В связи с особенностями федеративного устройства России государственная власть оказывается представленной двумя важными уровнями: центральной и уровнем субъектов Федерации, при этом каждой из них отводится отдельная роль в механизме реализации правового статуса личности. В масштабе всей страны и в отдельных регионах видны не только единые подходы, но и различные варианты реализации правозащитной деятельности, что заключает в себе ряд угроз единству правозащитного механизма нынешней России, а именно – «всегда присутствует опасность дифференцированного целеполагания законодателя и, следовательно, различных стандартов защиты прав и свобод человека и гражданина»[1].

Особенности защиты прав и свобод человека в федеративном государстве отражены в Конституции России, а именно в ст. 71-72, которые относят регулирование прав и свобод человека и гражданина к компетенции федерального центра, в то время как защита этих прав является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Все это, с одной стороны, говорит о том, что функционирование правозащитного механизма нуждается в определенной степени децентрализации, с другой, как справедливо отмечает А. А. Сергеев, мы видим с середины 2000-х годов тенденции «укрепление вертикали власти», постоянно ужесточающийся жесткий контроль за исполнением субъектами РФ требований федеральных законов и тп и если до 2003 года «казалось, что уж если не существует исключительных предметов ведения субъектов Федерации (сферы общественных отношений вне пределов ведения Федерации и совместного ведения), то, по крайней мере имеются некоторые имманентные органам государственной власти субъектов Федерации общие полномочия»[2]. Всё это ставит под сомнение фактическую самостоятельность деятельности регионов в вопросах правозащитной деятельности, но не отрицает саму возможность такой деятельности на уровне субъектов РФ в принципе.

Федеральное и региональное законодательство, в целом, оказывает воспитательное воздействие на гражданское общество, основываясь на необходимости определенных ограничений личной и прирожденной свободы человека ради обеспечения свободы других лиц и надлежащего осуществления функций государства, что обусловлено среди прочего, схожими структурами федеральных и региональных органов власти, близкой компетенции, сопоставимыми порядками формирования, деятельностью и прекращением полномочий.

Можно выделить и определенные различия в инструментарии, используемом в правозащитной деятельности субъектов РФ. Во-первых, это подчиненность по отношению к федеральным ведомствам; во-вторых, специфические ограничения по вопросам взаимодействия с местными властями; в-третьих специфика конкретного региона (национальная, политическая, географическая, экономическая, демографическая) и его статуса (край, город федерального значения, автономная область/округ, республика, область).

В целом, как замечает К. В. Черкасов, в результате действий федерального центра за последние 10 лет в механизме правовой политики обнаружились следующие достижения: прекратилось дробление политического и экономического пространства Российской Федерации (вплоть до ужесточения в июле 2014 года на законодательном уровне призывов к сепаратизму[3]); утверждается утраченный ранее авторитет федеральной власти; налаживается взаимодействие публичных органов разных властных уровней и ветвей власти между собой, а также институтами гражданского общества; ликвидируется управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации; усиление контроля со стороны центральных федеральных государственных органов за деятельностью органов публичной власти на местах; повышается эффективность государственного территориального управления[4], что в конечном счете приводит к утрате самостоятельности[5] и инициативе, а правозащитная деятельность приобретает субсидиарный характер по отношению к исполнительно-распорядительным функциям федеральных государственных органов.

Заслуживает внимания следующий факт, который явно свидетельствует о возможных острых конфликтах правозащитного механизма в системе «федеральный центр – регионы» – статьи 71-73, 76 Конституции РФ указывают на недопустимость влияния федеральных органов на зону компетенции субъектов, а также правомочия регионов в рамках зон совместного ведения, с другой – часть 3 статьи 55 Конституции РФ прямо запрещает ограничение прав и свобод человека и гражданина на уровне принятия отдельных законодательных актов субъектами РФ.

Еще одна особенность функционирования инструментов защиты прав и свобод человека заключается в связанности региональных органов власти полномочиями, которыми наделено местное самоуправление. Действительно, уже в дореволюционных источниках мы находим упоминание об обязанности самоограничения, обусловленности правом, недопустимости произвольных действий для органов государственной власти, которые вытекают из самой природы института прав человека[6].

По мнению О. Н. Громовой федеральное устройство РФ обустроено таким образом, что уровень субординации в связке «федеральный центр – субъект РФ» значительно выше, чем между субъектом РФ и муниципальными образованиями[7]. Основное их отличие заключается в том, что если у федерального центра и регионов есть предметы совместного ведения (в рамках которых приоритет отдается актам федеральных государственных органов), то между субъектами РФ и муниципальными образованиями «конкуренции» в рамках компетенций попросту нет. Мало того, что органы местного самоуправления пользуются юридически обеспеченным правом самостоятельности, так еще и региональные власти могут (при работающем механизме регионального контроля) наделять муниципальную власть отдельными государственными полномочиями.

Как никогда актуальным является замечание Е. В. Чурсиной, высказанное десять лет назад, «быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требует принятия оперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам»[8]. Действительно, законодательство регионов РФ и правовые акты местного самоуправления более гибки и оперативны, они могут скорее реагировать на появляющиеся вызовы в области защиты прав и свобод человека и гражданина, ведь именно к ним обращаются в первую очередь граждане при наличии жалоб на нарушение их прав, интересов и свобод. Всё это говорит о необходимости совершенствования взаимодействия между региональными и муниципальными властями, которое может выражаться в:

Необходимости самостоятельного решения жалоб граждан на уровне органов местного самоуправления(в пределах местного значения), информируя при необходимости региональные власти о сложившейся практике в данном вопросе.

Муниципальные власти вправе инициировать проекты постановлений региональных властей по вопросам нашедшим свое отражение в обращениях граждан, которые были адресованы органам местного самоуправления.

Региональные власти должны отправлять поступившие жалобы граждан муниципальным властям, если вопросы, нашедшие в них отражение, находятся в компетенции органов местного самоуправления.

Трудно переоценить такую особенность функционирования правозащитного механизма на уровне регионов, как специфика политических, экономических, социальных и правовых условий, исторически сложившихся на данной территории. Здесь откладывают свои отпечатки такие факторы как – развитие общественных и экономических отношений, численный состав, плотность и структура населения, уровень развития производственных сил, уровень развития образования, культуры, религии, наличие и развитость независимых средств массовой информации и много другое, однако, в юридическом плане важна особенность регионов с точки зрения системы разграничения полномочий внутри него, ведь в современной России – каждый регион РФ в своем законодательстве (конституция/устав) самостоятельно определяет архитектуру властных органов и регулирует вопросы ведения между ними, разумеется, в рамках общих принципов организации публичной власти в субъектах РФ, которые определены федеральным законодательством[9].

Завершающим фактором, который необходимо учитывать в особенностях функционирования механизма правозащитной деятельности в субъектах Федерации является учет особенности их статуса. С одной стороны, юридически, все субъекты РФ равны в своих правах и обязанностях и в особенности в отношениях с федеральным центром (особенно в реализации механизма защиты прав и свобод человека), однако, именно республики зачастую демонстрируют свое стремление и к присвоению особого публично-правового статуса и к высокой степени самостоятельности в вопросах регулирования и защиты прав и свобод человека, что не может не вызывать озабоченность, ведь Конституция РФ не содержит каких-либо предпочтений субъектам РФ того или иного типа.

В заключении необходимо отметить, что и федеральные и региональные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина имеют как общие так и отличительные свойства, которые логично вытекают из существующего этапа развития российского государства и общества. Потребность нахождения баланса между законодательством субъектов и федерального центра обуславливается насущной задачей соблюдения единства правового статуса личности и федеративной природы РФ, при определенных допусках разнообразных механизмов его реализации на практике. Высокий потенциал местных властей и региональных органов власти обусловлен их близостью к гражданам и их возможностью быстрого реагирования на потребности граждан в защите их прав и свобод.

[1] Там же.

[2] См.: Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №2.

[3] См.: Федеральный закон от 21.07.2014 № 274-ФЗ «О внесении изменений в статью 280.1 Уголовного Кодекса Российской Федерации»

[4] См.: Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №6. С. 16.

[5] См.: Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3. С. 38-40

[6] См.: Палиенко М.И. Учение о существе права и правовой связанности государства. Харьков: Тип. М. Зильберберг, 1908. С. 30, 49, 139

[7] См.: Громова О.Н. Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности // Местное право. 2001. №10 — 11. С. 64-67

[8] См.: Чурсина Е.В. О праве субъекта Российской Федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения// Теория и практика законотворчества/ Под ред. Ю.А. Гонтаря. Ставрополь: АГРУС, 2005. С. 125.

[9] См.: Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»