В соответствии со ст. 527 ГК РФ в основе государственного или муниципального контракта лежит заказ на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах. Отношения, связанные с размещением заказов, регулируются Федеральным законом о размещении заказов, в соответствии со ст. 5 которого под размещением заказов понимаются осуществляемые в предусмотренном порядке действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков в целях заключения с ними контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставку товаров для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Федерального закона о размещении заказов, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров. [62. с. 104]
Размещение заказов осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, и без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика). Понятие, условия и порядок осуществления каждого из способов размещения заказов подробно закреплены в указанном Федеральном законе.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона о размещении заказов решение о способе размещения заказа принимается заказчиком или уполномоченным органом, но с учетом положений указанного Федерального закона. И нередки случаи в судебной практике, когда контрагенты обращались с иском в арбитражные суды об оспаривании способа размещения заказа, выбранного заказчиком. В качестве примера можно привести постановления ФАС Северо-Западного округа от 15.05.2008 № Ф04-3078/2008 (5211-А67-32) [71] и ФАС Центрального округа от 01.08.2008 № А48-3976/07-7,[74] в которых суды подтвердили законность использования ответчиками выбранного способа размещения заказа. Обоснованы были выводы положениями ст. 10 Федерального закона о размещении заказов, а так же тем, что ответчиками были соблюдены условия, предусмотренные указанным Федеральным законом для выбранного ими способа размещения заказов.
Таким образом, анализ судебной и правоприменительной практики показал, что возникновение основных вопросов, касающихся выбора способа размещения заказа, связано со сложностью и неоднозначностью трактовок положений законодательства, регулирующего порядок размещения заказов. Выбор способа размещения заказа заказчиком или уполномоченным органом должен осуществляться с учетом всех требований, установленных в Федеральном законе о размещении заказов к тому или иному способу размещения заказа, в целях предотвращения оспаривания данного выбора в суде, возможным результатом которого может быть признание размещения заказа недействительным.
В соответствии с п. 1 ст. 527 ГК РФ для заказчика, разместившего заказ, заключение контракта является обязательным, если иное не установлено законом. В п. 3 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов предусмотрены изъятия из общего правила об обязательности заключения контракта для заказчика. В указанной статье перечисленный случаи, при которых заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок. При этом до внесения изменений в указанную норму Федеральным законом от 20.04.2007 № 53-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10] для заказчика было предусмотрено право отказаться от заключения контракта в выше перечисленных случаях. Соответственно, с 1 января 2008 г., то есть с момента вступления в законную силу Федерального закона от 20.04.2007 № 53- ФЗ, данная норма стала императивной.
Введение императивной нормы, предусматривающей обязанность заказчика не заключать контракт в перечисленных в Федеральном законе о размещении заказов случаях, является необходимым и обоснованным. В случае ликвидации, банкротства, приостановлении деятельности поставщиков, объявленных победителями конкурса, и в других, предусмотренных указанным Федеральным законом, случаях зачастую создается ситуация, когда не возможен возврат бюджетных средств, направленных на оплату товаров, поставляемых на основании контракта, а поставка не может быть осуществлена в силу указанных причин. Данная норма призвана способствовать сохранности бюджетных средств и их рациональному использованию.
Необходимо отметить, что Заботина H.H. предлагает дополнить ст. 527 ГК РФ пунктом следующего содержания: «заключение контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкурса, аукциона или победителем в проведении запроса котировок, является для государственного заказчика обязательным, если иное не предусмотрено законом», [35. с. 120] аргументируя тем, что «создается неопределенность в понимании вопроса об обязанности государственного заказчика заключить государственный контракт с победителем конкурса (аукциона, запроса котировок), если иное не установлено законом...». Но в п. 1 ст. 527 ГК РФ уже есть норма, устанавливающая: «для государственного или муниципального заказчика, разместившего заказ, заключение государственного или муниципального контракта является обязательным, если иное не установлено законом». Нет необходимости перегружать указанную норму излишними дополнениями, если уже закреплена обязанность заказчика заключить в данном случае контракт, и указание Заботиной H.H. на присутствие в данной нормы правовой неопределенности или неясности является спорным. [62. с. 104]
Таким образом, заключение контракта является обязательным для заказчика, разместившего заказ, за исключением строго оговоренных Федеральным законом о размещении заказов случаях. Данный перечень является исчерпывающим, и при установлении оговоренных в нем фактов заказчику вменяется обязанность не заключать контракт.
В соответствии с п. 2 ст. 527 ГК РФ заключение контракта является обязательным для поставщика лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением контракта. Случаи обязательного для поставщика заключения контракта прямо оговорены в федеральных законах, регулирующих поставку товаров для федеральных государственных нужд, поставку товаров для оборонного заказа, в материальный резерв, и, как правило, обязательным является заключение именно государственного контракта. Кроме того, имеется ряд случаев, при которых вводится режим обязательного для поставщика заключения контракта, независимо в целях обеспечения каких нужд они заключаются - государственных или муниципальных.
При анализе Федерального закона о размещении заказов можно сделать вывод о том, что для победителя конкурса, аукциона или запроса котировок заключение контракта является обязательным. В соответствии с п. 2. ст. 29, п. 2 ст. 38, п. 7 ст. 47 указанного Федерального закона заказчику дано право обратиться в суд с иском о понуждении победителя заключить контракт в случае, если победитель признан уклонившимся от заключения. Также заказчик имеет право в данном иске предусмотреть требование о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта. Аналогичное правило действует в отношении участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, участника аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, при отказе от заключения контракта с победителем аукциона в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 9 указанного Федерального закона. [65. с. 106]
Таким образом, победитель конкурса, аукциона или запроса котировок не вправе отказаться от заключения контракта, и последствиями признания победителя уклонившегося от заключения контракта является включение его в реестр недобросовестных поставщиков (п. 2 ст. 19 Федерального закона о размещении заказов). Кроме того, такому участнику размещения заказа не возвращаются денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе
Уклонение поставщика от заключения государственного контракта в случаях, когда обязательность заключения контракта установлена законодательством, помимо вышеперечисленных последствий влечет за собой взыскание штрафа в размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта (п. 1, 2 ст. 5 Федерального закона о поставках). Ряд авторов, например, Пермяков JI.E. и Шевченко Л.И., предлагают дополнить ст. 529 ГК РФ пунктом 6, предусматривающим уплату поставщиком, необоснованно уклоняющимся от заключения государственного контракта, по иску государственного заказчика штраф в размере стоимости товаров, определенной в проекте контракта, в соответствующий бюджет. [44. с.80]
Данное предложение является спорным, так как при анализе указанных норм Федерального закона о поставках можно сделать вывод о том, что законодатель установил дополнительную меру ответственности поставщика при уклонении от заключения контракта именно при поставке товаров ,для обеспечения федеральных государственных нужд. Обеспечение государственных интересов в данной сфере потребовало особого внимания со стороны законодателя в виду исключительности и специфичности отношений по поставке товаров для федеральных государственных нужд, что нашло свое отражение в федеральном законе, регулирующем данные правоотношения. Так как § 4 главы 30 ГК РФ посвящена поставки товаров не только для государственных, но и для муниципальных нужд, нет необходимости выделять в Гражданском кодексе РФ данную норму в отдельный пункт ст. 529, и тем более распространять ее на все виды поставок для государственных нужд.
Обязательным для поставщика является также заключение договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах. Заказчик обязан направить поставщику и покупателю извещение о прикреплении, если контрактом предусмотрено, что поставка товаров в государственных или муниципальных интересах осуществляется на основании договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах. В ст. 529 ГК РФ закреплено положение о том, что извещение является основанием заключения указанного договора поставки и установлены последствия уклонения поставщика от заключения договора. При этом необходимо отметить неравное положение поставщика и покупателя. В отличие от поставщика покупатель в соответствии со ст. 530 ГК РФ имеет право отказаться от заключения договора поставки. При этом поставщик не может использовать в отношении покупателя никаких способов защиты, так как покупатель не несет перед поставщиком обязанности заключить договор поставки. В данной ситуации поставщик уведомляет заказчика и вправе требовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.
Необходимо отметить, что в соответствии с п. 5 ст. 528 ГК РФ, если сторона, для которой заключение контракта является обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить контракт. Таким образом, право обратиться в суд с требованием о понуждении заключить контракт предоставлено как поставщику в отношении заказчика, так и заказчику в отношении поставщика, для которого в соответствии с законодательством предусмотрено обязательное заключение контракта. При этом правом обратиться в суд с понуждением заключения договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах в соответствии со ст. 529 ГК РФ обладает только покупатель. [62. с. 129]
В статьях 1, 421 ГК РФ закреплена свобода договора и по общему правилу понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, законом или добровольно принятым обязательством. На основании анализа ст. 527 и 528 ГК РФ можно сделать вывод, что требование о понуждении к заключению контракта может быть заявлено при условиях, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров».
Исключение составляет поставка продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 04.04.1992 №2661-1 «О мерах по обеспечению поставок продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности»[14] обязательным для поставщиков является заключение государственных контрактов на поставку продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности на основании хозяйственных связей, действовавших в течение двух лет, предшествовавших принятию указанного постановления Верховного Совета РФ.
Таким образом, обязательное заключение контракта возможно в случаях, предусмотренных законом или добровольно принятым обязательством, и в соответствии с п. 4 ст. 445 и п. 5 ст. 528 ГК РФ требование к понуждению может быть заявлено и рассмотрено в судебном порядке.
Необходимо отметить, что существенное значение при признании стороны уклоняющейся от заключения контракта имеет порядок заключения контракта, закрепленный в ст. 528 ГК РФ, в соответствии с положениями которой заказчик разрабатывает проект контракта и направляется поставщику, если иное не предусмотрено соглашением между ними. Сторона, получившая проект контракта, не позднее 30 дней подписывает его и направляет один экземпляр контракта другой стороне.
Такой же срок установлен для составления протокола разногласий, если возникли разногласия по условиям контракта. Указанный протокол направляется вместе с подписанным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения контракта. Иной срок установлен при заключении контракта по результатам торгов на размещение заказа на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах: контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения торгов.
В нормах ст. 29, 38, 47 Федерального закона о размещении заказов содержаться положения, определяющие процедуру признания победителя уклонившимся от заключения контракта, и срок направления подписанного контракта в адрес заказчика являются определяющим фактором для признания победителя уклонившимся. Необходимо отметить, что в указанных нормах Федерального закона о размещении заказов конкретный срок направления победителем подписанного контракта заказчику не установлен, а закреплено положение о том, что указанный срок предусматривается конкурсной, аукционной документацией или в извещении о проведении запроса котировок. [62. с. 128]
Таким образом, указанный Федеральный закон предоставляет возможность заказчику в конкурсной, аукционной документации или в извещении о проведении запроса котировок установить необходимый срок для подписания и направления в свой адрес победителем контракта. Данные нормы призваны защищать интересы заказчика, предотвращая возможное затягивание со стороны победителя конкурса заключения контракта, и предоставляя заказчику право заключить контракт со следующим участником торгов (запроса котировок). При этом в соответствии со ст. 528 ГК РФ срок направления победителем подписанного контракта заказчику ограничивается тридцатью днями, а в случае заключения его по результатам торгов - двадцатью, что предотвращает возможное затягивание заключения контракта и со стороны заказчика. Несоблюдение поставщиком установленного законодательством порядка заключения контракта, в том числе и срока подписания контракта, влечет за собой признание поставщика уклонившим от заключения контракта и как следствие обращение заказчика в суд с понуждением поставщика к заключению контракта.
Таким образом, нормы ст. 29, 38, 47 Федерального закона о размещении заказов дополняют положения ст. 528 ГК РФ и закрепляют процедуру признания победителя торгов, запроса котировок уклонившимся от заключения контракта, в которой особое внимание уделяется соблюдению сроков подписания победителем контракта и направления его заказчику. Данные нормы призваны защищать публичные интересы, предотвращая возможное затягивание сторонами заключения контракта, при этом предоставляя заказчику возможность в конкурсной, аукционной документации или в извещении о проведении запроса котировок самому устанавливать необходимые сроки в рамках сроков, закрепленных в ст. 528 ГК РФ.
Порядок и сроки подписания договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах, заключаемого на основании контракта, закреплены в ст. 529 ГК РФ и в основном соответствуют нормам ст. 528 ГК РФ. В соответствии с общими правилами проект договора поставки готовит поставщик, если иной порядок не предусмотрен контрактом или проект не представлен покупателем. При отклонении поставщика от заключения договора поставки покупатель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика заключить договор, но уже на условиях, разработанных покупателем.
В соответствии с п. 2 ст. 447 ГК РФ торги проводит их организатор, В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени. В отличие от Гражданского кодекса РФ в Федеральном законе о размещении заказов понятие «организатор конкурса» не используется, но на отношения по проведению торгов на закупку товаров распространяются общие нормы о проведении торгов, установленные ст. 447-449 ГК РФ.
Необходимо отметить, что определение понятия «специализированная организация» не раскрыто ни в Гражданском кодексе РФ, ни в Федеральном законе о размещении заказов, ни в других нормах о порядке проведения торгов. В связи с этим в научных кругах нет единого мнения о правовой природе специализированной организации. Сухадольский Г.А. отмечает, что «если законодательством прямо не установлено, что такие-то торги вправе проводить конкретная организация, то их может проводить любая организация, изъявившая на то желание».[53. с. 15] Савина C.B. уточняет, что «в качестве специализированной организации может выступать может выступать любое лицо, правоспособность которого позволяет выполнять функции по организации и проведению конкурса».[54. с. 3]
В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона о размещении заказов выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным органом путем проведения торгов, запроса котировок цен на товары, работы и услуги в соответствии с указанным федеральным законом. Данная норма установлена в связи с тем, что в п. 2 ст. 447 ГК РФ и в п. 1 ст. 6 Федерального закона о размещении заказов закреплен порядок привлечения заказчиком или уполномоченным органом специализированной организации — на основании договора, а точнее государственного или муниципального контракта. Как верно отмечают некоторые авторы «осуществление специализированной организацией данных функций представляет собой оказание услуг для государственных или муниципальных нужд».[22. с. 186]
В п. 5 ст. 10, п. 6 ст. 12 и п. 3 ст. 57 Федерального закона о размещении заказов предусмотрена возможность признания в судебном порядке размещения заказа недействительным, что применительно к размещению заказа путем проведения торгов основано на общей норме п. 1 ст. 449 ГК РФ, согласно которой торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. То есть, только суд выносит решение о признании торгов и контракта недействительными.
Таким образом, сделаем вывод, в соответствии со ст. 527 ГК РФ заключение контракта осуществляется на основании заказа на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах, размещаемого в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов. Контрактом может быть предусмотрено осуществление поставки товаров в государственных или муниципальных интересах на основании договора поставки, заключаемого между поставщиком и покупателем. В случаях, предусмотренных законом или добровольно принятым обязательством, возможно обязательное заключение контракта, а при уклонении стороны от его подписания закреплено право контрагента требования к понуждению к заключению договора.
|