Консульское представительство входит в систему МИД Российской Федерации. В государстве пребывания консульское представительство подчинено главе дипломатического представительства Российской Федерации и действует под его общим руководством.

Консульская служба МИД Российской Федерации составляет единое целое с дипломатической службой. Работникам консульской службы присваиваются дипломатические ранги. В порядке ротации они могут быть направлены на дипломатическую службу. В большинстве случаев так и происходит 1

Консульская служба МИД Российской Федерации состоит из Консульского департамента министерства, консульских представительств Российской Федерации за рубежом, Представительств МИД Российской Федерации на территории Российской Федерации, почётных консулов Российской Федерации за рубежом, консульских пунктов в международных аэропортах и на погранично-контрольных пунктах, открытых для железнодорожного, морского и автомобильного пассажирского сообщения.

Консульские функции могут осуществляться также дипломатическими представительствами (имеющимися в их составе консульскими отделами), которые работают под общим руководством посольства аккредитующего государства и его руководителя посла Российской Федерации.

Г еннадий Васильевич Бобылев и Николай Г ригорьевич Зубков в монографии "Основы консульской службы" подчеркивают, что советская практика всегда допускала выполнение консульских функций дипломатическими сотрудниками - сотрудниками консульских отделов посольств, однако ряд

Долгов В.И. Консульская служба: понятие, принципы, функции.// Дипломатическая служба.- 2011.-№ 2., С.6 -9.

государств (Англия, Греция, Италия, США и др.) высказывались за исключение из текста Венской конвенции о консульских сношениях 1963г., положения о том, что установление дипломатических отношений означает, если иное не оговорено, установление консульских отношений \

Иностранные консульские учреждения на территории Российской Федерации представлены генеральными консульствами (их 77, при этом 28 из них открыты в Санкт - Петербурге), 6 консульствами, одним вице - консульством (Киргизии в Новосибирске) и почетными консулами (их в России 35, 2 из которых в Москве). Консульские функции выполняют также консульские и визовые отделы, а также канцелярии посольств иностранных государств (их соответственно 105, 10 и 113).

В отдельных случаях консульские отделы и канцелярии посольств открываются в нестоличных городах: консульские отделы посольств представлены, например, во Владивостоке (КНР, ЮАР), Санкт - Петербурге (Ангола), канцелярии посольств - во Владивостоке (Бангладеш, Индия), Калининграде (Латвия), Находке ( КНДР), Новосибирске ( Италия), Санкт - Петербурге ( Пакистан, Бангладеш, Индонезия).

Интересы Грузии в России представлены Секцией интересов Грузии при посольстве Швейцарской Конфедерации (равно как и интересы России в Грузии). В регионах открываются отделения посольств и культурные центры при посольствах, выполняющие консульские функции (например, отделение посольства Белоруссии в Новосибирске, отделение Торгового отдела посольства Республики Корея в Новосибирске, израильские культурные центры при посольстве Государства Израиль). В Хабаровске открыта Канцелярия Генерального консульства КНДР.

Российская консульская служба представлена за границей 149 консульскими отделами при посольствах (в посольствах в Тель - Авиве, Мадриде, Риме, Вашингтоне и Киеве их по два), 88 генеральными консульствами и од- [1]

ним консульством (Аландские острова, Мариехамн, Финляндия). Представительство Российской Федерации открыто в Абудже, Нигерии, и при Палестинской Национальной Администрации. Канцелярия посольства выполняет консульские функции в г. Лаппеенранта, Финляндия. Консульский пункт посольства работает в г. Туркменбаши, Туркмения. Канцелярия консульского отдела посольства России функционирует в г. Тарту, Эстония. Отделение Генерального консульства открыто в г. Хакодатэ, Япония.

Таким образом, необходимо подчеркнуть что консульские представительства можно подразделить на два вида:

- консульские отделы дипломатических представительств;

- самостоятельные консульские представительства.

В мировой практике давно и широко распространено использование института почетного (нештатного) консула, тогда как в Советском Союзе этот инструмент консульской службы практически не нашел применения, хотя Консульский устав 1976г. и допускал возможность выполнения отдельных консульских функций нештатными консулами.1

В третьем томе "Истории дипломатии" выпущенном под редакций академика Владимира Петровича Потемкина в 1945г. подчеркивается, что СССР относится отрицательно к институту нештатных консулов, исходя из того, что консульскими представителями должны быть лица, за которых полностью отвечает назначившее их государство [2] [3].

В настоящее время все почетные консулы РФ являются гражданами государства пребывания.

Особенную актуальность приобретает деятельность почетного консула в малых государствах, в которых в настоящее время нет заграничных учреждений МИД Российской Федерации, например как в государстве Андорра.

Ближайшее дипломатическое и консульское представительство Российской Федерации находится в Испании, однако в настоящее время по информации размещенной на официальном сайте МИД России, "в Княжестве весьма эффективно исполняет свои функции по защите законных прав и интересов российских граждан Почетный консул Российской Федерации Пере Жоан Томас".

Консульские представительства открываются по решению Правительства Российской Федерации на основании международного договора с соответствующим иностранным государством.

Право открытия консульского представительства на территории иностранного государства относится к компетенции представляемого государства, но непременно с согласия государства пребывания. Этот общепризнанный принцип закреплен в Венской конвенции о консульских сношениях 1963г.: "Установление консульских отношений между государствами ...осуществляется по взаимному согласию"1. Форма проявления такого согласия может быть различной. Преобладает практика заключения консульских конвенций, в которых четко фиксируются условия установления консульских отношений и открытия консульских представительств и вытекающие из этого обязательства сторон. Отказ от установления консульских отношений может рассматриваться как недружественный шаг в отношении страны, желающей установить консульские связи, характеризующий состояние политических отношений между государствами.

Установление дипломатических отношений означает, как правило, и установление консульских отношений. В советской практике установление дипломатических отношений означало, как правило, установление консульских отношений [4] [5].

В документах об установлении официальных отношений говорится и о дипломатических, и о консульских отношениях. Так, в нотах, которыми обменялись послы СССР и Бирмы в Англии 18 февраля 1948г., говорится о согласии стран установить между собой " нормальные дипломатические и консульские отношения". Норвегия и Швеция в своих нотах (соответственно, от 15 февраля и 15 марта 1924г.) заявляли о намерении установить дипломатические и консульские отношения с СССР.

С некоторыми странами установление консульских отношений у СССР предшествовало дипломатическим отношениям. Например, с Канадой 5 февраля 1942г. было достигнуто соглашение об обмене консульскими представительствами, а установление дипломатических отношений произошло по соглашению от 12 июня 1942г. С Индонезией обмен письмами об установлении консульских отношений был произведен 22 мая 1948 г. Дипломатические же отношения между СССР и Индонезией были установлены в 1950г.

Обычно консульские отношения устанавливаются на неопределенный срок и их сохранение тесно связано с общим состоянием взаимоотношений между двумя заинтересованными странами.

Например, в Консульской конвенции между Российской Федерацией и Азербайджанской республикой от 6 июня 1995 года в статье 54 установлено что " Настоящая Конвенция остается в силе до истечения шести месяцев с даты, когда одна из Договаривающихся Сторон по дипломатическим каналам представит другой Договаривающейся Стороне письменное уведомление о своем намерении прекратить действие настоящей Конвенции".1

Исключением являются конвенции заключенные СССР с некоторыми странами, в которых предусматривается срок их действия.

Например, в консульской конвенции между СССР и ФРГ 1958 г. в статье 37 установлено что "Договор заключается сроком на пять лет. В случае, если Договор не будет расторгнут одной из Договаривающихся Сторон по меньшей мере за шесть месяцев до истечения этого срока, то он будет оставаться в силе впредь до истечения одного года с того дня, когда он будет расторгнут одной Договаривающейся Стороной". [6]

Установление консульских отношений между государствами предполагает обмен консульскими представительствами \

Необходимость согласия государства на открытие иностранного консульского учреждения на его территории следует из принципа верховенства, который государство осуществляет в пределах своей территории. Данное положение закреплено в статье 4 Венской конвенции 1963 г., где говорится, что консульское учреждение может быть открыто на территории государства пребывания только с согласия этого государства. В консульских конвенциях заключенных СССР это право четко зафиксировано. Например, в статье 2 консульской конвенции между СССР и США 1964 г. говорится: " Консульское учреждение может быть открыто на территории государства пребывания только с согласия этого государства". Данное положение закреплено во всех последующих конвенциях заключенных СССР с иностранными государствами, а в консульской конвенции между СССР и ФРГ, заключенной в 1958 году, в статье 1 установлено что " если каждая из Договаривающихся Сторон найдет, что у нее возникает потребность в учреждении консульств на территории другой Договаривающейся Стороны, то Стороны вступят между собой в переговоры с целью достижения соглашения об учреждении таких консульств".

В двусторонних консульских конвенциях Российской Федерации отмечается, что местонахождение консульства, его класс и границы консульского округа определяются по соглашению между представляемым государством и государством пребывания или что об учреждении консульских представительств, их классе, местонахождении и округах стороны договариваются в каждом отдельном случае. Например, в консульской конвенции между СССР и ФРГ 1958 г. в статье 1 установлено что "местопребывание консулов и их консульские округа будут определяться по согласованию между Договаривающимися Сторонами в каждом отдельном случае". Тогда как в консуль- [7]

ской конвенции между Российской Федерацией и Азербайджанской республикой от 6 июня 1995 года в статье 2 говорится что "местонахождение консульского учреждения, его класс, консульский округ и численность консульских должностных лиц определяются по соглашению между представляемым государством и государством пребывания".

Автор считает необходимым подчеркнуть, что имеются случаи, когда консульские отношения установлены, но обмен консульскими учреждениями происходит намного позже. Например, консульский договор с ФРГ от 1958 г. устанавливает, что "постановления настоящего Договора будут применяться к консульской деятельности, осуществляемой консульскими отделами Посольств Договаривающихся Сторон, а также к деятельности консульств, которые могли бы быть учреждены Договаривающимися Сторонами соответственно на территории друг друга".1 Обмен консульскими представительствами состоялся только в 1973г. в Ленинграде и Гамбурге.

Все последующие изменения границ консульского округа возможны только с согласия государства пребывания. Оно необходимо и в том случае, если консульское представительство решит открыть вице - консульство или агентство в другой местности, а не там, где находится. Такое согласие может быть выражено путем выдачи государством пребывания экзекватуры, в которой указывается местонахождение консульского представительства и его округ.

Однако, ни при каких обстоятельствах, представляемое государство, так же как и государство пребывании не может производить односторонние изменения. В редких случаях страна пребывания вправе просить представляемое государство изменить местоположение консульского представительства или границы консульского округа, но такое изменение возможно только с согласия представляемого государства. Практика показывает, что если представляемое государство отказывается удовлетворить эту просьбу, то государство пребывания может денонсировать соглашение об открытии консульского учреждения и потребовать его закрытия1.

Например, когда столица Бразилиа была перенесена из Рио - де - Жа- нейро в город Бразилиа, правительство страны определило сентябрь 1972г. как крайний срок для перевода дипломатических представительств в новую столицу. За месяц до истечения установленного срока, когда 28 представительств все еще оставались на прежнем месте, правительство Бразилии объявило, что дипломатические представительства, не переехавшие в новую столицу вовремя будут вычеркнуты из дипломатического списка им будет отказано в дипломатическом статусе [8] [9].

Необходимо подчеркнуть, что разрыв консульских отношений ведет к окончанию консульского статуса и закрытию консульского представительства, однако закрытие консульского представительства не всегда влечет прекращение консульских отношений.

Консульский устав РФ от 5 июля 2010 г. не содержит положений, которые разъясняли бы в результате чего наступает прекращение консульских отношений, в то время как устав 1926 г. устанавливал в ст.137 закрытие консульства в случае возникновения войны между СССР и страной пребывания.

Консульские представительства подразделяются в зависимости от класса на:

генеральные консульства;

консульства;

вице - консульства;

консульские агентства.

Глава консульского учреждения через дипломатическое представительство сообщает в МИД государства пребывания порядок старшинства между должностными лицами консульства. В отдельных странах (Франция,

Швеция, Швейцария, Эквадор) присваиваются не только консульские ранги, но они еще и подразделяются на классы. В Российской Федерации специальных консульских рангов не существует, так как все консульские должностные лица состоят на дипломатической службе и им присваиваются дипломатические ранги.

Главы консульских представительств делятся на следующие классы: генеральные консулы, консулы, вице-консулы, консульские агенты1.

Персонал консульских представительств можно разделить на три основные группы:

консульский должностные лица;

консульские служащие;

работники обслуживающего персонала ( ст.1 Венской конвенции 1963г.).

Под персоналом консульских представительств понимается штат представительства, непосредственно занятый исполнением консульских функций, а также лица, которые оказывают им техническое содействие. В зависимости от категории консульских должностных лиц члены консульского персонала пользуются различным объемом консульских привилегий и иммунитетов.

Если сравнивать Венскую конвенцию 1963г. и двусторонние консульские конвенции, то необходимо обратить внимание на то, что они не едины в делении работников консульских представительств на категории.

В конвенциях с Вьетнамом, Монголией, КНДР, Финляндией, Швецией, Норвегией, Великобританией, Японией, Кубой две категории работников: консульские должностные лица и сотрудники консульского учреждения.

■л

1 "Консульский устав http://www.szrf.ru/obizdan.phtml#3

N

154-ФЗ.,

Российской Федерации" от 05.07.2010

При этом под термином "сотрудники" понимаются работники как административно - технического, так и обслуживающего персонала.

В Конвенции с ФРГ к консульским должностным лицам отнесены секретари и референты, а к сотрудникам консульства — сотрудники канцелярии, переводчики, машинистки, стенографистки, бухгалтеры, заведующие хозяйством, шоферы и другой обслуживающий персонал.

В консульской конвенции России с Китайской Народной Республикой вообще нет деления на категории1.

Венская конвенция1963г. и двусторонние консульские конвенции дают следующие определения.

Работники консульского учреждения - консульские должностные лица, консульские служащих и работники обслуживающего персонала.

Работники консульского персонала - консульские должностные лица (за исключением главы консульского учреждения), а также консульские служащие и работники обслуживающего персонала.

Глава консульского учреждения - лицо, которому поручено действовать в этом качестве.

Консульское должностное лицо - любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских функций.

Консульский служащий - любое лицо, выполняющее административные или технические обязанности в консульском учреждении.

Работник обслуживающего персонал - любое лицо, выполняющее обязанности по обслуживанию консульского учреждения.

Частный домашний работник - лицо, состоящее исключительно на частной службе у работника консульского учреждения.

Консул - должностное лицо, назначенное одной страной в качестве своего постоянного представителя в другой стране для выполнения консульских задач и функций и допущенное к выполнению этого властями другой [10] страны в соответствии с правилами и формальностями, установленными в этой стране.

Вице - консул - звание (класс) консула, возглавляющего вице - консульство в стране пребывания или являющегося заместителем консула в консульском учреждении, имеющем более высокий класс, например, в генеральном консульстве или консульстве.

Г енеральный консул - самое высокое звание ( класс) консула. Это консул, возглавляющий в стране пребывания Генеральное консульство своего государства.

Консульский агент - звание ( класс) консула, связанное с занимаемым им служебным положением в консульстве, или консула, возглавляющего консульское агентство.

Проконсул - помощник консула по узкому кругу вопросов, например по нотариальным делам.

Стажер - лицо, прикомандированное к консульскому представительству для подготовки к будущей службе.

Работников консульского персонала представляемое государство может назначать по своему усмотрению, однако соблюдая ряд условий.

Во - первых, консульское должностное лицо должно быть гражданином представляемого государства.

Во - вторых, государство пребывания имеет право уведомить представляемое государство о том, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata или что любой работник консульского персонала является неприемлемым. В таком случае представляемое государство должно отозвать данное лицо, либо прекратить его функции в консульском представительстве.

В - третьих, если представляемое государство отказывается выполнять эти требования, то государство пребывания имеет право аннулировать экзекватуру или иное разрешение, выданное данному лицу, или перестать считать

его работником консульского персонала, в таком случае данное лицо автоматически лишается иммунитетов и привилегий.

В - четвертых, лицо, назначенное в качестве работника консульского представительства может быть объявленным неприемлемым еще до его прибытия на территорию государства пребывания или до того, как оно приступит к выполнению консульских функций.

В любом случае государство пребывания не обязано сообщать мотивы своего решения представляемому государству1.

В проекте Венской конвенция1963г. Комиссия международного права ограничила возможность объявления консульского представителя persona non grata. Согласно проекту, эта мера могла применяться только к работнику консульского представительства, " чье поведение дает повод для жалобы". Этот вариант защищал консульские отношения от политического вмешательства, однако он не был принят Венской конференцией в 1963г. После внесения поправок, предложенных Австрией, Мексикой и Швейцарией, это положение статьи 23 Конвенции было приведено в соответствие с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961г .

Главу консульского представительства назначает министр иностранных дел аккредитующего государства. До принятия окончательного решения о назначении главы консульского учреждения представляемое государство по дипломатическим каналам направляет запрос на получение предварительного согласия государства пребывания об утверждении предлагаемой кандидатуры. Если государство пребывания дает согласие, то представляемое государство направляет министру иностранных дел страны пребывания консульский патент, который удостоверяет назначение главы консульского представительства.

В патенте указывается полное имя, фамилия главы консульства, его гражданство, класс, консульский округ и местонахождение консульского [11] [12]

представительства. В России консульский патент выдается МИД РФ за двумя подписями - министра или заместителя министра иностранных дел и директора Консульского Департамента Министерства Иностранных Дел Российской Федерации.

При получении консульского патента о назначении главы консульского представительства государство пребывания выдает ему разрешение на выполнение консульских функций, которое называется экзекватурой.

Экзекватура - это документ о признании названного в патенте лица в качестве главы консульского учреждения со стороны государства пребывания и предоставление ему права выполнять консульские функции в конкретном консульском округе.1

Формы экзекватуры бывают разные. Это может быть отдельный специальный документ или надпись на консульском патенте, например, финские и норвежские власти выдают экзекватуру путем наложения соответствующей резолюции на патенте (на нем пишется: " экзекватура выдана"). В некоторых странах, например, в Швеции, в официальной прессе страны опубликовывается сообщение о выдаче экзекватуры с уведомлением об этом властей консульского округа.

В Австрии экзекватура подписывается президентом республики.

В России экзекватура имеет форму отдельного документа, подписывается министром иностранных дел (или его замом) и скрепляется подписью директора Консульского Департамента Министерства Иностранных Дел Российской Федерации.

Однако необходимо подчеркнуть, что для заведующих консульскими отделами дипломатических представительств и для консулов, вице - консулов и консульских агентов, не являющихся главами консульских представительств и состоящих при консуле или генеральном консуле в качестве помощников, не требуется ни патентов, ни экзекватур. [13]

В некоторых странах, например в Великобритании и Швеции существует практика выдачи патентов и получения экзекватур не только для глав консульских представительств, но и для консульских должностных лиц \

Представляемое государство заранее сообщает государству пребывания имена, фамилии и консульские классы всех консульских должностных лиц. В свою очередь, государство пребывания выдает всем работникам консульского представительства и членам их семей удостоверения личности, в которых указывается их статус.

Необходимо подчеркнуть, что в Консульских конвенциях отсутствует упоминание о дипломатическом паспорте, однако каждый член зарубежного представительства государства имеет данный документ.

В 1920г. в Париже состоялась международная конференция по согласованию общих вопросов, относящихся к дипломатическим паспортам.

Конференция утвердила право государств свободно решать вопрос о форме дипломатических паспортов, и приняла рекомендацию о том, что чтобы они выдавались только лицам, относящимся к одной из перечисленных категорий:

руководителям высшего звена администрации главы государства, дипломатическим и консульским работникам и членам их семей, членам правительств, государственным министрам, спикерам и вице - спикерам законодательных органов и членам их семей,

сотрудникам министерства иностранных дел и членам их семей [14] [15]. Необходимо подчеркнуть, что дипломатический паспорт как таковой не дает своему владельцу право требовать дипломатическую неприкосновенность и привилегии, которые предоставляются только членам персонала зарубежных представительств. Статус члена персонала дипломатического представительства должен быть определенно подтвержден официальным документом.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время преобладает практика заключения консульских конвенций, в которых четко фиксируются условия установления консульских отношений и открытия консульских представительств и вытекающие из этого обязательства сторон. Несмотря на то что, международно - правовой нормы, устанавливающей для государств обязательства устанавливать консульские отношения не существует, отказ от установления консульских отношений противоречил бы основным принципам международного права. Это следует из ст. 1 Устава Организации Объединённых Наций, которая налагает всех членов данной организации обязанность осуществлять международное сотрудничество и развивать дружественные отношения между нациями.

[1] Бобылев Г.В. Зубков Н. Г. Основы консульской службы. М.,1986.С.56.

23

[2] Лапин Г.Э. Консульская служба. М.,2012г. С.180.

[3] Потемкин В.П. История дипломатии.Т.3.- М.,1945.С.799.

[4] Венская конвенция о консульских сношениях от 1963г. ст.2., http://www.szrf.ru/obizdan.phtml#3

[5] Бобылев Г.В. Зубков Н. Г. Основы консульской службы. М. 1986.С.76.

[6] Консульская конвенции между Российской Федерацией и Азербайджанской республикой от 6 июня 1995 года., http://www.szrf.ru/obizdan.phtml#3

Консульская конвенция между СССР и ФРГ от 18 сентября 1958г., http://www.szrf.ru/obizdan.phtml#3

[8] Бобылев Г.В., Зубков Н. Г. Основы консульской службы. М. 1986.С.67.

[9] Абашидзе А.Х. Чистоходова И.А. Дипломатическое и консульское право. М. 2015. С.56.

[10] Консульский договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой от 25 апреля 2002г. http://www.szrf.ru/obizdan.phtml#3

[11] Венская конвенция о консульских сношениях от 1963г. ст.23., http://www.szrf.ru/obizdan.phtml#3

[12] Бобылев Г.В., Зубков Н. Г. Основы консульской службы. М. 1986.С.99.

[13] Лапин Г.Э. Консульская служба. М., 2012г. С.45.

34

[14] Бобылев Г.В., Зубков Н. Г. Основы консульской службы. М.,1986.С.100.

[15] Абашидзе А.Х. Чистоходова И.А. Дипломатическое и консульское право. М. 2015. С. 45.