В Европе разработаны три модели реорганизации «коммунальных отношений»:

английская, предусматривающая полную приватизацию объектов жизнеобеспечения;

немецкая модель, по которой предприятия отрасли становятся акционерными, где основным пакетом обладает муниципалитет;

французская модель: сочетание муниципальной собственности на объекты ЖКХ и управления ими со стороны частного бизнеса на условиях долгосрочных договоров аренды и сопутствующих инвестиционных соглашений.

Рассмотрим более подробно данные модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства /36/.

Английский опыт, где на реформу жилищно-коммунального хозяйства ушло 15 лет, весьма показателен и полезен для России, которая сейчас стоит на пороге масштабных преобразований в этой жизненно важной отрасли.

Англия долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 году при лейбористах был введен запрет на отключение услуг водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно было принято балансирующее решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф. Качество коммунальных услуг в Великобритании - понятие не эфемерное, оно определяется множеством измеряемых параметров. В частности, зафиксировано время дозвона до диспетчерской службы - 30 секунд - и время исполнения заявки по устранению неполадок. Еще один важный урок коммунальных реформ в Англии - перевод и объединение сотни муниципальных водоканалов сначала в собственность десяти региональных государственных компаний и последующая их приватизация. Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс.

В отличие от Англии, в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии.

Сфера городского хозяйства во Франции в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы Франции. Именно она лежит в основе современной французской политической системы. Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством полномочий и обязанностей. На сегодняшний день во Франции насчитывается более 36 000 коммун, расположенных в основном в сельской местности.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и строительства, коммуна решает большое количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан. В ее ведении находятся вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами...), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т.д.

Во Франции после строительства инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства все ее объекты передаются муниципалитету. Все работы ведутся через муниципалитет. Потому что, в конце концов, именно муниципалитет несет политическую ответственность перед гражданами. А у граждан самое большое влияние - они голосуют.

Коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие коммунальной сферы передается в эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами представляется весьма значительной.

Фирмы, занимающиеся электро-, газо- и водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и вообще всех промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Существует много типов контрактов. Одни предусматривают только эксплуатацию указанных систем, другие - ответственность за ремонт, а могут и за строительство новых объектов. Например, строительство инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства для новых городских районов.

Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. И на каждом этапе строительства и эксплуатации фирму регулярно контролирует муниципалитет.

На уровне правительства устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые дома, например, на качество воды. А в каждом контракте между муниципалитетом и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы. Например, давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте определяются будущие тарифы на производимые услуги.

Существуют строительно-эксплуатационные фирмы разного уровня, но для небольших фирм всегда есть проблема поиска средств на капиталовложения. Она может обслуживать уже работающую инфраструктуру, но ей трудно найти средства для крупного строительства. Вот почему идет постоянное укрупнение фирм, работающих в жилищно-коммунальном хозяйстве. Хотя, конечно, и во Франции все начиналось с маленьких фирм.

Во Франции применяются разные формы управления многоквартирным жильем. Есть муниципальные компании, есть частные. Владелец дома может сдавать квартиры в аренду и может квартиры продавать. В домах, где квартиры продаются, создаются общества владельцев квартир, которые заключают договоры об обслуживании дома с какой-либо специализированной фирмой и отдельно со специализированной фирмой, контролирующей качество услуг, и, конечно, с муниципалитетом на поставку воды, газа и т. д. Фирмы, обслуживающие дома, обычно локальные, но есть и общенациональные компании. Условия договора с муниципалитетом стандартного характера. Ясно, что их невозможно подогнать под каждый отдельный дом.

Владельцы отдельных частных домов могут обслуживать свои дома сами (например, мелкий ремонт). Но и владельцы домов заключают договоры с муниципалитетом на доставку газа, воды и другие услуги, А обслуживание домов, особенно мелкий ремонт - это сфера малого бизнеса. И таких фирм очень много.

Небезынтересно отметить, что при наличии централизованного газоснабжения в большинстве случаев используется схема децентрализованного теплоснабжения.

Вопрос реформы центрального теплоснабжения остро встал в 60-е годы прошлого века. Сначала была проведена экспертиза, которая показала, что 50 % тепла утекает на улицу - через окна, стены, крышу. Французы не стали сразу взвинчивать цены на услуги жилищно-коммунального хозяйства. Сначала была принята программа трехлетнего утепления жилищного фонда, и только после этого началась реформа цен и переход на локальное теплоснабжение.

В этом случае текущие издержки по теплоснабжению существенно снижаются, хотя установка дополнительного оборудования (котельной) при строительстве дома требует определенных дополнительных инвестиций. Однако в долгосрочном плане такая схема оказывается не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения. Так, в этом случае жильцы действительно могут регулировать температурный режим при отоплении здания, что в схеме централизованного теплоснабжения технически трудно реализуемо (не говоря уже о большой фактической дифференциации в объемах поставок тепла в различные дома в зависимости от их размещения относительно теплотрасс и степени износа отопительных сетей - как магистральных, так и внутриквартальных и домовых).

Период реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Восточной Германии начался с 1989 года. Но основные условия для упорядоченной деятельности жилищных предприятий стали действовать лишь с октября 1991 года. Предпосылки реформ были созданы рядом факторов, имевших место в сфере оплаты эксплуатационных расходов, собственности жилья, структуре жилищно-коммунального хозяйства предприятий и ценообразовании.

Жилищное хозяйство Восточной Германии было ориентировано на достижение количественных результатов. Целью жилищной политики было увеличение объемов и площадей жилищного фонда, в то время как содержанию и ремонту имеющегося жилья не уделялось должного внимания. В итоге жилищный фонд и внутридомовая инфраструктура ветшали, быстро наступал износ новых построек.

Большинство квартир в Восточной Германии находилось в собственности государства или муниципалитетов. Некоторые квартиры находились в собственности товариществ. Некоторые дома находились в частной собственности. Как правило, это были небольшие строения, рассчитанные на одну или несколько семей.

Отсутствовало разделение оплаты по видам услуг. Существовала квартплата, которая включала плату за найм жилья и эксплуатационные расходы. В эксплуатационных расходах не было различия по видам услуг - вода, тепло и прочее. Политика по снижению расхода тепла и электроэнергии, а также по вводу приборов учета и начислению платежей согласно их показаниям, не проводилась.

Государственные субсидии предоставлялись населению следующим образом:

население, проживающее в государственном жилищном фонде, получало субсидии напрямую (механизм предоставления адресных субсидий);

товарищества работников по строительству жилья получали субсидии через коммунальные предприятия;

владельцам частных домов субсидии не предоставлялись.

Цены на жилищно-коммунальные услуги формировались государством, и десятилетиями оставались на одном уровне. Предоставляемые субсидии были включены в стоимость услуг. Такое ценообразование не позволяло поддерживать на должном уровне и модернизировать коммунальную инфраструктуру, являлось ощутимой нагрузкой на бюджет. В результате инфраструктура ветшала, а меры по сокращению потерь ресурсов при транспортировке, охране окружающей среды и привлечению инвестиций финансировались в крайне малом объеме.

В результате выявились следующие предпосылки реформирования жилищно-коммунального хозяйства Восточной Германии:

- ветхое состояние внутридомовой и коммунальной инфраструктур приводили к большим потерям ресурсов;

информация о техническом состоянии инфраструктуры была недоступна или полностью отсутствовала;

система тарифного ценообразования не позволяла покрывать затраты;

расчет коммунальных услуг преимущественно осуществлялся по нормативам потребления, а не на основании показаний приборов учета;

потребители услуг не были заинтересованы в экономии ресурсов;

жилищнокоммунальные услуги предоставлялись с низким качеством.

Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства Восточной Германии являлось создание рынка жилищных и коммунальных услуг с наличием конкуренции в различных сферах хозяйства. Основой реформы было построение системы эффективного муниципального самоуправления. Для этого необходимо было, прежде всего:

демонополизировать и акционировать региональных поставщиков услуг,

модернизировать коммунальную инфраструктуру и жилищный фонд,

усовершенствовать ценообразование для покрытия существующих затрат.

Реализация поставленных целей заключалась в следующих мероприятиях:

1 Совершенствование ценообразования и модернизация инфраструктуры. Прежде всего, необходимо было проработать схемы, которые позволяли покрывать текущие затраты в среднесрочной перспективе.

Для этого первым шагом явился отказ от предоставления социальной помощи населению через коммунальные предприятия и переход к адресному субсидированию. В результате освободившиеся бюджетные средства были направлены в качестве инвестиций в модернизацию сетей и оборудования. Средства выделялись путем предоставления грантов и кредитов под низкие проценты. Также необходимо отметить значительный рост стоимости услуг и одновременно переход к расчету за предоставленные услуги согласно их фактическому потреблению. Это привело к экономии ресурсов населением и их индивидуальному потреблению.

2 Приватизация жилищного фонда. Приватизация жилищного фонда была направлена на:

создание индивидуальной частной собственности,

мобилизацию частной инициативы и ответственности,

привлечение средств для содержания, ремонта и модернизации жилья.

Жилищные кооперативы преобразовывались в кооперативы, зарегистрированные в судах, которые ведут торговый регистр, и становились, таким образом, юридически правоспособными и самостоятельными. Это сопровождалось повышением ответственности жилищных предприятий за оплату всех коммунальных услуг и отменой государственных субсидий на это.

3 Демонополизация и акционирование предприятий. Вся сфера жилищно-коммунального хозяйства была отдана в частные руки, но при этом были обеспечены прозрачные схемы деятельности предприятий. Земля перешла в собственность предприятий.

Образовались рыночные условия для работы коммунальных компаний. Поставщики услуг стали выбираться на конкурсной основе, это закрепилось новым законодательством. В связи с этим повышение качества коммунальных услуг, сокращение потерь в сетях и снижение себестоимости оказались у собственников на первом плане.

4 Повышение эффективности коммунальных предприятий. В связи с быстроменяющейся ситуацией на рынке жилищно-коммунальных услуг Германии и в целях достижения конкурентных преимуществ, предприятия стали особое внимание уделять современным технологиям и автоматизации. Предоставление широкого спектра основных и дополнительных услуг, применение различных методик начисления платежей, охват большой территории обслуживания и работа с различными слоями населения требовали применения комплексных разработок, способных осуществлять поддержку всех процессов на предприятиях.

Основным требованием была способность современных технологий отображать модель жилищно-коммунального хозяйства до реформирования, все изменения в процессе реформирования отрасли и новую рыночную модель.

Перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства Германии стояли конкретные цели, а именно:

повышение ликвидности обеспечивалось за счет осуществления точного расчета потребления, контроля платежей, быстрого поступления денежных средств;

прозрачность и эффективность финансовых потоков на предприятии обеспечивались грамотным планированием инвестиций, бухгалтерской отчетностью, контролем над движением финансовых средств;

сокращение затрат и потерь, повышение качества предоставляемых услуг обеспечивалось управлением основными средствами, планированием ремонтных работ и замены оборудования, контролем хозяйственных процессов на предприятии и за его пределами;

также большое внимание уделялось взаимоотношениям с клиентами; для этого немаловажным являлось ведение клиентской базы, предложение различных схем оплаты и дополнительных услуг в зависимости от потребностей клиентов, удовлетворение их запросов, создание кадастра земельных участков.

Достижение этих целей во многом обеспечивает успех предприятия.

Для того чтобы реформа прошла на муниципальном уровне, в первую очередь были разработаны и запущены образовательные программы, так как на местах, «внизу», люди мало посвящены в то, что разрабатывается «наверху». Важное значение имели пилотные проекты, демонстрирующие преимущества санации жилья - повышения его себестоимости.

Дальнейшее существование всех коммунальных предприятий было обеспечено тем, что возникли первые банки содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства. С помощью этих банков и благодаря соответствующим поручительствам на случай возникновения убытков (не было возможности имущественного обеспечения ссуды) предприятия начали проводить реконструкцию квартир, где продолжали жить квартиросъемщики.

Это было новшеством в жилищной сфере. Полностью заменялись крыши, окна, входные двери, вся сантехника и система отопления. Стены кухонь и ванных комнат покрывались плиткой, а фасады зданий утеплялись. Только проведенные энергосберегающие мероприятия (установка в зданиях тепловых пунктов, установка термостатов, утепление зданий, включая окна) принесли квартиросъемщикам экономию. У квартиросъемщиков, проживающих в квартирах, появилось новое представление о расходах (оплачивать нужно только то, что сам потребил).

Европа имеет богатый опыт в разработке и применении моделей реорганизаций «коммунальных отношений»: полная приватизация (Англия), акционерные с основным пакетом в обладании муниципалитета (Германия), сочетание (Франция).

Приватизация объектов жизнеобеспечения в Англии привела к созданию общественно приемлемых и коммерческих условий в коммунальном секторе. Применение рыночных механизмов позволило бизнесу и жителям эффективно и бережно управлять жилищно-коммунальным хозяйством.

Большинство квартир в Восточной Германии находилось в собственности государства или муниципалитетов. Ориентация на достижение количественных результатов жилищной политики в Восточной Германии привело к снижению качества. В дальнейшем целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства Восточной Германии являлось создание рынка жилищных и коммунальных услуг с наличием конкуренции в различных сферах хозяйства. Существование всех коммунальных предприятий было обеспечено тем, что возникли первые банки содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства.

Во Франции сфера городского хозяйства в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы Франции. Коммуна обладает большим количеством полномочий и обязанностей. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром. Во Франции применяются разные формы управления многоквартирным жильем. Есть муниципальные компании, есть частные.

Все три варианта позволили достичь высокого уровня состояния жилищно-коммунального комплекса. Применение рыночных механизмов повысило качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Опыт данных стран полезен для России, они должны служить примером для избежания ошибок во время проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства.