Проблемы, возникающие при постановке на миграционный учёт иностранных граждан и лиц без гражданства, связаны с применением новой редакции ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2015 г. С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 389 «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» № 114-ФЗ и статью 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

Установлено, что срок временного пребывания в России иностранного гражданина, который прибыл в порядке, не требующим получения визы, не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ», а также, в случае, если данный срок не продлен согласно законодательству.

Это означает, что иностранному гражданину с момента въезда на территорию России в течение полугода можно находиться суммарно всего 90 суток. Ужесточение правил въезда и нахождения в РФ обусловлено политикой Федеральной миграционной службы по противодействию нелегальной миграции.

Так, по данным ФМС России за 12 месяцев 2015 года в РФ въехало 17 083 849 иностранных граждан (в 2014 г. - 18 201 509), поставлено на миграционный учет - 7 868 441 (в 2014 г. — 8 680 930)[1]. Однако отказ от разрешительной процедуры регистрации может привести к отрицательным последствиям. Как отметил В.В. Путин, выступая на расширенном заседании коллегии ФМС России, «по информации ФМС, на территории страны находится порядка 9,2 млн иностранцев, из них, по оценкам, порядка только 4 млн человек хотя и встали на миграционный учет, но работают нелегально…», далее президент отмечает, что «…Россия не собирается закрываться от кого бы то ни было, отгораживаться…»[2]. Безусловно, Россия должна оставаться открытой страной. Между тем миграционная политика, проводимая в стране, и законодательная база должны в полной мере соответствовать сегодняшним реалиям и никак не идти в ущерб национальной безопасности государства. В рамках рассматриваемого правового режима создается единый механизм контроля и надзора за иностранными гражданами, в работе которого задействованы все заинтересованные органы государственной власти, от слаженности их работы зависит не только успех выполнения задач, поставленных государством, но и миграционная ситуация в стране и, как следствие, национальная безопасность государства.

При пересечении государственной границы Российской Федерации на контрольно-пропускном пункте, въезжающие иностранные граждане и лица без гражданства, проверяются сотрудниками пограничных органов ФСБ лмшь на розыск и наличие у него ограничений на въезд в Россию (неразрешение въезда, административное выдворение и т.д.). Но никак не проверяются на количество использованных суток в периоде в 180 дней, так как у каждого въезжающего иностранного гражданина период в 180 суток, начиная с 01 января 2014 г. свой.

Количество использованных дней в индивидуальном периоде каждого иностранного гражданина сотрудники пограничных органов не считают. И в результате практически любой иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого не принято решения о неразрешеннии въезда за превышение сроков пребывания, а равно и за нарушение режима пребывания в РФ, согласно введенной ч. 12 ст. 27 Федерального закона от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»[3], могут беспрепятственно въехать в Россию, несмотря на то, что он уже исчерпал свои 90 суток в течение периода в 180 дней. Исходя же из п.1 ч.2 ст. 8 Федерального закона от 18 июля 2006 г. «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», основанием для постановки на миграционный учет является факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию, что, как правило, иностранный гражданин, пребывающий в РФ в безвизовом порядке, подтверждается миграционной картой, полученной на контрольно-пропускном пункте при пересечении Государственной границы.

Согласно ч. 1 ст.20 Федерального закона «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» иностранный гражданин, в случае нахождения в месте пребывания, обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации[4]. При этом п. 32 Постановления Правительтва РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» регламентирует, что постановка на учет по месту пребывания временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина осуществляется на срок, заявленный в уведомлении о прибытии, но не более чем на срок, установленный законодательством. Уведомление о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания может быть подано принимающей стороной в орган ФМС России непосредственно, либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, либо направлено в установленном порядке почтовым отправлением. Учитывая тот факт, что ни в одном нормативном правовом акте, регламентирующем порядок постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания не предусмотрена проверка пребывающих в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства по учётам государственной информационной системы миграционного учета, то фактически любой иностранный гражданин, который пребывает в России с превышением срока, установленного ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115- ФЗ, должен быть поставлен на учёт по месту временного пребывания и при условии въезда в РФ с нарушением режима пребывания, имеет возможность реализовать свои права в части предоставления ему разрешительных документов на осуществление трудовой деятельности и получения разрешения на временное проживание.

В связи с изложенным, возникает закономерный вопрос: «Если иностранный гражданин въехал на территорию России априори с нарушением срока пребывания, насколько правомерна его постановка на учёт по месту временного пребывания?»[5]. Одновременно возникает проблема с применением ч. 12 ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ». Так, если иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации превысили срок пребывания в 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, въезд в Россию не разрешается в течение трех лет со дня выезда из Российской Федерации. В частности, если иностранный гражданин на 91 день своего пребывания в РФ выезжает из Российской Федерации, и тут же въезжает в нее, в отношении него может ставиться вопрос о принятии решения о неразрешении въезда (ограничение в течение 3-х лет со дня выезда из РФ).

Одновременно, иностранный гражданин, который уклоняется от выезда из РФ по истечении срока пребывания, законодательно установленного, подлежит привлечению к административной ответственности согласно ч.1.1. ст. 18.8 КоАП РФ, где в качестве административного наказания предусмотрен административный штраф с административным выдворением из РФ, которое ограничивает въезд в Российскую Федерацию на 5 лет, с момента вступления постановления суда в законную силу.

Таким образом, анализ миграционного законодательства в части временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ показывает, что оно регламентирует достаточно широкий комплекс административно-правовых мер, направленных на ограничение нелегальной миграции и упорядочение вопросов въезда в РФ и выезда из нее, а также пребывания в РФ. Однако отчетливо обозначаются проблемы, связанные с применением миграционного законодательства в части осуществления иммиграционного контроля.

В случае нарушения законодательства РФ, иностранные граждане, за исключением лиц, имеющих дипломатический статус или иной иммунитет, могут быть привлечены к административной, уголовной либо иному виду ответственности. Между тем статистические данные совершенных административных правонарушений оставляют желать лучшего. Так, за 12 месяцев 2015 года привлечено к административной ответственности иностранных граждан (составлено протоколов) - 2 225 017 (за 2014 г. - 3 324 912), выдворено и депортировано - 117 493 (за 2014 г. - 139 034), наложено административных штрафов (тыс. руб.) — 8 753 081 (за 2014 г. - 9 168 527)[6].

Складывается устойчивая тенденция увеличения числа иностранных граждан, незаконно въехавших на территорию России, и тем самым создается реальная угроза национальной безопасности страны[7]. Основными причинами совершения административных правонарушений в рассматриваемой области являются:

- отсутствие комплексной государственной системы предупреждения административных правонарушений и, как следствие, непродуктивность разрозненных мероприятий по их предупреждению;

- недостаточная эффективность системы наказания;

- слабая осведомленность населения по вопросам, касающимся правил режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Нарушение указанных правил происходит зачастую из- за незнания законодательства Российской Федерации о государственной границе, свидетельством чему являются многочисленные дела об административных правонарушениях.

Зачастую иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие ответственность за совершение административных правонарушений миграционное законодательство, являются неплатежеспособными. В связи с этим было бы целесообразно изменить санкции ч. 1.1, 3 и 4 ст. 18.8, ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ, предусмотрев возможность административного выдворения как с применением штрафа, так и без него. Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев.

Значимой проблемой применения данного вида наказания является то, что зачастую решения судей о назначении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ не всегда мотивированы и подтверждены данными, свидетельствующими о действительной необходимости применения к лицу столь суровой меры ответственности, а также ее соразмерности в качестве единственно возможного способа достижения баланса публичных и частных интересов в административном процессе[8].

В качестве проблемного момента можно отметить следующее: если решение о выдворении все-таки вынесено, то осуществляется оно зачастую в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. В результате трудовые мигранты могут лишь делать вид, что покидают территорию Российской Федерации, меняя свое место пребывания[9]. Это приводит к снижению эффективности воздействия государства на миграционную ситуацию. Следует на законодательном уровне более подробно урегулировать процедуру применения выдворения.

[1] Статистические данные ФМС России за 12 месяцев 2015 г. // URL: http://www.fms.gov.ru/ fms/activity/stats/Statisticheskie_svedenija_po_ migracionno_54483

[2] Путин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии ФМС России от 26 января 2012 г. // URL: http://www.premier.gov.ru/events/ news/17877

[3] Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 06.07.2016, с изм. от 20.10.2016) // Собрание законодательства РФ, 19.08.1996, № 34, ст. 4029

[4] Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ, 24.07.2006, № 30, ст. 3285

[5] Голомедова О.А., Полякова Н.В. Временное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ: законодательство и проблемы его применения // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии. 2015. № 1-2. С. 29

[6] Статистические данные ФМС России за 12 месяцев 2015 г. // URL: http://www.fms.gov.ru/ fms/activity/stats/Statisticheskie_svedenija_po_ migracionno_54483

[7] Фиалковская И.Д., Софронова Е.Г. Ответственность за совершение административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории РФ // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2015. № 1. С. 204

[8] Панкова О.В. Административное выдворение в системе мер государственного принуждения: проблемы правоприменения // СПС «КонсультантПлюс», 2013

[9] Нуфер Г.Ю. Некоторые особенности применения административной ответственности за нарушения в обласим обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации // Молодой ученый. 2014. № 1. С. 246