повышению уровня правосознания и правовой культуры государственных служащих.

Подводя итоги нашему исследованию, сделаем следующие выводы. Одной из актуальных проблем российской правовой действительности выступает декларативность, бездейственность, или по-другому, неисполнимость юридических норм. В свою очередь, исполнимость правового акта представляет собой комплексную характеристику его свойств, означающую потенциальную возможность его практической реализации, т.е. претворения в жизнь, обеспеченную совокупностью условий субъективного (психологические установки, т.е. внутренняя готовность субъекта) и объективного (наличие механизма исполнения) характера, выступающую обязательным условием (и одновременно критерием) его эффективности.

Исполнимость судебных актов как основа эффективности исполнительного производства может быть повышена только путем осуществления комплекса (системы) мероприятий одновременно в двух направлениях: с одной стороны, реформирования механизма

принудительного исполнения актов юрисдикционных органов (модернизации существующей административной модели с исключением несвойственных Федеральной службе судебных приставов России полномочий; воссоздания судебной (либо создания смешанной административной-судебной) модели; реализации идеи введения института частных приставов вместо либо наряду с государственными), с другой — организации и поддержания необходимых условий, побуждающих граждан к добровольному, полному и

своевременному исполнению юридических предписаний.

[1] См.: Завьялова И.С., Махина С.Н. Становление и развитие управленческого процесса в России // Территория науки. 2014. Т. 1. № 1. С. 74-76.

[2] См.:МатузовН.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 204.

[3] См.: Сенякин И.Н., Сухова Н.И. Неисполнимые нормы российского права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 1 (114). С. 27-36.

[4] См. напр.: Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. 1987. № 7. С. 12-19.

[5] См.: Червонюк В.И. Качество закона: современная концепция и проблемы демократизации // Юридическая техника. Ежегодник. 2012. № 8 «Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника». С. 490.

[6] См.: Белоусов С.А. Качество закона и эффективность его применения: пути преодоления негативных проявлений законодательного дисбаланса // Вестник Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина - филиал РАНХиГС при Президенте РФ. 2014. № 4. С. 11-17.

[7] См.: http://ombudsmanrf.org/doklady/5381 (дата обращения: 11.04.2014).

[8] См.: Спасов Б. Закон и его толкование. М., 1986. С. 54; Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 288.

[9] См.: Жинкин С.А. Эффективность права: антропологическое и ценностное изменение : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 11.

[10] См.: Жинкин С.А. Указ. соч. С. 11-12.

[11] См.: О ветеранах : Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 168.

[12] См.: Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов : Указ Президента РФ от 07 мая 2008 г. № 714 (ред. от 09.01.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 19, ст. 2116.

[13] См.: Куликов А., Зотикова В., Шепелева А., Саванкова Н., Чернышева В. Долгая дорога домой // Российская газета 2012. 16 февр.

[14] См.: Цыбуленко З.И. Исполнение и осуществление норм гражданского права как формы реализации и условия осуществления гражданских прав // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 8. С. 11-15.

[15] См.: О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма : Федеральный закон РФ от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33 (ч. I), ст. 3418.

[16] См. напр.: Волков Ю.Л., Танющева Н.Ю. Актуальные вопросы применения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Деньги и кредит. 2006. № 10. С. 29-37.

[17] Документы опубликованы не были. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[18] См.: Абрамова А.И. Вопросы финансовой обеспеченности действия закона // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 46-47.

[19] См.: Ковалева В.В. Место и роль механизма правового регулирования в оптимизации правотворчества // Юридическая техника. Ежегодник. 2012. № 6 «Техника современного правотворчества: состояние проблемы, модернизация». С. 216.

[20] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 31 (ч. I), ст. 3434.

[21] См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон РФ от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 50, ст. 7343.

[22] См.: Алпатова Д.А. Актуальные вопросы применения статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», то есть о том, как она «толкуется» правоприменительной практикой // Муниципальное право. 2012. № 2 (58). С. 18-20.

[23] См.: Медведев Д.А. Выступление на VII Всероссийском съезде судей РФ // Российская газета. 2008. 2 декаб.

[24] См.: Старженецкий В.В. Указ. соч. С. 18-19.

[25] См.: Лебедев В.М. От концепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы // Российская юстиция. 2000. № 3. С. 2-4.

[26] См.: КолоколовН.А. Судебная власть как общеправовой феномен. М., 2007. С. 35.

[27] См.: Абдулин Р.С. Пути повышения эффективности исполнения судебных решений и обеспечения установленного порядка деятельности судов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 5. С. 63-70.

[28] См.: Воронов Е.Н., Нехороших А.М. К вопросу о моделях принудительного исполнения актов юрисдикционных органов в России // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2012. № 2-2. С. 24-29.

[29] См.: Улетова Г.Д. Проблемы исполнения судебных актов и перспективы института частных судебных приставов-исполнителей в России // Законодательство. 2006. № 12. С. 59-65.

[30] См.: Кузнецов Е.Н. К вопросу о модели принудительного исполнения: французский правовой опыт и российская правовая действительность // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 8. С. 41-46.

[31] См.: Ярков В.В. Небюджетная организация исполнительного производства: за и против // Актуальные проблемы гражданского права и процесса: сб. материалов Междунар. науч.- практ. конф. Вып. 1 / отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М., 2006. С. 348.

[32] См.: Иванов А.А. О путях повышения эффективности правосудия // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 2-3.

[33] См.: Вишинскис В., Валанчус В. Реформа службы судебных приставов в Литве // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 12. С. 34-37.

[34] См.: Капорина Е.Е. О правовом статусе органов принудительного исполнения и предпосылках его реформирования // Современное право. 2007. № 8. С. 67-74; Афанасьев С.Ф., Шварц М.З., Машанкин В.А. Заключение на авторский проект Федерального закона РФ «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей» // Исполнительное право. 2006. № 4. С. 5-10.

[35] См.: Изварина А. Ф. Исполнение судебных решений в России должно стать компетенцией суда // Мировой судья. 2006. № 10. С. 29-32.

[36] См.: Абдулин Р.С. Указ. соч. С. 68.

[37] См.: Ярков В.В. Основные мировые системы принудительного исполнения // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под ред. Л.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой. М.: Статут, 2008. С. 465-504.

[38] См.: Филимонова М.В. Процессуальные аспекты взаимодействия судебного пристава- исполнителя и суда в исполнительном производстве : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 34.

[39] См.: См.: ВороновЕ.Н., НехорошихА.М. Указ. соч. С. 27-28.

[40] См.: Долгосрочная программа повышения эффективности судебных решений (2011-2020 годы) // http://docs.pravo.ru/document/view/10963602 (дата обращения: 26.11.2016).

[41] См.: Чекмарева А.В. Добровольное исполнение судебных решений — путь к социальному консенсусу // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 5. С. 37-41.

[42] См., напр.: Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство: учебнопрактическое пособие. 3-е изд., испр. и доп. М., 2004. С. 17-18.

[43] См.: Кузбагаров А.Н. Примирение сторон по конфликтам частноправового характера. СПб., 2010. С. 277.

[44] См.: Чекмарева А.В. Указ. соч. С. 41.

[45] См.: ГуреевВ.А., Гущин В.В. Указ. соч. С. 168.

[46] См.: Генкин Д.М. Сочетание прав с обязанностями в советском праве // Советское государство и право. 1967. № 7. С. 35.

[47] См.:МалькоА.В. Указ. соч. С. 32-48.

[48] См.: ХалфинаР.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 243-244.

[49] См.: Ильин И.А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 54.

[50] См.: Зайцева Е.Р. Гарантии исполнения обязанностей в конституционном праве // Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция: Материалы IV Всероссийской конференции по конституционному праву. 31 марта-1 апреля 2006 г. / под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2006. С. 58.

[51] См.: Ильин И.А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 24.

[52] См.: Правовая информация / А.Ф. Шебанов, А.Р. Шляхов, С.С. Москвин. М., 1974. С. 8-

[53] См.: Комментарий к Федеральному закону РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. / под ред. В.Г. Стрекозова. М., 1999. С. 7.

[54] См.: ЗайцеваЕ.Р. Указ. соч. С. 60.

[55] См.: Шайхутдинова Н.П. О некоторых проблемах предоставления гарантий работникам при исполнении ими государственных или общественных обязанностей // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. 2013. № 2. С. 196-198.