Отдельно следует рассмотреть вопросы о полномочиях органов местного самоуправления, а затем вопросы о функциях.

Первый вопрос о содержании полномочий. Статьей 16 «Вопросы местного значения городского округа» Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено /3/, что «к вопросам местного значения городского округа относятся: ... 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; ... 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов...».

Приведенные формулировки означают комплексность включение в вопросы местного значения всех без исключения компонентов: разновидностей обслуживания, обеспечиваемых в рамках муниципальных систем коммунальной инфраструктуры (далее МСКИ). При формулировании рассматриваемых вопросов местного значения используется слово «организация», но не используется, например, слово «строительство». Это означает, что развитие МСКИ:

1) не является прямым бюджетным обязательством городского округа. Для развития МСКИ орган местного самоуправления может использовать бюджетные, а также иные средства. Развитие МСКИ может осуществляться по инициативе и за счет средств частных лиц, например девелоперов /44/;

2) всегда осуществляется посредством взаимодействия публичной власти с частными лицами, т. е. организационно-технологические схемы применительно ко всем без исключения случаям должны быть схемами взаимодействия публичных и частных субъектов.

Второй вопрос функции органа местного самоуправления городского округа применительно к развитию МСКИ состоят в следующем:

1) обеспечение принятия и использования блока документов территориального планирования и реализации планов, без которых планирование развития МСКИ невозможно как по формальным основаниям (требования законодательства в части понуждения к разработке документов, правовые последствия за бездеятельность), так и по содержательно-технологическим основаниям невозможность строить элементы МСКИ без таких документов. Кроме того, должна выполняться функция привлечения субъекта РФ к совместным работам по территориальному планированию в случаях, когда должны решаться вопросы присоединения развиваемых элементов МСКИ к сетям и объектам регионального значения, обеспечивающим электро- и газоснабжение;

2) обеспечение подготовки, принятия и реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (в контексте блока документов территориального планирования и реализации планов развития территории, программ комплексного развития МСКИ);

3) финансовое обеспечение реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, строительства сетей инженерного обеспечения и головных генерирующих (аккумулирующих) объектов:

4) обеспечение подготовки территорий для выделения земельных участков в границах вновь формируемых кварталов, микрорайонов или в границах, определяющих развитие застроенных территорий использование нового правового института, определенного ФЗ-232) для их предоставления на аукционах девелоперам;

5) обеспечение параллельного процесса путем синхронизации двух направлений деятельности: а) деятельности девелоперов по комплексному освоению территорий или развитию застроенных территорий;

6) деятельности организаций коммунального комплекса по строительству магистральных сетей коммунальной инфраструктуры и (или) строительству генерирующих (аккумулирующих) объектов (ГО), с тем чтобы гарантировать присоединение построенных девелоперами разводящих сетей инженерной инфраструктуры к разводящим магистральным сетям, построенным организациями коммунального комплекса.

Цели, стоящие перед публичными органами власти при планировании коммунальной инфраструктуры, как отмечалось ранее, в число функций, которые выполняют органы публичной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности, входит и деятельность по созданию условий для строительства объектов недвижимости на определенной территории /47/. Ключевым условием является обеспечение построенных или реконструированных объектов недвижимости соответствующими энергетическими ресурсами, необходимыми для нормального функционирования данных объектов.

Любая инфраструктура, в том числе коммунальная, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах. Можно сделать важный вывод: планирование развития инфраструктурных объектов носит вторичный, зависимый характер/28/. Развитие коммунальной инфраструктуры должно определяться на основе планирования развития территорий поселений, в первую очередь городских. Приращение мощности и трассировка коммунальной инфраструктуры являются функцией от планируемых объемов строительства, реконструкции и места их расположения. Причем в связи с этим возникает непростая коллизия. С точки зрения планирования развития сначала необходимо определиться с новыми объектами потребителями коммунальных ресурсов и теми нагрузками, которые этим объектам будут нужны. С точки зрения строительства ситуация выглядит с точностью до наоборот: к моменту завершения строительства (а фактически несколько раньше) коммунальная инфраструктура должна быть подведена к строящемуся объекту недвижимости, чтобы в нужный момент обеспечить его нормальную эксплуатацию. Причем принципиально важная задача в максимальной степени синхронизировать этот процесс. Если подведение инфраструктуры запоздает, то возведенный объект недвижимости невозможно нормально эксплуатировать. А это грозит серьезными убытками застройщику. Если необходимая инфраструктура будет подведена к строительной площадке, а объект строительства еще долго будет незавершенным, то убытки понесет организация коммунального комплекса, которая не только не сможет вернуть вложенные в строительство сетей средства, но из-за отсутствия ожидаемых новых потребителей и простоя созданных для них мощностей не получит возможную денежную выручку. Поэтому необходимо не только обеспечить развитие коммунальной инфраструктуры, но и синхронизировать этот процесс с работой строительного комплекса. При рассогласовании этих процессов возникают проблемы, которыми характеризуется текущее состояние инфраструктуры во многих муниципальных образованиях Российской Федерации /31/. Наиболее яркие проявления таких проблем: транспортные заторы, образующиеся практически во всех крупных и средних городах страны; многомесячные задержки подключения готовых к эксплуатации объектов недвижимости к системам коммунальной инфраструктуры; повсеместные жалобы застройщиков на рост стоимости одного квадратного метра жилья из-за дороговизны подключения построенных объектов к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения. Следует признать, что рассогласованность строительства и инфраструктурного обеспечения носит не исключительный, а системный характер. Дело в том, что до принятия пакета из 26 законов о доступном жилье в конце 2004 г., в частности Градостроительного кодекса  и Федерального закона №210-ФЗ от 30.12.2004г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» /8/, эта проблема вообще не имела правового регулирования. Сейчас правовая ситуация кардинальным образом изменилась. Но поскольку переход на новые законодательные нормы градорегулирования требует достаточно много времени и усилий, имеет смысл более детально разобрать сложившуюся практику.

Экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры, понятие системы коммунальной инфраструктуры и объектов, ее составляющих, содержится в Федеральном законе №210-ФЗ от 30.12.2004г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» /5/. В соответствии с ним системы коммунальной инфраструктуры совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. Указанным Законом также определено понятие объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. К ним относятся объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Указанные объекты также включаются в понятие системы коммунальной инфраструктуры, хотя формально не подпадают под определение данных систем, примененное в Федеральном законе №210-ФЗ от 30.12.2004г «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Используемое на практике понятие систем коммунальной инфраструктуры включает и определение систем газоснабжения, установленное Федеральным законом №69-ФЗ от 31.03.1999г. «О газоснабжении в Российской Федерации». В этом Законе содержится понятие газораспределительной системы: это имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям.

Расширение понятия систем коммунальной инфраструктуры вызвано тем, что невозможно планировать, например, комплексное освоение новых территорий для жилищного и иных видов строительства без плана развития систем газоснабжения на этой территории, без учета потребностей в сфере утилизации бытовых отходов.

Системы коммунальной инфраструктуры являются ключевыми элементами жизнеобеспечения современных городов. Эффективность работы систем городского жизнеобеспечения в современной России часто носит не только экономический, но и социально-политический характер. Поэтому при анализе места систем инженерного обеспечения жизнедеятельности городов в современной экономике воспользуемся некоторыми понятиями из области экономики общественного сектора /28/.

Согласно теории любой товар является общественным благом, если его потребление удовлетворяет двум принципам:

1) принципу неделимости: если благо доступно кому-нибудь одному, то оно доступно всем остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто желает им пользоваться.

2) принципу несоперничества: потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его потребления другим. Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителя к такому благу. Поэтому этот принцип еще называют доступностью блага.

Общие свойства потребления коммунальных услуг можно свести к следующему.

1 Потребление коммунальных услуг носит насущный характер (это необходимость). В современной организации быта человечество, по существу, реализовало задачу сделать свою бытовую жизнь независимой от случайностей, капризов природы. Хорошо устроенный быт воспринимается как естественное явление.

2 Потребности в коммунальных услугах носят всеобщий характер. В них нуждаются все объекты жизнедеятельности людей независимо от пребывания (кратковременного или длительного) последних в таких объектах.

3 Потребление коммунальных услуг носит неотложный характер, т.е. услуги должны быть предоставлены в тот момент, когда в них возникает потребность.

4 Потребности в коммунальных услугах носят обязательный характер, т.е. необходимость в услугах возникает постоянно независимо от времени дня и ночи.

5 Коммунальные услуги незаменимы, т. е. каждый вид услуг предназначен для удовлетворения определенных потребностей человека.

6 Потребление услуг носит индивидуальный характер, каждая из них: предназначена для удовлетворения личных нужд человека или домохозяйства; зависит от свойств человека, его привычек, профессии и образа жизни.

7 Индивидуальный мотив придает потреблению коммунальных услуг вероятностный характер. Отопление на первый взгляд кажется исключением их этого списка, но это только технологическое ограничение, связанное с проблемами регулирования температуры в помещениях.

8 Потребление коммунальных услуг проявляет черты регулярности и периодичности, связанные с тем, что уклад жизни людей подчинен суточному и недельному ритму и соответственно бытовые процессы приурочены к определенным часам суток и дням недели.

Из особенностей коммунальных услуг вытекают два главных требования к системам коммунального обслуживания: бесперебойность и непрерывность предоставления услуг потребителям (круглосуточный, сезонно-круглогодичный характер работы систем коммунального обслуживания, требование доступности услуг): необходимость полного удовлетворения потребности в услугах в любой момент их возникновения (требование насыщения потребности). Благодаря этим двум факторам коммунальная деятельность приобретает общественный характер, а коммунальные услуги свойства общественных благ. Готовность систем коммунального обслуживания к удовлетворению потребностей в услугах достигается благодаря двум условиям.

Во-первых, производство услуг должно осуществляться непрерывно либо система должна обладать быстродействием, при котором наличие перерывов в подаче услуг не создает дисгармонии в привычном для потребителя укладе жизни.

Во-вторых, располагаемая мощность (производительность) систем должна обеспечивать удовлетворение максимальной потребности в соответствующей услуге.

Оба этих условия, кажется, вступают в противоречие с требованием рациональности, предполагающим достижение максимального полезного эффекта при наименьших затратах. Суть этого противоречия состоит в том, что для удовлетворения названных выше условий необходимо располагать мощностью источника (установки), которая будет затребована лишь на очень короткое время, а в остальной период останется неиспользованной. В системах инженерного обеспечения эти мощности называются пиковыми. Избежать этого противоречия невозможно из-за присущей процессам потребления неравномерности. Влияние его можно уменьшить путем объединения потребителей общей для всех них системой производства и потребления услуг, т. е. путем развития принципа централизации. Таким образом, тенденция к централизации в системах коммунального обслуживания (коммунальной инфраструктуры) возникает из желания преодолеть противоречие между требованиями создать для потребителя максимальные удобства и обеспечить рациональное (эффективное) использование системы. Сложная экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры существенным образом влияет на организацию их деятельности. Отсутствие прямых рыночных конкурентных стимулов требует создания специальных институциональных, экономических и финансовых инструментов для повышения эффективности производства