Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года в Страсбурге и ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, указывает на "право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".[1]

Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяет местное самоуправление как "форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Основными отличительными признаками местного самоуправления являются масштабы территориальных образований, на которых оно осуществляется, и вопросы, которые призвано решать.

С точки зрения масштабов местное самоуправление всегда осуществляется на небольших ограниченных территориях. В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" оно осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (ч. 1 ст. 10 Федерального закона). Очевидно, что муниципальные образования представляют собой локальные образования с относительно небольшим числом жителей.

С позиции решаемых вопросов местное самоуправление создается для решения вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 ст. 2 указанного Федерального закона).

Становление местного самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. В федеральном законодательстве понятие муниципальной собственности впервые упоминается в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты).

В соответствии с действующей Конституцией РФ «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Таким образом, Конституция РФ, принятая в 1993 году, закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. Именно развитая система местного самоуправления, способная самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории, составляет основу преобразований хозяйственной жизни местного сообщества, формирования рыночной экономики, а также развития демократического общества в целом.

Однако законодательное закрепление особого уровня отношений - местного самоуправления, а также муниципальной собственности как самостоятельной, равной другим формам собственности автоматически не приводит к новому режиму функционирования этой собственности в системе местного хозяйства в качестве его экономической основы и условия развития всей совокупности муниципальных отношений.

Местное самоуправление осуществляется в определенных территориальных границах, где население образует местное сообщество (объединение в пределах одной территории). Это сообщество для удовлетворения совместных потребностей располагает землей, имуществом и другими объектами муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. При этом население может выражать отношение по поводу владения, пользования и распоряжения собственностью как непосредственно, так и опосредованно.

Данная схема не раскрывает сущности муниципальной собственности, и, следовательно, не позволяет выявить ее природу и определить оптимальную организационно-правовую форму механизма реализации правомочий собственника муниципальной собственности, обеспечивающую осуществление задач, стоящих перед местным самоуправлением. Для выяснения этих моментов, а также для установления основных признаков муниципальной собственности необходимо найти подходы к определению понятия «муниципальная собственность».

В статье 37 Закона РФ от 06.07.91 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» муниципальная собственность рассматривается как достояние населения соответствующей территории и описывается с точки зрения ее объектного состава.

С принятием Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» концепция понимания муниципальной собственности изменилась.

В указанном законе муниципальная собственность определяется как собственность муниципального образования (п. 1 ст. 1), устанавливается состав муниципальной собственности и указывается, что правомочия по отношению к муниципальной собственности реализуют органы местного самоуправления, используя правомочие управления (ст. 29).

В настоящее время базовым законодательным актом федерального уровня в сфере муниципального управления является Федеральный закон от 06.10.03 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, экономические и другие принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. В указанном федеральном законе приводится перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности различных типов муниципальных образований, но отсутствует определение самого понятия «муниципальная собственность». Видимо, федеральный законодатель при принятии ФЗ № 131 полагал, что определение муниципальной собственности, содержащееся в Гражданском кодексе РФ, является исчерпывающим и не нуждается в дополнительном правовом регулировании.

В соответствии с ГК РФ (ст. 215) муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основными признаками муниципальной собственности признаются ее вещный состав и принадлежность к муниципальному образованию. Однако при этом не учитываются содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа.

Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Данное право всегда принадлежит определенной общности людей, которая по отношению к нему выступает одновременно в разных правовых качествах: и как субъект права собственности, и как обязанное лицо, поскольку не может посягать на целостность муниципальной собственности. Эти отношения необходимо учитывать при определении субъектного состава муниципальной собственности.

Согласно статье 130 Конституции РФ основным субъектом такого права является население муниципального образования, владеющее, пользующееся и распоряжающееся муниципальной собственностью.

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трех элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст. 49 ФЗ № 131).

Из статьи 215 ГК РФ очевидно следует, что право муниципальной собственности - это разновидность права собственности в целом. Возникает вопрос, какие же отличительные черты ему присущи.

Во-первых, владение, пользование, распоряжение имуществом, относящимся к муниципальной собственности, является полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "ученые-юристы рассматривают полномочие органа как права, которые он обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах... И в этом смысле понятие "полномочие субъекта" точнее отражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей"[2]. Этот вывод применительно к местному самоуправлению следует также из определения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данный вывод показывает, что местное самоуправление обязано использовать все свои возможности для решения вопросов жизнедеятельности населения, в том числе осуществлять в этих целях право муниципальной собственности. Таким образом, осуществление права муниципальной собственности, которое и состоит в осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения, не только право, но и обязанность местного самоуправления.

Во-вторых, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена на решение вопросов местного значения. Это также следует из вышеприведенного определения местного самоуправления, которое имеет строго определенное целевое назначение - решение вопросов местного значения. Соответственно все средства, которые имеются в распоряжении, в том числе право собственности, должны использоваться для достижения данной цели. Еще одним подтверждением этого непреложного факта является ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", устанавливающая исчерпывающий перечень видов имущества, которые могут находиться в собственности муниципальных образований. Как следует из ч. 1 ст. 50 указанного Федерального закона, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Частью 5 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Таким образом, на праве собственности у муниципальных образований может находиться только имущество, предназначенное для решения задач местного самоуправления.

Учитывая, что:

1) решение вопросов, не являющихся вопросами местного значения и не переданных муниципальным образованиям федеральными законами и законами субъектов РФ, - право, а не обязанность местного самоуправления;

2) осуществление делегированных государственных полномочий в силу ст. 19 указанного Федерального закона - исключительный случай;

3) обеспечение деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений связано с решением вопросов местного значения, основная обязанность органов местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Соответственно и право муниципальной собственности предназначено для решения вопросов местного значения муниципальных образований.

В-третьих, возможности, которые предоставляет право муниципальной собственности муниципальных образований, отличаются от возможностей, которые предоставляет право частной собственности.

Так, осуществление права муниципальной собственности в законодательстве усматривается через право хозяйственного ведения и оперативного управления (п. 4 ст. 214 ГК РФ). Такими правовыми возможностями не располагают ни граждане, ни юридические лица. Кроме того, практика показывает, что при реализации прав хозяйственного ведения и оперативного управления часто возникают проблемные ситуации как для самих публично-правовых образований, так и для других участников гражданского оборота.

Например, конструкция права оперативного управления бюджетных учреждений лишает возможности распоряжаться их имуществом как собственников (в нашем случае муниципальные образования), так и сами учреждения, превращая ценности, закрепленные за ними, в "мертвое имущество", по сути дело, выведенное из гражданского оборота. Затруднено распоряжение имуществом и казенными предприятиями, поскольку согласно ст. 297 ГК РФ казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Такое положение заведомо делает субъекты оперативного управления убыточными организациями, требующими бюджетного финансирования для поддержания своего нормального функционирования. Более широкое право хозяйственного ведения унитарных предприятий ведет к злоупотреблениям, связанным с переводом их имущества в частную собственность их руководителей, к так называемой серой приватизации государственной (муниципальной) собственности. Впрочем, в последнее время и распоряжение имуществом субъектов хозяйственного ведения значительно осложнено. Так, согласно ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества. Кроме того, уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия. Указанные ограничения, очевидно, уменьшат гражданско-правовую активность данных организаций, что приведет к сокращению их рентабельности.

Применение многочисленных ограничений, установленных для государственных и муниципальных предприятий, делает их рискованными контрагентами для иных участников имущественных отношений, так как позволяет признавать ничтожными сделки, совершенные с предприятиями. Судебными (арбитражными) инстанциями накоплен богатый опыт аннулирования договоров, одной из сторон которых выступали унитарные предприятия.

Однако, несмотря на обозначенные проблемы, законодатель пока сохраняет указанные способы осуществления права государственной (муниципальной) собственности, исходя из того, что они в наибольшей степени способствуют использованию публичного имущества для выполнения функций публично-правовых образований. Более того, сфера их применения увеличивается. Так, если до принятия Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предприятия, основанные на праве оперативного управления, могли создаваться только на базе федеральной собственности, то после его вступления в силу они могут учреждаться и на основе региональной, а также муниципальной собственности.

С принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" появилась новая разновидность права оперативного управления, обеспечивающая функционирование автономных учреждений. Эта разновидность в силу ч. 1 ст. 3 указанного Федерального закона может использоваться и муниципальными образованиями.

Таким образом, возлагая на муниципальные образования обязанность осуществления права муниципальной собственности, законодатель наделяет их дополнительными возможностями по осуществлению этого субъективного права.

Очевидно, что право муниципальной собственности обладает существенной спецификой.

Подтверждением этого факта служат и особенности правового регулирования отношений муниципальной собственности. В системе указанного регулирования наряду с актами гражданского права важную роль играют законодательные акты публичного права, например Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Очевидно, что данные нормативные документы не оставляют и не должны оставлять значительного простора для усмотрения участников регулируемых ими общественных отношений.

Нормативные акты (например, Федеральные законы от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд") или их части (параграф 4 главы 30 ГК РФ (часть вторая)), касающиеся участия в имущественных отношениях публично-правовых образований, также по большей части содержат положения, которые предписывают определенную модель поведения, не оставляя субъектам права значительного выбора.

Общественные отношения в сфере управления и распоряжения регулируются также муниципальными правовыми актами. Их принятие прямо предусмотрено п. 5 ч. 10 ст. 35 (установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью), ч. 3 - 4 ст. 51 (установление порядка и условий приватизации муниципального имущества, определение целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждение их уставов, назначение на должность и освобождение от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивание отчетов об их деятельности) вышеуказанного Федерального закона.

Очевидно, что такое положение ведет к тому, что огромное значение в регулировании отношений муниципальной собственности приобретает императивный метод правового регулирования, свойственный системе публичного права.

В то же время в части, в которой на них распространяются общие положения гражданского права, муниципальные образования, являясь собственниками принадлежащего им имущества, самостоятельно решают вопросы владения, пользования и распоряжения принадлежащим им имуществом. Кроме того, нормативные акты, касающиеся участия в имущественных отношениях публично-правовых образований, наряду с императивными правилами включают и отдельные диспозитивные положения. Все это позволяет говорить о комплексном императивно-диспозитивном методе при нормативном регулировании права муниципальной собственности, в котором сочетаются как императивные (преобладают), так и диспозитивные начала.

На основе проведенного исследования постараемся дать определение права муниципальной собственности. Итак, право муниципальной собственности - право наделенных государством полномочиями решать вопросы местного значения небольших территориально обособленных коллективов владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в целях решения указанных вопросов.

В настоящее время муниципальная собственность является ресурсной основой выполнения функций местного самоуправления, служит для эффективного осуществления полномочий органами местного самоуправления и решения ключевых проблем жизнеобеспечения населения, позволяет оказывать услуги населению, получать дополнительные доходы и снижать расходы местного бюджета, способствует созданию благоприятной социальной обстановки и решению социальных задач на территории муниципальных образований.

Начиная с 1 января 2006 г. правовое регулирование состава муниципальной собственности в РФ осуществляется ФЗ № 131.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности.

В научной литературе различие между муниципальной собственностью и государственной собственностью проводится по следующим признакам.

1. По субъекту права. Субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации и органы государственной власти, а субъектом права муниципальной собственности – население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.

2. По объекту права. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество, а объектом права муниципальной собственности – любое имущество, по составу соответствующее перечню, предусмотренному федеральным законодательством, а по целевому назначению – перечню вопросов местного значения.

3. По основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения и прекращения права государственной собственности не являются основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности (например, национализация или международный договор).

4. По содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены. Например, это относится к праву распоряжения собственностью (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

Процесс разгосударствления и приватизации, начавшийся в 1991 году, привел к формированию новой структуры собственности в РФ. В Гражданском законодательстве указываются следующие виды собственности:

- государственная собственность РФ и субъектов РФ;

- муниципальная собственность;

- частная собственность;

- другие виды собственности (например, собственность общественных организаций).

В настоящее время процесс приватизации осуществляется в отношении отдельных объектов или пакетов акций, закрепленных в ходе массовой приватизации в государственной или муниципальной собственности, а также продолжается процесс передачи отдельных объектов из государственной в муниципальную собственность.

Муниципалитеты принимали и принимают самое непосредственное участие во всех процессах разгосударствления и приватизации. Органами местного самоуправления формируется по объектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества, разрабатываются и согласовываются планы приватизации.

Муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество ликвидируемых государственных предприятий, объекты социально-культурного назначения государственных и приватизированных предприятий. В муниципальную собственность могут переходить предоставляемое в счет погашения долга имущество должников местного бюджета, отдельные объекты в порядке наследования или дарения от юридических и физических лиц, а также объекты, признанные в установленном порядке бесхозяйными. Кроме того, муниципалитет может купить имущество, при условии что в местном бюджете на это предусмотрены средства и локальным нормативно-правовым актом определен орган местного самоуправления, уполномоченный совершать подобные сделки.

С самого начала проведения экономических реформ муниципалитеты обладали значительной свободой действий в отношении муниципальной собственности, несмотря на то, что до 1993 года испытывали со стороны государственных органов давление, направленное на создание конкурентной среды через механизм малой приватизации (торговля, общепит, бытовые услуги). Изначально степень интенсивности процессов, связанных с реформированием отношений собственности на местах, была обусловлена уровнем понимания необходимости реформ и политической волей представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Именно поэтому сегодня различные муниципальные образования существенно отличаются друг от друга по уровню экономического развития.

Разумеется, успех или неуспех экономического развития, кроме качества реформирования отношений собственности, определяется и многими другими факторами, но именно создание местного частного сектора экономики является тем базисом, на котором строится муниципальная политика экономического развития. Без развитой частной собственности инструментарий привлечения инвестиций просто не к чему приложить.

Таким образом, роль муниципалитета в процессе реформирования отношений собственности невозможно переоценить. Не менее значима она и в сегодняшней повседневной практике. В настоящее время на территории любого муниципального образования располагаются объекты и действуют хозяйствующие субъекты всех вышеназванных видов собственности. Влияние муниципалитета на состояние отношений субъектов и объектов разных видов собственности может проявляться, прежде всего, через местную политику землепользования, местную налоговую политику, а также посредством принимаемых правил благоустройства и санитарного содержания территорий.

Наименьшее влияние имеет местная власть на хозяйствующие субъекты, находящиеся в государственной собственности, особенно федерального уровня. Многие из таких субъектов (воинские части, научные учреждения) освобождены от платы за землю и других налогов. Выпадающие доходы местного бюджета должны компенсироваться за счет средств федерального бюджета, но на практике этого не происходит.

Зато в отношении всех остальных хозяйствующих субъектов со стороны муниципалитета возможно как применение вышеназванных мер, так и непосредственное участие в управлении собственностью. В частности, представители местных администраций по доверенности от государственных органов управляют пакетами государственных акций в акционерных обществах со смешанным капиталом, представляют интересы местного сообщества в советах директоров.

И, наконец, полным комплексом прав, обязанностей и ответственности наделены муниципалитеты по отношению к муниципальной собственности.

Состояние объектов муниципальной собственности и муниципальных хозяйствующих субъектов целиком зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъекта права муниципальной собственности муниципальные образования. Принадлежность муниципальной собственности муниципальным образованиям, представляющим собой публично-правовые образования обусловливает публичный характер такой собственности.

Приобретение и осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается исключительно на органы местного самоуправления. Для населения муниципальных образований, которое является субъектом права муниципальной собственности, такие полномочия ни Конституцией РФ, ни ГК РФ не предусмотрены.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то органы местного самоуправления могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых, – некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

- путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

- путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

- путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

- путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

- путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

- путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

- путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

- путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

- иными способами, предусмотренными действующим законодательством.

Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно подразделить на административные и гражданско-правовые.

Административный способ формирования муниципальной собственности предполагает проявление воли только одной стороны – государства и реализуется при издании органом государственной власти соответствующего нормативного акта.

Первым нормативно-правовым актом, предусматривавшим использование данного способа формирования муниципальной собственности в Российской Федерации, стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», с изменениями и дополнениями действующее до настоящего времени. В этом документе устанавливается порядок отнесения объектов бывшей общенародной собственности к федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности по признаку функционального назначения имущественных объектов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий органов власти различных уровней.

К объектам муниципальной собственности были отнесены:

- жилищный и нежилой фонд социально-культурного и бытового назначения;

- жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие социальные объекты;

- инженерная инфраструктура городов, городской пассажирский транспорт, объекты внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а также оптово-складские мощности, необходимые для обеспечения товарооборота;

- учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта (кроме объектов областного значения).

Указанное постановление сопровождал целый ряд подзаконных актов, определявших порядок составления пообъектных перечней (пообъектной инвентаризации) муниципального имущества и оформления имущественных прав.

Федеральные нормативно-правовые акты по разграничению ценности и оформлению имущественных прав, дополненные многочисленными инструктивными письмами с образцами документации, необходимой для передачи и оформления данных прав, а также информационными письмами Высшего Арбитражного Суда к сложившейся практике разрешения споров по отнесению тех или иных объектов к муниципальной собственности, являются действующими и не требуют дополнительного регулирования со стороны и субъектов РФ или муниципальных органов.

В большей степени интересам местного самоуправления отвечают такие способы перехода прав на объекты собственности, как гражданско-правовые договоры и сделки, которые муниципальное образование вправе заключать с другими субъектами гражданских прав. При этом учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Право муниципальной собственности прекращается:

- в случае гибели или уничтожения имущества;

- при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации;

- при разграничении муниципальной собственности;

- в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;

- по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и т. п.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

Распределение полномочий между органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Уставом муниципального образования.

После оформления права муниципальной собственности органы местного самоуправления получают право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом от имени муниципального образования как субъекта гражданского права.

Уполномоченные муниципальные органы на материальной базе муниципального имущества учреждают, преобразуют и ликвидируют муниципальные предприятия и учреждения, назначают и освобождают от должности их руководителей (в соответствии с трудовым законодательством), вступают в договорные отношения с другими субъектами гражданского права, осуществляют имущественные сделки.

Указанные правоотношения (кроме приватизации муниципального имущества) регулируются ГК РФ.

Однако ГК РФ практически не учитывает, что муниципальные органы, будучи хозяйствующими субъектами, одновременно являются органами публичной власти, обязанной гласно и «прозрачно» осуществлять свою деятельность, в том числе хозяйственную, путем издания общедоступных нормативно-правовых актов. В федеральной нормативно-правовой базе не содержится методик, рекомендаций по применению статей ГК РФ такими субъектами гражданского права, как муниципальные образования. Подобные акты должны разрабатываться, утверждаться и издаваться местными представительными органами. В них должны быть определены:

- полномочия тех или иных органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, по заключению сделок от имени муниципального образования;

- порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, контроля за их деятельностью, назначения (освобождения) их руководителей;

- процедуры заключения договоров (поставки, подряда, аренды, найма, концессии, доверительного управления и т. п.) и порядок определения цены договоров, а также целый ряд других вопросов.

Собственником муниципального имущества является муниципальное образование как субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования.

Как всякий ответственный собственник, муниципалитет обязан формировать свою имущественную политику, чтобы обеспечить:

- использование муниципального имущества в качестве инструмента экономического развития территории;

- использование имущества по целевому назначению с извлечением максимальной социальной и/или коммерческой пользы;

- поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

- эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социальной и/или коммерческой пользы;

- приобретение (или создание) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности.

Имущественная политика реализуется через местные нормативно-правовые акты, например «Порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью».

Чаще всего на практике встречаются следующие недостатки при реализации муниципальной имущественной политики:

- недостаточный контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, что обусловливает возможность несанкционированных списания и продажи имущества, сдачи помещений в аренду;

- препятствующее развитию муниципального образования искусственное сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в конкурентной среде, но не приносящих муниципалитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок;

- сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере ЖКХ, препятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖКХ;

- отсутствие системного подхода к формированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниципальной собственностью.

Впервые комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) были обозначены в законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», где комитетам отводилась роль органа приватизации муниципальной собственности. В соответствии с упомянутым законом комитетам придавались некоторые черты, отличающие их от традиционных структур местной администрации, а именно:

- председатель комитета по должности становился заместителем главы администрации;

- комитеты наделялись правами юридического лица;

- деятельность комитетов осуществлялась за счет части средств, полученных от приватизации.

С самого начала круг обязанностей КУМИ не ограничивался подготовкой объектов к приватизации. На них было возложено:

- выполнение программы демонополизации (коммерциализации) сферы розничной торговли, бытовых услуг, общественного питания с созданием вместо единых торгов и трестов множественности юридических лиц – муниципальных предприятий;

- оформление прав муниципальной собственности на предприятия, движимое и недвижимое имущество;

- инвентаризация муниципального имущества;

- создание на базе принятого в муниципальную собственность имущества структуры муниципальных предприятий и учреждений и закрепление за ними муниципального имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Работа по подготовке муниципальных объектов к приватизации включала в себя решение следующих задач:

- оценка объекта приватизации (в том числе оценка финансово-экономического состояния, недвижимости, ликвидности);

- разработка конкурсных условий (в том числе необходимость сохранения или изменения вида деятельности приватизируемого предприятия, правопреемство покупателя по его правам и обязанностям, отношения с трудовым коллективом и т. п.)

- выбор способа приватизации;

- обеспечение конкуренции между покупателями муниципального имущества.

Таким образом, в местных администрациях появились органы относительно самостоятельные, профессионально подготовленные, вовлеченные в процессы рыночных реформ и оперирующие сугубо рыночными понятиями (цена, конкурс, договор), имеющие налаженные рабочие контакты с нарождающимся классом предпринимателей. КУМИ наработана основательная практика защиты интересов муниципального образования через суд. В построенных по отраслевому принципу местных администрациях КУМИ является межотраслевым органом, что само по себе обозначает его ведущую роль в системе муниципального управления.

В части муниципальных образований КУМИ привлечены к решению земельных вопросов, что совершенно естественно, так как земля также является муниципальным имуществом. Наработанная комитетами практика работы с объектами недвижимости (договоры купли-продажи и аренды, обусловленные параметрами использования, обязательствами покупателей и арендаторов по реконструкции и содержания объектов, конкурсы по продаже права собственности и права аренды, претензионная и судебная практика) полностью применима в решении земельных вопросов. Практически купля-продажа и аренда муниципальной недвижимости могут оформляться единым договором (земельный участок плюс здание или помещение).

В большинстве муниципалитетов на кадровой и технической базе КУМИ созданы органы регистрации юридических лиц и недвижимости, представительства агентств по банкротству, структуры по поддержке предпринимательства и работе с инвесторами, и, наконец, подразделения по разработке стратегических программ развития муниципальных образований.

В настоящее время КУМИ подключаются к вопросам конкурсного размещения муниципальных заказов, к реформированию ЖКХ.

Законодательство о местном самоуправлении и новый закон «О приватизации...» уже не предписывают муниципалитетам иметь КУМИ в качестве юридического лица, а его председателя – заместителем главы администрации, не обязывает часть средств от приватизации использовать на содержание органов приватизации.

В соответствии с определением «имущественные права – это субъективные права участников гражданских правоотношений, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с теми материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения этого имущества и обмена (товарами, услугами, работами, ценными бумагами, деньгами и др.), имущественными правами являются правомочия собственника, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, сервитуты (вещные права) и обязательственные права (как из договорных, так и внедоговорных обязательств), права авторов и изобретателей на вознаграждение за созданные ими произведения (сделанные изобретения), наследственные права». Применительно к муниципальным образованиям как участнику гражданских правоотношений наиболее используемыми являются такие имущественные права, как право собственности, право оперативного управления, право хозяйственного ведения и сервитуты.

Право оперативного управления – это особая разновидность вещных прав в гражданском законодательстве РФ. Оно может принадлежать только юридическому лицу, не являющемуся собственником, и заключается в возможности использовать закрепленное собственником за данной организацией имущество строго по целевому назначению. По объему правомочий право оперативного управления значительно уступает праву собственности и праву хозяйственного ведения.

В соответствии с ГК РФ субъектами права оперативного управления могут быть только казенное предприятие и/или учреждение.

Право оперативного управления используется в муниципальных образованиях как в отношении муниципальных учреждений, так и в отношении муниципальных казенных предприятий. Эти юридические лица осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ними имуществом. Муниципальное образование как собственник такого имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять предпринимательскую деятельность, то доходы от нее и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его самостоятельное распоряжение и учитываются на отдельном балансе.

Право хозяйственного ведения – это способ осуществления хозяйственной деятельности государственными и муниципальными унитарными предприятиями с вверенным им имуществом, при котором предприятие владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с условиями, предметом и целями деятельности, установленными собственником при передаче имущества предприятию. В муниципальном образовании в лице собственника унитарного предприятия выступает муниципалитет, который сохраняет за собой правомочия собственности и после передачи имущества предприятию. Объектами права хозяйственного ведения может быть любое имущество, переданное муниципалитетом и зачисленное на баланс унитарного предприятия. Это имущество неделимо и не может быть распределено как вклады между работниками при приватизации. Уставный фонд создаваемого на праве хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия должен быть оплачен собственником полностью до государственной регистрации. В соответствии со статьей 295 ГК РФ ограниченные вещные права на переданное предприятию имущество (право хозяйственного ведения) возникают по воле учредителя-собственника, который принимает решение о создании предприятия, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Дополнительным основанием для установления режима хозяйственного ведения является соглашение собственника с муниципальным унитарным предприятием. В таком соглашении существенны следующие условия: о размере части прибыли, которые получает собственник за использование его имущества; о формах и порядке контроля за сохранностью и использованием объекта хозяйственного ведения. В настоящее время ГК РФ не содержит требований об обязательности включения таких договоров, но практика в этом направлении развивается. Право хозяйственного ведения возникает у предприятия с момента передачи ему имущества, если иное не предусмотрено законом. Право хозяйственного ведения предполагает два режима распоряжения имуществом в зависимости от его назначения. Недвижимое имущество не может быть отчуждено предприятием без согласия собственника. Движимостью предприятие распоряжается под контролем учредителя, в частности, может внести ее в уставный фонд при создании дочернего предприятия.

При создании унитарным предприятием своего дочернего предприятия с передачей части имущества в его хозяйственное ведение собственник решает вопрос о соответствии размеров частей разделенного имущества минимально допустимым размерам, определенным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Вновь созданное предприятие также становится унитарным.

Прибыль в виде плодов и доходов от хозяйственной деятельности предприятия поступает в собственность учредителя и находится у предприятия на праве хозяйственного ведения, поскольку создана на основе имущества, собственником которого предприятие не является. Таким образом, унитарное предприятие ни при каких условиях не становится собственником находящегося у него имущества. И только при приватизации предприятия право хозяйственного ведения прекращается вместе с правом государственной и муниципальной собственности.

Вещные права делятся на две категории: а) право собственности; б) право на чужую вещь. Поскольку на условиях права хозяйственного ведения предприятие использует имущество только в известном направлении и для определенных учредителем целей, то, по определению, это право является правом на чужую вещь.

Право хозяйственного ведения является юридическим инструментом для ограничения ответственности собственника в лице государственного или муниципального образования за результаты предпринимательской деятельности объемом имущества, выделенного в хозяйственное ведение учрежденному предприятию, подобно тому, как гражданин может зарегистрировать юридическое лицо на свое имя, с тем чтобы ограничить имущественную ответственность за результаты предпринимательской деятельности только внесенным в уставный фонд капиталом. Однако законодательством предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя при недостаточности имущества предприятия для удовлетворения требований кредиторов, если будет доказано, что несостоятельность предприятия вызвана действиями учредителя (п. 3 ст. 56 ГК РФ).

Таким образом, право хозяйственного ведения в ее нынешнем варианте является правовой формой, при помощи которой в рамках муниципальной собственности на имущество предприятий предпринята попытка повышения эффективности их деятельности путем экономического стимулирования, основанного на договорном характере распределения полученной прибыли между предприятием и муниципалитетом.

Сервитут – это обременение собственника недвижимости в пользу других лиц, т. е. предоставление им права ограниченного пользования этой недвижимостью.

Сервитут является ограниченным вещным правом, поэтому при смене собственника сервитут сохраняется.

Сервитут не может обязывать собственника обремененной вещи к положительным действиям, последний обязан только к пассивному поведению.

Не может существовать сервитут на собственную вещь. Поскольку сервитут по объему правомочий всегда меньше права собственности, то совпадение в одном лице собственника и обладателя сервитута на одну и ту же вещь ведет к прекращению последнего. Не может быть сервитута на сервитут.

Сервитут устанавливается для удовлетворения таких нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены иным способом. Регистрация сервитута осуществляется в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимость.

Так с учетом изложенного муниципальную собственность необходимо определить следующим образом. Муниципальная собственность - это общественные отношения по поводу принадлежности имущества небольшим территориально обособленным коллективам, наделенным государством способностью решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности входящих в состав данных коллективов граждан.

[1] Европейская хартия о местном самоуправлении (русская версия) // Серия европейских договоров N 122, Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. N 92-871-0804-8. 1990, май.

[2] Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 2008. С. 142.