Одним из путей развития гражданского общества (в котором вопросы соблюдения и защиты прав человека и гражданина занимают одно из важнейших мест), позволяющим привлечь его ярких и наиболее активных представителей из множества слоев общества в процесс принятия властных решений, является легальное оформление его отношений с органами власти. Такая насущная потребность нашла отражение в идее о формировании специального института, представляющего интересы широких кругов российской общественности, способного повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. Такую функцию на современном этапе выполняет Общественная палата Российской Федерации. Созданная как место для обсуждения в широком составе гражданских инициатив, Общественная палата Российской Федерации стала местом проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений, имеющих общенациональное значение, инициатором осуществления гражданского контроля государственного аппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы.

Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты Российской Федерации. Это, на наш взгляд, способствует реализации ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепившей право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, Общественная палата Российской Федерации выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и активно влияет на процессы реализации основополагающих конституционных положений.

Согласно мнению ряда исследователей, Общественную Палату РФ с её сложным конституционно-правовым статусом и неоднозначной юридической природой можно отнести к органу в котором присутствуют элементы государственной структуры[1], что дает нам основание рассматривать её деятельность в связке с иными элементами системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в России.

Стоит отметить, что Общественная палата РФ не является российским ноу-хау, аналогичные структуры, существуют в более чем 70 зарубежных странах - как в развитых европейских странах (Германия, Швейцария, Франция, Италия, Дания и др.), так и в «транзитных», посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы и Азии, находящиеся в процессе трансформации и становления демократических институтов (Венгрия, Болгария, Казахстан, Узбекистан и др.).

Опыт Франции и Греции показывает, что в случае политической конфронтации именно эти организации могут выступать стабилизирующим фактором, ставя на первое место не конкретные политические интересы отдельных политических групп, а общенациональные интересы, не тактику политической борьбы, а стратегическое видение общенационального развития и защиты прав граждан. Во Франции Совет – это обязательная переговорная площадка между основными общественными институтами. У Совета нет права вето, но правительственные структуры обязаны согласовывать с ним нормативные акты, а французское правительство само в ряде случаев запрашивает мнение Общественной палаты, когда собирается принять то или иное решение, а Общественный совет в Греции имеет право законодательной инициативы. Но самое главное, что в эти структуры входят крупные общественные и правозащитные деятели, известные специалисты по экономике, науке, культуре, праву, внешним отношениям, которые не являются действующими чиновниками или депутатами.

В России Общественная палата имеет много общих черт с конституционно-правовым статусом общественных объединений: добровольность, осуществление взаимодействия гражданского общества и государства, «рекомендательность» ее решений. По сроку полномочий Общественная палата России — постоянно действующее добровольное общественное объединение. По характеру принимаемых решений Общественная палата Российской Федерации - совещательный орган. С 2009 года благодаря поправкам в законодательство, был установлен порядок, в соответствии с которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты.

Вместе с тем, в деятельности Общественной палаты РФ присутствуют элементы государственной структуры: финансирование из государственного бюджета; аппарат Общественной палаты, создан в форме государственного учреждения на основании федерального закона[2], руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты Российской Федерации; участие Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты Российской Федерации.

В 2015 году Общественная палата будет праздновать свой юбилей, но даже спустя 10 лет можно утверждать, что данный общественный институт находится в стадии развития, о чем свидетельствует процесс совершенствования правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации. В высокой степени этот процесс осложняет отсутствие единой позиции в отношении правовой природы и конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации, однако, уже сейчас во многих субъектах Федерации создаются свои общественные палаты. Региональные общественные палаты образуются в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях реально обеспечивают взаимодействие органов государственной власти и местных структур гражданского общества. Например, в Положении об Общественной палате в Санкт-Петербурге среди целей и задач (Глава 2) указано на необходимость выработки предложений по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге, а среди полномочий (Глава 3) указано на возможность представлять Губернатору Санкт-Петербурга предложения по совершенствованию реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.

Общественная палата Российской Федерации должна состоять из 168 членов, представляющих 3 равнозначные группы. Это 40 граждан, которых указом утверждает Президент РФ; 85 представителя региональных общественных палат; 43 представителя общероссийских общественных объединений. Среди 18 постоянно действующих комиссий (в 2014 году) есть Комиссия по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами, которая рассматривает различные вопросы в т.ч. защиты прав и свобод граждан. Палата использует разнообразные формы своей работы: общественные слушания, круглые столы, выездные заседания и др.

Согласно ст. 1 Закона Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп (далее также - общественные объединения и иные некоммерческие организации), с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Согласно ст. 2 Закона Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем в т.ч.:

Выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

Привлечения граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций;

Уже сейчас можно с уверенностью сказать, что за исторически непродолжительное время своего существования Общественная палата Российской Федерации стала одним из важных институтов российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством, вносящим существенный вклад в дело соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, 10 июня 2008 г. был принят Федеральный закон №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

На наш взгляд, среди наиболее знаковых и вызвавших в обществе и СМИ активное обсуждение законопроектов, в части соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые обсуждались в последние годы и по которым были составлены экспертные заключения Общественной палаты можно выделить следующие:

2008 год

Экспертное заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации №8601-5 «О средствах массовой информации» (в части ответственности за распространение сведений клеветнического характера). В подготовленном рабочей группой документе говорится, что предлагаемый законопроект «нарушает принципы разграничения предметов регулирования уголовного законодательства и законодательства о средствах массовой информации, противоречит презумпции невиновности, создает опасность внесудебного ущемления свободы массовой информации». По мнению членов рабочей группы, он также не соответствовал Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Стоит отметить, что предлагаемый законопроект хоть и был принят в первом чтении депутатами Госдумы, но утвержден впоследствии не был.

Заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации по проекту федерального закона № 123532-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму». Законопроект вносит изменения в Уголовный и Уголовно-Процессуальный кодексы и относится к тяжким и особо тяжким преступлениям - терроризм, захват заложников, организация незаконных вооруженных формирований, шпионаж, государственная измена, насильственный захват власти, вооруженный мятеж, диверсия, массовые беспорядки. Как отметили эксперты Общественной палаты «Законопроект неконституционен, ведет к свертыванию гражданских прав и свобод и не может быть поддержан». По мнению одного из авторов экспертного заключения Владислава Гриба, изучение предлагаемых законопроектом изменений действующего законодательства показывает, что истинная цель законопроекта – не повышение эффективности мер предупреждения терроризма и усиление борьбы с этим явлением, а сокращение подсудности суда присяжных, исключение из нее тяжких преступлений против государственной власти». Лишение граждан, обвиняемых в совершении каких-либо из преступлений, указанных в части третьей статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее УПК РФ), неконституционно. Члены палаты уверены, что законопроект «мотивирован интересами силовых ведомств, стремящихся избавить себя от необходимости расследовать уголовные дела без нарушений закона и доказывать виновность обвиняемых в реальном состязании со стороной защиты перед судом с участием представителей народа, способным выносить не только обвинительные, но и оправдательные вердикты». Также в заключении приводится сокращенный обзор практики рассмотрения подобных дел в иностранных судах.

2012 год

Заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 142303-6 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия оскорблению религиозных убеждений и чувств граждан, осквернению объектов и предметов религиозного почитания (паломничества), мест религиозных обрядов и церемоний». Авторы заключения подчеркивают, что поддерживают «позицию государства о необходимости решения вопроса, связанного с ужесточением наказания за оскорбление религиозных чувств граждан», однако «подход к достижению заявленной цели... представляется не обоснованным», в результате чего предлагаемый законопроект противоречит ряду принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и международными нормативными актами и в итоге положения законопроекта вступают в прямое противоречие со статьей 14 Конституции Российской Федерации, согласно которой религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом, а граждане согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации равны перед законом независимо от отношения к религии. В заключении авторы указывают, что в соответствии с частями 2 и 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. После получения данного отзыва авторы законопроекта провели необходимую работу в части корректировки определений и дефиниций и соответствующие изменения в статью 148 УК РФ были всё-таки приняты.

2013 год

Заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 195229-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» и статью 343 Трудового кодекса Российской Федерации». Рассматриваемый законопроект, среди прочего, предполагает закрепление за религиозными организациями права определять в соответствии со своими внутренними установлениями ограничения и требования, в том числе в части религиозного образования, к своим работникам и к кандидатам. Аналогичным по содержанию положением предлагается дополнить ст.343 Трудового кодекса. В заключении Общественной палаты говорится, что «Общественная палата в целом разделяет позицию авторов законопроекта о необходимости противодействия религиозному экстремизму, «однако на пути законодательного решения проблемы религиозного экстремизма также необходимо учитывать конституционные принципы свободы совести и свободы вероисповедания. Принятие мер, направленных на предупреждение и пресечение экстремистских проявлений не должно нарушать прав и свобод человека и гражданина, закладывать основы сепаратизма в Российской Федерации». Эксперты отметили также, что Конституция каждому гарантирует свободу совести и вероисповедания и устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана. Между тем, в палате обратили внимание на то, что действующий закон, исходя из принципа светского государства и отделения религиозных объединений от государства уже сам по себе допускает свободу религиозных объединений в установлении таких требований.

На 2014 год запланированы обсуждения законопроектов, касающихся избирательных прав граждан (возвращение возможности голосовать на выборах «против всех»), прав граждан на использование оружия в своем жилище в целях самообороны и пр.

Настоящий период истории страны характеризуется рядом серьезных для российской государственности проблем. В качестве основных следует назвать: угроза международной изоляции, заметное отставание в развитии институтов гражданского общества от большинства передовых стран, недостаточный уровень и темпы реформирования государственных институтов и крайне низкая эффективность их деятельности, высочайший уровень коррупции и другие. Для противостояния этим проблемам и их преодолению нужны принципиально новые решения, кардинально отличающиеся от принимавшихся до настоящего времени привычных управленческих воздействий.

Очевидным, на наш взгляд, решением являются мероприятия, направленные на консолидацию общества, которые возможны в том случае, если государственные институты, планирующие и реализующие изменения, обладают достаточным уровнем авторитета у собственного населения. Доверие к органам государственной власти реализуемо, прежде всего, за счёт наличия следующих факторов[3]:

Максимально возможной прозрачности и открытости деятельности;

Нормативно регламентированной возможности осуществления различных форм общественного контроля;

Юридической и фактической возможности гражданам принимать участие в процессе принятия государственных решений.

Названные факторы выступают основными принципами, на которых зиждется деятельность Общественной палаты Российской Федерации, которая за исторически непродолжительное время своего существования стала одним из важных институтов российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством.

Реализация механизма поддержания постоянного диалога между представителями гражданского общества и органами власти способно существенно повысить возможности их взаимодействия в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи закрепление конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации на уровне Федерального закона означает важный шаг в развитии в том числе правозащитных общественных институтов, способных оказывать прямое влияние на властные решения через придание им огласки и импульса к широкому общественному обсуждению на самом высоком уровне.

[1] См.: Тахоева С.С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской федерации: вопросы теории и практики// Дисс.канд.юрид.наук., Москва, 2009. С.21.

[2] См.: Федеральный закон от 04.04.2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»

[3] Тахоева С.С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской федерации: вопросы теории и практики// Дисс.канд.юрид.наук., Москва, 2009, С.154