Правовое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, в российском законодательстве имеет свои исторические корни и традиционно характеризуется особым вниманием законодателя к регулированию данных правоотношений. Уже в XVII веке начали формироваться основы современных положений о поставке товаров для государственных нужд, но Соборное Уложение 1649 года еще не содержало специальных положений, посвященных указанным правоотношениям. При анализе Соборного Уложения можно сделать вывод, что в данный период участие государства в экономическом обороте было ограниченным и проявлялось в виде монополии на изготовление и продажу отдельных товаров, обложение поборами доходов с различных объектов, сбором пошлин, возложением повинностей на крестьян и посадских людей.[42. с. 141]

Первым государственным актом, связанным с поставкой товаров для государственных нужд, в соответствии с историческими документами являлся Указ о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей, подписанный 7 июля 1654 г. В данном указе была установлена твердая цена за перевоз груза и розничная цена, по которой государство приобретало товар. Помимо того, купцы, согласившиеся на заключение такой сделки с государством, освобождались от уплаты всех пошли по перевозу данного груза. Важность данного указа заключается в том, что в нем был зафиксирован переход государства от сбора дани, то есть принудительного изъятия собственности, к выкупу у населения необходимых товаров.

Таким образом, сделки, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, заключались в России «с самых древних времен... но особое важное значение они получили в государственной экономии и законодательстве со времен Петра Великого». [45. с. 403]

Увеличение материальных потребностей государства, обусловленное реформами Петра I, привело к необходимости развития правового регулирования отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд. Был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения: Именной указ Петра I от 27 декабря 1714 г. «О подрядах» , который устанавливал обязательную отчетность по заключенным и исполненным договорам поставки товаров для государственных нужд; Сенатский указ от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах»;[45. с. 701] Указ Петра I Сенату от 9 апреля 1720 г. «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках» [45.с.702] и т.д. Данные указы наглядно показывают, что отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд изначально регулировались нормами специального законодательства.

В XVIII-XIX веках существенно увеличилось количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных нужд. Разрозненные правовые нормы, регулирующие указанные правоотношения, были собранны в Положении о казенных подрядах и поставках, которое было разработано еще до издания в 1833 году Свода гражданских законов, и по инициативе Сперанского М.М. было включено в Свод гражданских законов, а в 1887 году было выделено в Положение о казенных подрядах и поставках. Победоносцев К.П. отмечал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках того времени было «с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений - правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, обеспечением способов его пособиями и льготами и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле».[45. с. 427]

В российском дореволюционном законодательстве правовое регулирование договоров поставки и подряда с казной было единым. Мейер Д.И. объясняет это тем, что разнородные договора были объединены не по юридическому признаку, а по административному, с целью отделения «подряда и поставки, заключаемых казною, от тех же договоров, заключаемых частными лицами».[41. с. 657] Отграничение правовых норм, регулирующих порядок заключения договоров подряда и поставки с казной, от договоров, где сторонами договора выступают частные лица, свидетельствует, что уже в XIX веке законодатель подчеркивал специфику такого субъекта гражданских правоотношений как государство.

Так, Мейер Д.И. считал, что государство «...не только по необходимости должно быть признано субъектом привилегированным, то есть должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, а только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы».

Субъектами казенных подрядов и поставок по Положению о казенных подрядах и поставках являлись лица, вступающие в подряд с казной (они в Положении именуются поставщиками и подрядчиками) и сама казна. Под казной в то время понималось государство. Так Мейер Д.И. отмечал, что «некоторые говорят, что само имущество, принадлежащее государству, олицетворяется и вот оно-то называется казной... Но такое представление неверно...». [41. с.157]

Причем, казна в гражданских правоотношениях выступало как субъект имущественных прав, ведь договоры казенного подряда или поставки заключались от имени государства и «должны быть хранимы столь твердо, как бы они были за собственноручным подписанием Императорского Величества» (ст. 178 Положения).

Поставщиками могли быть «все лица, имеющие по закону право заключать договоры...» (ст. 2 Положения). Ограничения касались евреев, казаков, крестьян и чиновников. В обязательствах по казенным подрядам и поставкам могли участвовать лица, обладающие специальной (торговой) дееспособностью, выражающейся в наличии у них свидетельства на право торговли («промыслового свидетельства»). Лица, в отношении которых имелось решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими договоров казенного подряда или поставки в прошлом, не допускались к заключению договоров поставки или подряда с казной.

Договоры поставки и подрядов с казной заключались путем производства личных торгов; посредством запечатанных объявлений; посредством торгов и запечатанных объявлений. Первый способ состоял в том, что на листе, на котором были внесены имена желающих вступить в договор с казною, записывалась объявляемая каждым желающим цена до тех пор, пока никто ниже цены объявлять не будет. После этого каждый из принимавших участие в торге лиц подписывался на листе, на котором были написаны имена всех лиц, принимавших участие в торге.

Через несколько дней проводились повторные торги (переторжка), на которых впервые принимавшие участие лица и уже участвовавшие в первых торгах предлагали свою цену на товар. Выигравшим признавался участник, предложивший наиболее выгодное предложение. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.

Совершение торгов посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление о проведении торгов, в котором содержались сведения о предмете и некоторых условиях поставки. Данные предложения рассматривались не как оферта, а как предложения делать оферты. Назначался день и час торгов. Предложения предъявлялись в запечатанном виде. Конверты с предложениями вскрывались одновременно, а наиболее выгодное предложение принималось.

Третий способ заключался в соединении устных торгов и запечатанных объявлений. Сначала велся устный торг с присутствующими лицами, а затем рассматривались запечатанные объявления. В результате договор заключался с лицом, предложившим наиболее выгодное предложение.

Принципом проведения торгов была гласность - о намерении вступить в договор объявлялось в печатном издании того или иного уровня, в зависимости от цены заключаемого договора. Казенное учреждение на торгах выставляло условия, на которых предполагалось заключить договор, и в некоторых случаях и цену, выше которой она не согласиться заключить договор. Торги проводились путем понижения предложенной цены. Предложение, оказавшееся наиболее выгодным государству, принималось казенным учреждением. Данный порядок заключения договоров подряда или поставки с казной был рассчитан на то, что участники, опасаясь более привлекательного предложения со стороны конкурентов, будут предлагать наиболее выгодные для государства условия.

Положением о казенных подрядах и поставках предусматривалось обеспечение заключаемых договоров с казной. Как правило, это был залог, а в некоторых случаях поручительство. Величина залога зависела от цены договора и должна была составлять не менее 1/3-1/10 цены договора. Со своей стороны казна предоставляла контрагенту различные пособия. Они могли выражаться в предоставлении материалов, помещений и т.п. Как правило, контрагенту в качестве данного пособия выдавался задаток, который обеспечивался стоимостью залога, тем самым казна защищала свои интересы, а контрагент получал наличные деньги. По мнению Шершеневича Г.Ф. задаток в данном случае не является задатком, а представляет собой заем по причине того, что «казна слишком надежный контрагент, чтобы обязательство нуждалось в обеспечении, а во-вторых, из того, что выдаваемое пособие обеспечивается залогом рубль за рубль, а, следовательно, само оно не может считаться обеспечением».[61. с. 374]

В Положении о казенных подрядах и поставках помимо условий заключения договоров подряда и поставки с казной особо тщательно прописывается правомочия тех или иных государственных учреждений и должностных лиц по заключению договоров поставки и подряда с казной. В основном это зависело от цены договора — чем выше цена, тем выше уровень в административной иерархии должностного лица, имеющего права заключить данный договор.

Вопрос, касающейся ответственности сторон за нарушение обязательств по договору поставки или подряда с казной, в Положении о казенных подрядах и поставках урегулирован следующим образом. В случае невыполнения поставщиком или подрядчиком обязательств по договору с него взыскивается неустойка в размере 1/3% стоимости тех товаров или работ, которые не были поставлены или выполнены. В случае невыполнения обязательств со стороны казны «отвечают члены присутственного места, заключившего договор, так как они только могут быть виновны в неисправности по договору, а сама казна не может быть виновна» , то есть в Положении о казенных подрядах и торгах была законодательно закреплена взаимная ответственность сторон договора, причем со стороны государства личную ответственность несло должностное лицо, заключившее договор в интересах казны.

Таким образом, в Положении о казенных подрядов и поставках законодательно были закреплены порядок и условия заключения с казной договоров поставки и подряда, ответственность сторон за нарушения обязательств по данным договорам. К отношениям по казенным поставкам или подрядам, не урегулированным Положением о казенных подрядах и поставках, применялись общие положения о договорах поставки и подряда. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения по казенным поставкам и подрядам, являлись неотъемлемой частью системы гражданского права. В соответствии с Положением общие нормы должны были применяться «... во всех тех случаях, на которые не существует закона специального» и «закон специальный отменяет применение общего лишь в отношении тех предметов, которые в нем определены». [41. с. 667]

После Октябрьской революции вплоть до окончания Гражданской войны договорное регулирование поставок товаров для государственных нужд не применялось. Заготовка продукции осуществлялась в порядке продразверстки административными методами. Специальных нормативных правовых актов, регулирующих поставку товаров для государственных нужд, в этот период не принималось. Лишь после окончания Гражданской войны в период новой экономической политики (НЭП) государственные поставки стали осуществляться путем заключения договоров между государственными и частнопредпринимательскими предприятиями. В практике и теории с 1921 по 1927 гг. регламентация отношений, регулировавших поставку для государственных нужд, основывалась на преемственности дореволюционного гражданского права.

В целях регулирования поставок для государственных нужд было принято Положение о государственных подрядах и поставках от 30 сентября 1921 г. [41. с. 668] Субъектами государственных поставок на основании Положения являлись «поставщик» и «государственный орган». Государство в качестве участника правоотношений, регулирующих государственную поставку, ни в Положении, ни в позднее принятом Гражданском кодексе РСФСР 1923 года не рассматривалось. Братусь С.Н. отмечал: «советское социалистическое государство весьма редко выступает как субъект гражданского права...». [26. с. 241] То есть, не смотря на традицию российского гражданского права, сложившуюся в XIX веке, рассматривать государство в качестве участника гражданских правоотношений, в советский период в качестве субъекта гражданских правоотношений выступал государственный орган.

В Положении о государственных подрядах и поставках 1921 года законодатель впервые разделил правовое регулирование поставки и подряда.

Во избежание злоупотреблений при сдаче подрядов и поставок в Положении были закреплены правила о публичных торгах (ст. 1) и об утверждении сделок высшими органами (ст. 2), был введен контроль РКИ как при сдачи подряда или поставки, так и при приемке (ст. 18, 26), право преимущественного удовлетворения заказчика по требованиям, вытекающим из договора подряда или поставки (ст. 31), даже предусматривалась уголовная ответственность недобросовестных подрядчиков и поставщиков (ст. 32). Законодатель закрепил обязанность государственного органа уплатить вознаграждение не позднее одного месяца со дня осмотра и принятия товара (ст. 28), сообщать поставщику об обнаруженных недостатках (ст. 27), предусматривалось авансирование поставщиков и подрядчиков в размере 25% суммы сделки при залоге в размере 10% (ст. 29, 30).

После утверждения и введения в действия Гражданского кодекса РСФСР 27 июня 1923г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках. Заключение договоров поставки государственными учреждениями и предприятиями в соответствии с Положением о государственных подрядах и поставках, утвержденным декретом СНК СССР от 27 июля 1923 г., производилось путем публичных торгов.

Объявление о проведении торгов подлежало опубликованию «во всеобщее сведение». Без проведения торгов заключаются договора поставок только в следующих случаях:

-в случае ликвидации государственными органами последствий стихийных бедствий;

-если операция поставки или подряда входит в круг оперативной производственной или коммерческой деятельности государственных органов, находящихся на государственном бюджете;

-между государственными органами. [33. с. 21]

Отношения между поставщиком и государственным органом регулировались общими положениями Гражданского кодекса РСФСР о купле- продаже. Но данное Положение, учитывая особенности положения государственного органа как субъекта гражданских правоотношений, предусматривало некоторые ограничения для контрагентов: договоры на сумму, указанную в Положении о государственных подрядах и поставках, подлежали утверждению соответствующим народным комиссаром, а договоры, заключаемые органами, находящимися на финансировании из местного бюджета, — президиумом соответствующего губернского исполнительного комитета.

В Положении вопрос об обеспечении договора поставки был довольно четко урегулирован. Залог, вносимый поставщиков, должен был быть не менее 10% цены договора. От залога освобождались государственные предприятия и учреждения, смешанные акционерные общества, всероссийские и областные кооперативные объединения, выступавшие в качестве поставщика. Но это правило не распространялось на поставщиков, получивших аванс, который не мог превышать 25% цены договора.

Обязательным требованием договора государственной поставки было включение в него условий о неустойки в размере не менее 10% цены договора. Она взыскивалась как в случае неисполнения договора, так в случаи и просрочки исполнения, причем в случае неисполнения поставщиком своих обязательств с него одновременно взыскивались и убытки, и неустойка.

Таким образом, не смотря на кажущуюся свободу контрагентов при заключении договора государственной поставки, Положение о государственных подрядах и поставках вводило некоторые ограничения в связи с особым положением государственного органа в гражданском обороте.

Но после отказа от НЭПа и перехода к административно-плановой экономике поставка для государственных нужд стало осуществляться на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке. Лишь Временным положением о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы, утвержденным постановлением Советом Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889, [13]предусматривалось сокращение доли обязательного государственного заказа в общем объеме выпускаемой предприятием продукции, но обязательный для предприятия заказ при этом сохранялся. Государственные заказы определялись с учетом отраслевой специфики производства и народнохозяйственной значимости продукции и устанавливались по объему производства и поставок отдельных видов продукции, так и по конкретной номенклатуре.

Государственные заказы устанавливались на:

-поставку некоторых видов продукции, необходимой прежде всего для решения общегосударственных и общесоциальных задач, выполнение научно-технических программ, укрепление обороноспособности и обеспечение экономической независимости страны;

-поставку сельскохозяйственной продукции;

-проведение важнейших научных исследований и разработок, революционизирующих общественное производство;

-ввод в действие важнейших производственных мощностей и объектов социальной сферы за счет государственных централизованных капитальных вложений.

Состав государственных заказов формировался на один год. Стороны обязаны были включать его в план, заключать в соответствии с объемом государственного заказа хозяйственные договоры с потребителями. Однако предприятия могли самостоятельно формировать развернутую номенклатуру поставляемой продукции на основе предложений потребителей в рамках групповой номенклатуры, то есть постепенно происходило расширение хозяйственной самостоятельности предприятий.

Указанным постановлением предусматривалось, что государственные заказы будут осуществляться на конкурсной основе «... в целях получения их теми предприятиями, где условия выполнения предпочтительны как с позиций народнохозяйственных интересов, так и интересов конкретных потребителей».

Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации, материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году»[15] централизованное распределение материальных ресурсов и государственный заказ были упразднены. Данным постановлением было установлено, что обеспечение материально-техническими средствами осуществлялось на основе горизонтальных хозяйственных связей. Размещение заказов на поставку продукции осуществлялось на договорной основе. Лишь поставки продукции на экспорт, для общесоюзных нужд, выполнения обязательств РСФСР по межреспубликанским поставкам, обеспечения республиканских государственных программ осуществлялись по ограниченной номенклатуре централизованно регулируемой продукции (товаров).

При размещении заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд поставщиками согласовывались условия исполнения указанных договоров, и заключался контракт с соответствующей государственной организацией. На основании заключенного контракта организация имело право выдать поставщику извещение о прикреплении к конкретному потребителю. Это извещения являлось основанием для заключения между поставщиком и потребителем договора. Причем для поставщика заключение данного договора являлось обязательным.

Для поставщиков предусматривались и льготы. Ими могли быть встречное обеспечение материально-техническими ресурсами, льготные ставки по кредитам банка, преимущественное право получения лицензий на поставку на экспорт продукции. В качестве мер ответственности выступали не только уплата неустойки и возмещение убытков, но лишение данных льгот. Причем неустойка за недопоставку продукции была установлена в размере 50% стоимости недопоставленной продукции.

Уже в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик,[2] принятых 31 мая 1991 г., было предусмотрено, что «особенности поставки товаров для государственных нужд определяются специальным законодательством» (п. 2 ст. 79 Основ). Первым среди специальных законодательных актов, регулирующим отношения по поставке для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. [6]«О поставках продукции и товаров для государственных нужд», который ввел новые правила формирования заказов, их размещения и исполнения на поставку продукции для государственных нужд.

В указанном Законе впервые было дано законодательное определение понятия «государственные нужды». Государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также были перечислены цели, для достижения которых осуществлялась поставка для государственных нужд. В перечень вошли федеральные целевые программы, межгосударственные целевые программы, экспортные поставки продукции для выполнения экономических обязательств РФ, поставки в государственный материальный резерв, поддержание обороноспособности и государственной безопасности.

Особенностью данного Закона являлись правовые нормы, предусматривающие обязанность поставщиков, занимающих доминирующее положение на товарном рынке по продаже определенных видов продукции или обладающие технологической монополией на производство отдельных видов продукции, заключить государственный контракт в случае, если размещение заказа не влечет за собой убытки от ее производства. В случае уклонения от заключения контракта поставщик уплачивает штраф. Штраф определялся в размере стоимости продукции, указанной в проекте контракта.

В целом Закон был направлен на переход от административных методов регулирования государственных заказов к договорным формам взаимодействия с поставщиками. Но постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [16] было предоставлено право Правительству РФ в исключительных случаях вводить для отдельных предприятий-изготовителей порядок обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд.

Во исполнение Закона РФ от 28 мая 1992 г. было принято постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».[15] И именно в этом постановлении было подтверждено упразднение всех форм государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение.

Указанным постановлением были утверждены Порядок закупки и поставки товаров (продукции), выполнения работ (услуг) для федеральных государственных нужд и Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд. В постановлении утверждены порядок проведения конкурсов, заключения контракта, условия его исполнения.

В настоящее время совокупность норм, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, представляет собой сложную многоуровневую систему законов и иных нормативных правовых актов. К указанным отношениям применяются правила о договоре поставки, изложенные в статьях 506-522 ГК РФ, а затем (при отсутствии соответствующих правил) применяются общие положения о купле-продаже (ст. 454 ГК РФ).

Помимо норм, изложенных в Гражданском кодексе РФ, действуют специальные законы, регламентирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. Помимо указанных федеральных законов в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов Президента России, Правительства России, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, например, постановление Правительства РФ от 15.05.2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков»; [18] распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»[19] и многие другие.