Учреждение института Уполномоченного по правам человека в РФ как дополнительного государственного органа – одно из ключевых достижений демократических преобразований в России в области правозащитной деятельности. Впервые упоминание о должности Уполномоченного по правам человека произошло в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 году[1], затем в Конституции РФ в 1993 году, и только в 1997 году, наиболее полно, в отдельном законодательном акте[2]. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен длительное время. В классическом виде институт омбудсмена впервые был создан в 1809 году в Швеции, однако, мощное развитие получил только после Второй мировой войны. Именно в это время были приняты важные международные правовые документы в области прав человека.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создана в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Ключевыми направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ являются:

Рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

Анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

Развитие международного сотрудничества в области прав человека;

Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

Подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

Выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

Направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

Обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

Обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

Принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

Анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

Информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

Направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Помимо этого, по ряду вопросов соблюдения прав и свобод граждан Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. В специальных докладах обобщаются типичные и носящие массовый характер случаи нарушения прав граждан, отражается деятельность федерального Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предлагается комплекс законодательных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер для искоренения этих негативных правонарушений.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учреждение института является их правом, а не обязанностью. В настоящее время в большинстве субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека: Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность. В. Е. Чиркин отмечает, что институт парламентских комиссаров становится одной из разновидностей «органов контрольной власти». Такой контроль, по мнению исследователя, «в отличие от прокуратуры проводится не только с точки зрения законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости»[3]. Развивая данную мысль, М. А. Мокшина предельно точно указывает, что институт Уполномоченных по правам человека является «дополнительным» к существующей «системе защиты прав и свобод человека и гражданина»[4]. В отличие от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, являющихся скорее исключением, чем правилом, в региональной системе государственной власти уполномоченные по правам человека были учреждены в большинстве регионов России, причем этот процесс продолжается по настоящее время, в том числе и в связи с появлением в 2014 новых субъектов РФ. Проведенный нами сравнительный анализ законодательства двух «близких» субъектов Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе (Санкт-Петербург и Ленинградская область) о региональных Уполномоченных по правам человека позволит наглядно показать ряд общих и отличительных черт организации работы Уполномоченных.

Таблица 2 Сравнение региональных законов, регулирующих деятельность Уполномоченных по правам человека в Санкт-Петербурге[5] и Ленинградской области[6]

Санкт-Петербург

Ленинградская область

Год принятия нормативного правового акта (Закона об Уполномоченном)

1997

2009

Основные задачи Уполномоченного

Организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге, их должностными лицами.

Содействие восстановлению нарушенных прав граждан.

Содействие совершенствованию законодательства Санкт-Петербурга в части соблюдения прав человека.

Информирование жителей Санкт-Петербурга о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.

Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.

Содействие координации деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.

Усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека и гражданина.

Обеспечение соблюдения и уважением прав, свобод и достоинства человека и гражданина органами государственной власти Ленинградской области, органами местного самоуправления, и должностными лицами.

Правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав, свобод и законных интересов.

Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Принятие мер по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с международными нормами и принципами права.

Порядок избрания/назначения Уполномоченного

Избирается на должность Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить — Губернатор, депутаты Законодательного Собрания, депутатские объединения (фракции) Законодательного собрания, представительные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, политические партии либо их региональные отделения в Санкт-Петербурге(если это предусмотрено уставом политической партии), а также иные общественные общероссийские объединения, имеющие структурные подразделения в Санкт-Петербурге, либо Санкт-Петербургские региональные общественные объединения.

Утверждение в должности осуществляет Законодательное собрание Ленинградской области.

Правом выдвигать кандидата обладают — Губернатор, группы из пяти и более депутатов Законодательного собрания Ленинградской области.

Формальные требования к Уполномоченному

Кандидатом на должность Уполномоченного может быть лицо, представившее свое письменное согласие занять указанную должность и биографические сведения в произвольной форме.

На должность уполномоченного избирается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Отсутствие гражданства другого государства или вида на жительства в другом государстве

Кандидатом на должность Уполномоченного может быть постоянно проживающий на территории Российской Федерации не судимый гражданин Российской Федерации, достигший на дату выдвижения возраста 45 лет, имеющий высшее образование, не имеющий гражданства иностранного государства, который предоставил свое письменное согласие занять должность Уполномоченного, автобиографию и обязательство оставить государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность государственной службы, выборную или иную должность в органе местного самоуправления либо должность муниципальной службы, приостановить членство в политической партии или в ином общественном объединении, преследующем политические цели, прекратить осуществление предпринимательской деятельности или иной оплачиваемой деятельности, за исключением преподавательской, научной либо творческой деятельности, не позднее 30 дней с момента утверждения на должность Уполномоченного

Возможность лицу занимать должность уполномоченного два срока подряд

Да

Нет

Публикация докладов о деятельности Уполномоченного в сети Интернет

Ежегодный и специальные доклады Уполномоченного размещаются на сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет

Приведен конкретный перечень информации, которая в обязательном порядке должна быть размещена на официальном сайте Уполномоченного

Порядок приема жалоб/обращений

Обращение (жалоба) должно быть направлено Уполномоченному не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении

Уполномоченный рассматривает обращения (жалобы) в том случае, если заявитель ранее обращался по поводу нарушения прав и свобод к должностным лицам органов государственной власти Санкт-Петербурга, но либо не получил ответа в установленный законодательством срок, либо не согласен с решениями, принятыми по его обращению (жалобе).

Обращение (жалоба) должно содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями его обращений (жалоб) или решений, принятых по его обращению (жалобе).

Рассмотрение жалоб осуществляется Уполномоченным в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Срок на который избирается Уполномоченный

5 лет

Из приведенной выше таблицы можно сделать следующие выводы относительно Закона об Уполномоченном в Ленинградской области: во-первых, в значительно более позднем (по сроку появления разница составляет 12 лет) законе Ленинградской области более детально прописаны требования к Уполномоченному; во-вторых, существует ограничение по количеству сроков подряд, которые может занимать одно и то же лицо; в-третьих, у Уполномоченного прямо прописана задача – принятие мер по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с международными нормами и принципами права, в то время как задачи Уполномоченного в Санкт-Петербурге указаны, на наш взгляд, слишком расплывчато и неконкретно; в четвертых, более корректно указан способ обработки жалоб и предложений, нежели это сделано в законе Санкт-Петербурга. Вместе с тем, в Санкт-Петербурге предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут выносить более широкие слои гражданского общества, а не только депутаты или Губернатор. Практически одинаковым для обоих субъектов видится порядок утверждения в должности Уполномоченного (высшими законодательными органами субъектов) и порядок досрочного освобождения и довольно широкий перечень их компетенций. В заключении, на наш взгляд, следует указать, что чем более конкретнее будет прописаны моменты, связанные с целями и задачами Уполномоченного, его компетенцией, отчетностью перед общественностью, чем шире будет возможности для представления у общества кандидатов на должность Уполномоченного – тем эффективнее и продуктивнее будет его деятельность. Также целесообразно обязательно включать в текст закона информацию о мерах воздействия на лиц, не оказывающих надлежащего содействия деятельности Уполномоченного.

[1] См.: Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991г. № 1920-I «О декларации прав и свобод человека и гражданина», ст. 40

[2] См.: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

[3] См.: Чиркин В. Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2001. С. 255.

[4] См.: Мокшина М.А. Институт уполномоченного по правам человека в субъектах РФ// Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения/ Под ред. С.А. Авакьяна. М.: МГУ, 2008. С. 372.

[5] См.: Закон Санкт-Петербурга от 30.12.1997 № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге»

[6] См.: Областной Закон Ленинградской области от 28.12.2009 №109-оз «Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области»