Сторонами контракта на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах являются государственный или муниципальный заказчик (далее - заказчик) и поставщик. В случае, если контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком определяемому заказчиком покупателю по договорам поставки товаров в государственных или муниципальных интересах, то участником данных правоотношений становиться покупатель.

Следует отметить, что некоторыми специальными нормами предусмотрены особые требования к субъектному составу государственного контракта. Так, в качестве государственного заказчика материальных ценностей в госрезерв в соответствии со ст. 9 Федерального закона о государственном резерве может выступать только федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление госрезервом, а в соответствии со ст. 1 Федерального закона об оборонном заказе государственным заказчиком по оборонзаказу являются федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». То есть, круг лиц, которые могут выступать государственными заказчиками в данных правоотношениях, ограничен, что связано с необходимостью контроля со стороны государства за поставками в государственный резерв и для обеспечения оборонного заказа в силу их важности для жизнедеятельности государства.

Необходимо также добавить, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона о закупках заказчики для формирования федерального или регионального фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия определяются Правительством РФ или органом исполнительной власти субъектов РФ. Аналогично регулируется порядок определения состава государственных заказчиков для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд (ст. 3 Федерального закона о поставках). То есть заказчики при поставках продукции для федеральных государственных нужд и при поставках сельскохозяйственной продукции определяются Правительством РФ, что отличается от положений Федерального закона о размещении заказов.

Проанализировав ст. 4 Федерального закона о размещении заказов, можно выделить следующие группы лиц, которые выступают заказчиками:

Государственные органы (в том числе органы государственной власти) и органы местного самоуправления.

Органы управления государственными внебюджетными фондами.

Казенные учреждения.

Иные получатели средств федерального бюджета.

Уполномоченные органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов.

При определении статуса государственных органов и органов местного самоуправления следует иметь в виду, что государство и другие публично- правовые образования, выступая в качестве участника гражданских правоотношений, действует через свои органы. Это нашло свое закрепление в ст. 125 ГК РФ, где сказано, что от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Действия государственных органов и органов местного самоуправления в данном случае являются действиями самих публично-правовых образований. Но государственные органы и органы местного самоуправления выступают в гражданско-правовых отношениях и в качестве самостоятельного субъекта при условии, если они являются юридическим лицом. [35. с. 81]

Но, как правильно отметил Суханов Е.А., «не все органы публичной власти одновременно являются и юридическими лицами, т.е. субъектами частного, а не только публичного права».[55. с. 380]

Таким образом, государственные органы и органы местного самоуправления можно разделить на две группы:

1. Не имеющие статуса юридического лица (например, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ не являются юридическими лицами). В соответствии со ст. 2 ГК РФ субъектами регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица, а также РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Вследствие этого государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, не могут быть субъектами гражданско-правовых отношений. Они выступают в гражданском обороте только от имени публично- правовых образований.

Так как контракт является гражданско-правовым договором, то указанные государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать в качестве его стороны. По мнению Суханова Е.А. это связано с тем, что «выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях». [56. с. 117]

Кроме того, , в соответствии со ст. 527 ГК РФ в основе контракта лежит заказ на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах, а в ст. 8 Федерального закона о размещении заказов участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе, индивидуальные предприниматели. Данное положение подтверждается и судебной практикой и в качестве примера можно привести постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2007 по делу № А41-К2- 24977/06 о признании конкурса несостоявшимся. Основанием для признания конкурса несостоявшимся послужил тот факт, что участником конкурса был консорциум, который являлся объединением юридических лиц, создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица. В силу своего правового статуса консорциум не мог являться участником конкурса и заключать контракт по его результатам. [68]

На практике поставки товаров для обеспечения потребностей указанных органов осуществляются их структурными подразделениями, наделенными статусом юридических лиц. Например, в соответствии с постановлением ГД РФ от 22.01.1998 №2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [17] финансовое, материально- техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Госдумы осуществляет Аппарат Госдумы, который имеет статус юридического лица.

2. Имеющие статус юридического лица. Данные государственные органы и органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте не только от имени публично-правового образования, но и от своего имени. Они имеют двойную природу: с одной стороны, являясь частью государственного механизма, осуществляют функции государства в пределах своей компетенции и по ряду сделок выступают исключительно от имени публично-правового образования, а с другой стороны, являясь самостоятельными участниками гражданских правоотношений, вступают в оборот от своего имени.[46. с. 17]

Вопрос от чьего имени выступают государственные органы или органы местного самоуправления, по мнению Суханова А.Е., зависит от того, в чьих интересах возникло то или иное гражданское правоотношение и в состав какого имущества включается результат товарооборота. Рассматривая федеральные органы исполнительной власти в роли заказчика, автор делает вывод, что правоотношения по поставки товаров для государственных нужд направлены «на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а неконкретных нужд названных органов власти» и поэтому стороной договора является непосредственно публично-правовое образование в целом.

Казенное предприятие или государственное учреждение в роли заказчика, как отмечает Суханов А.Е., выступает в роли заказчика «как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах», и на основании этого они являются самостоятельной стороной договора. И в таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий.

Данная точка зрения представляется спорной, ведь квалифицирующим признаком поставки товаров в государственных или муниципальных интересах является именно обеспечение государственных или муниципальных интересов, поэтому не важно какое юридическое лицо выступает в роли заказчика. Интерес, который реализуется в процессе поставки, является в любом случае государственным или муниципальным, а не собственным данного юридического лица. Что касается состава имущества, в которое включаются поставленные товары, то для уточнения данного момента необходимо рассмотреть правовой статус государственных или муниципальных органов как юридических лиц, так как статус имущества напрямую вытекает из их правового статуса.

Документом, определяющим правовой статус того или иного государственного органа или органа местного самоуправления, является его положение, утверждаемое компетентными органами государственно управления РФ, субъектов РФ или местного самоуправления. В большинстве таких положений соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления определяется как юридическое лицо, но при этом в положениях не указывается их организационно-правовая форма как юридического лица.[20]

Авторы, рассматривающие данную проблему, считают, что государственные органы и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, создаются в форме государственных или муниципальных учреждений.[30. с. 137]

При анализе Федерального закона о размещении заказов, определяющего круг лиц, которые могут выступать в качестве заказчика, Бюджетного кодекса РФ и некоторых других федеральных законов (например, ст. 26 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»),[7] необходимо отметить, что законодатель разграничивает понятия государственного органа и государственного учреждения, упоминая их при перечислении раздельно. И на основании этого Ромашко Е.А. делает вывод, что «органы государственной власти не смешиваются с государственными (или какими-либо иными) учреждениями и ими не являются, даже если имеют статус юридического лица» . Действительно, вопрос об организационно-правовой форме государственных органов, имеющих статус юридического лица, законодательно не закреплен.

Что касается органов местного самоуправления, то в соответствии с ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8]органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

Не смотря на то, что законодательно закреплена организационно-правовая форма органов местного самоуправления, на практике часто возникают спорные моменты. В качестве примера можно привести письмо Федеральной налоговой службы от 12.07.2005 № ЧД-6-09/559 «О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц», в котором неверно трактуются положения подраздела 2 раздела 1 части 1 ГК РФ. ФНС России на основе анализа данных норм выдвигает положение, что «органы местного самоуправления являются публично-правовыми образованиями». И, исходя из данного положения, делается вывод, что к органам местного самоуправления не могут быть применены, в частности, положения п. 2 ст. 48 ГК РФ, определяющие обязательственные права учредителей юридического лица.

Следовательно, органы местного самоуправления не имеют собственников, которые осуществляли бы их финансирование. Это в корне неверно, ведь публично-правовым образованием являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять права и обязанности от имени муниципальных образований и, как верно заметил Суханов Е.А., «действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публичных образований», [31. с. 157] но из этого не следует вывод, что органы местного самоуправления являются публично-правовыми образованиями.

Таким образом, в силу прямого указания законодательства органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, закреплены как муниципальные казенные учреждения. И, если рассматривать понятие и правовое положение учреждений, закрепленные в Гражданском кодексе РФ и соответствующих федеральных законах, можно сделать вывод, что государственные органы, как и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, обладают признаками именно учреждения.

Следует отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ в ст.4 Федерального закона о размещении заказов, в качестве иных заказчиков выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставку товаров независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Законодатель объединил в рамках указанного закона государственных, муниципальных и иных заказчиков единым понятием «заказчики», а государственные, муниципальные нужд, нужды бюджетных учреждений - «нужды заказчиков». Данные изменения позволили распространить порядок размещения государственного, муниципального заказа на действия определению поставщиков в целях заключения с ними гражданско-правовых договоров на поставки товаров. При этом необходимо отметить, что это не обозначает, что иные заказчики, то есть бюджетные учреждения, являются субъектами поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Данные изменения призваны установить контроль со стороны государства за процессом заключения бюджетным учреждением гражданско-правовых договоров.

Необходимо добавить, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона о размещении заказов функции по размещению заказа, за исключением подписания контрактов, также могут осуществлять уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления. Отсутствие права подписывать контракт является существенным признаком уполномоченного органа и при определении статуса субъекта отношений по обеспечению государственных или муниципальных нужд имеет важное значение.[62. с.66]

Например, Синельникова В.Н. определила Минсельхоз РФ как уполномоченный государственный орган, хотя в его Положении [20]закреплено право заключать государственные контракты. [50]

Важно отметить, что для осуществления закупок указанному органу должны быть делегированы полномочия государственного или муниципального заказчика. В качестве примера решения вопроса о полномочиях по размещению заказов можно привести постановление ФАС Поволжского округа от 15.02.2007 № А12-16123/06-с24, [70] вынесенное в результате рассмотрения кассационной жалобы управления ФАС по Волгоградской области на решение арбитражного суда по заявлению управления Россельхознадзора по Республике Калмыкия.

Основываясь именно на том, что ответчик, являясь территориальным органом федерального органа исполнительной власти и получателем средств из областного бюджета, и должен иметь надлежащим образом оформленные полномочия на размещение заказов на поставку товаров, антимонопольный орган запретил конкурсной комиссии управления проводить размещение заказов до получения указанных полномочий. Россельхознадзор разъяснил, что территориальные управления Службы, являясь федеральными органами исполнительной власти, вправе самостоятельно проводить в установленном порядке конкурсы и заключать государственные контракты в установленной сфере деятельности. [62. с. 67]

Таким образом, вопрос об определении являются ли территориальные управления Россельхознадзора уполномоченными на размещение заказа органами или самостоятельными федеральными органами государственной власти послужил основой для вынесения судом указанного решения.

Рассмотрев юридические лица, которые могут выступать заказчиком, можно сделать вывод, что точка зрения Суханова А.Е. о том, что определить является ли стороной гражданско-правового отношения публично-правовое образование или само юридическое лицо, можно выяснив в чьих интересах заключается договор поставки (для обеспечения собственных нужд или государственных или муниципальных), и в состав какого имущества включается результат данных правоотношений, представляется спорной. Ведь при многообразии юридических лиц и различности их правового статуса поставка для обеспечения государственных или муниципальных интересов заключается именно в государственных или муниципальных интересах, а не в интересах того или иного юридического лица.

Кроме того, в силу правового положения некоторые юридические лица не имеют собственных нужд в силу того, что не имеют имущества на праве собственности (как например, казенное учреждение) и распоряжаются им только с согласия собственника. При этом данные юридические лица являются участника гражданского оборота и вправе заключать сделки от своего имени.

Необходимо отметить, что в некоторых зарубежных странах поставка товаров для государственных нужд осуществляется через специализированные государственные органы (например, во Франции - Фонд ориентации и регулирования сельскохозяйственного рынка),[34, с. 133] но при этом стороной договорных отношений является непосредственно публично — правовое образование. Аналогичная ситуация прослеживается и в США. [59. с. 248]

Помимо заказчика, как ранее упоминалось, участником отношений по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах может являться также покупатель. В случае заключения самостоятельных контракта и договора поставки товаров, содержание которого определяет данный контракт, отношения складываются между тремя сторонами — заказчик, поставщик (исполнитель) и покупатель. При этом правоотношения между заказчиком и поставщиком регулируются государственным или муниципальным контрактом, между поставщиком и покупателем - договором поставки, а между заказчиком и покупателем - извещением о прикреплении. При этом в соответствии с ст. 532 ГК РФ заказчик признается поручителем по обязательству покупателя оплатить поставленные товары. Такие трехсторонние правоотношения принято определять как сложную структуру договорных отношений. [24. с. 134]

Необходимо отметить, что в определении контракта, указанного в ст. 526 ГК РФ, поставщик обязан передать товары заказчику либо по его указанию иному лицу, а заказчик обязан обеспечить оплату поставленных товаров. Но получатель поставленной продукции по контракту не всегда является покупателем, так как отношения между поставщиком и покупателем регулируются договором поставки в государственных или муниципальных интересах и оплата поставленных товаров покупателем осуществляется на основании указанного договора, если иной порядок расчетов не определен государственным или муниципальным контрактом.

Данный момент был учтен при рассмотрении в суде кассационной инстанции решения Арбитражного суда Республики Татарстан от 18.10.2006 по делу № А65-13006/2006-СГЗ-12. [76]

Данное решение было отменено постановлением ФАС Поволжского округа на основании того, что суд первой инстанции не учел, что покупателем по договору поставки товаров для обеспечения государственных нужд получатели продукции не являются. Суд, взыскивая стоимость поставленной продукции с конечных получателей, не обосновал в решении, на каком основании возникли у получателей продукции обязательства по ее оплате.

Таким образом, фактом, определяющим правовое положение субъекта правоотношений по обеспечению государственных или муниципальных интересов как покупателя, является заключение договора поставки в государственных или муниципальных интересах между ним и поставщиком (исполнителем). Поставщиками может быть любое юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель (ст. 8 Федерального закона о размещении заказов).