Общеизвестно, права человека превращаются в реальную ценность только тогда, когда надежно гарантированы. Сегодня в международно-правовых нормах закреплены их общепризнанные международно-правовые гарантии. Государства создают основанные на них внутригосударственные гарантии обеспечения прав человека и основных свобод. Международно-правовые и внутригосударственные гарантии находятся в неразрывной взаимосвязи.

5 июля 2012 года Совет по правам человека ООН в резолюции «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», принятой без голосования на 32-й сессии, признал важную роль, которую национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, играют в Совете по правам человека.

Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции, принятой 18 декабря 2013 года призвала государства-члены создавать эффективные, независимые и плюралистические национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека и основных свобод для всех, а там, где они уже существуют, укреплять их, как это предусмотрено в Венской декларации и Программе действий, а самим таким учреждениям, при условии, что они соответствуют Парижским принципам, продолжать участвовать в обсуждениях во всех соответствующих процессах Организации Объединенных Наций и вносить вклад в эти обсуждения согласно своим мандатам, включая рассмотрение повестки дня в области развития на период после 2015 года. Более того, Генеральная Ассамблея ООН просит Генерального секретаря в его следующем докладе сосредоточить внимание на текущем участии национальных правозащитных учреждений, соответствующих Парижским принципам, в работе Ассамблеи и в соответствующих процессах в целях изучения вопроса о целесообразности предоставления соответствующим Парижским принципам национальным правозащитным учреждениям возможности независимо участвовать в работе соответствующих процессов Организации Объединенных Наций согласно своим мандатам.

Расширение согласно вышеназванных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и Совета по правам человека ООН полномочий и функций национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, созданных согласно Парижским принципам, обязывает государство привести правогарантирующие функции в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Это обусловливает необходимость совершенствования теории гарантий прав человека и основных свобод, а также связанной с ними нормотворческой, правоприменительной и иной практики.

Изложенное выше позволяет утверждать, что актуальным является уточнение существующей сегодня в науке конституционного права концепции организационно-правовых гарантий прав человека и его основных свобод.

Конституции различных стран достаточно четко определяют систему органов и лиц, которые должны защищать права и свободы человека и гражданина. Ученые-конституционалисты едины во мнении, что омбудсмен является одним из элементов системы организационно-правовых гарантий прав человека и основных свобод.

Во многих специальных научных работах, объектом исследования которых стали общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, за основу учеными-правоведами взята классификация конституционно-правовых гарантий этих прав и свобод на две группы. Первую группу составляют органы-гаранты общей компетенции (полиция), функциями которых, вместе с другими функциями, является обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вторую группу – органы-гаранты специальной компетенции, созданные специально для обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина: омбудсмен, суды общей юрисдикции и другие. В процессе своей повседневной деятельности в сфере правотворчества, правоприменения, осуществления мер процедурного, режимного, контрольного и иного характера эти органы должны создавать условия, при которых граждане имели бы возможность реализовать в жизни закрепленные в законодательстве права, свободы и обязанности.

Российские ученые по-разному характеризуют исследуемый институт. Отдельные авторы предлагают рассматривать омбудсмена с точки зрения государства и гражданина. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений. Для гражданина омбудсмен представляет собой должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата. Д.Е. Феоктистов считает, что с учетом эволюции изучаемого института омбудсмена следует рассматривать с двух позиций: классической и современной. Омбудсмен в классическом понимании – это независимое должностное лицо парламента, реализующее опосредованный парламентский контроль над исполнительной властью, основным предназначением которого является содействие в обеспечении прав и свобод человека и в усовершенствовании деятельности государственного аппарата. Омбудсмен в современном понимании – должностное лицо, назначаемое высшими органами или должностными лицами государства, обладающее определенной степенью независимости (в том числе и от назначивших его лиц или органов), позволяющей ему осуществлять контроль над деятельностью государственного аппарата или определенной его сферы, способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан (либо определенной группы граждан), осуществлять мониторинг соблюдения прав и свобод, а также проводить государственную политику в определенной социально-правовой сфере.

Основная причина возникновения института омбудсмена – необходимость в дополнении существующих средств контроля (парламентского, судебного, общественного) над деятельностью органов исполнительной власти. Парламентский контроль не всегда показывал достаточный уровень результативности, поскольку, во-первых, парламент осуществлял чисто политический контроль над деятельностью правительства, во-вторых, основная функция парламента – законодательная, в-третьих, использования только силы депутатских запросов и заседаний парламентских комиссий оказалось явно недостаточно. А.В. Мелехин справедливо замечает, что для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. И с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.

Судебная форма защиты, как известно, имеет строго формализованный, платный (по общему правилу), длительный (не оперативный), сложный (требующий особых знаний) характер.

Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на соответствующем этапе государственного развития существующие органы власти и институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении исполнительной власти, и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Посредническая деятельность омбудсмена, разрешение конфликтов до их рассмотрения органами правосудия, в значительной мере разгружает последние, освобождая их от ведения множества дел и в итоге ускоряя работу судебного аппарата. Простой (в процедурном отношении) и доступный для всех граждан (бесплатность оказания гражданам помощи) институт омбудсмена стал неотъемлемой частью государственно-правовой системы.

Омбудсмен играет субсидиарную роль по отношению к существующим средствам правозащиты и контроля, тем самым его контроль является лишь дополнительной гарантией обеспечения прав и свобод и эффективного действия государственного аппарата. Причем исходя из концепции омбудсмена он ни при каких обстоятельствах не должен заменять или подменять собой существующие средства контроля и правозащиты.

При характеристике института омбудсмена важное место занимают труды ученых, посвященные изучению принципа разделения властей.

В академических кругах Запада бытует мнение, что разделение властей – это не статичная теория, а динамический процесс, отражающий этапы развития демократического общества и связанный с «перераспределением… баланса власти между ее различными ветвями».

Кроме того, необходимо отметить, что ряд ученых выделяет в качестве самостоятельной четвертой ветви власти – контрольную. Например, В.Е. Чиркин к контрольной ветви власти относит омбудсмена. Однако с данной позицией не согласны многие ученые. Так В.В. Эмих, говоря о политико-правовом статусе омбудсмена, который до сих пор до конца не унифицирован, отмечает совершенно различные толкования относительно занимаемого места государственными органами в системе разделения властей.

Одни ученые к органам исполнительной власти относят: Президента, омбудсменов, Счетную Палату и прокуратуру. Но функционал исполнительных органов государственной власти включает в себя исполнительно-распорядительную деятельность, которая составным элементом имеет организацию и контроль за выполнением внутренних и внешних функций государства, а такого рода деятельность не является характерной для омбудсменов.

А.А. Кальгина считает, что институт омбудсмена сочетает в себе соединение различных элементов, «переплетение конструкций парламентского и исполнительного» уполномоченного по правам человека. Контраргументы по отношению к вышеизложенной точке зрения таковы: омбудсмены по роду своей деятельности контактируют с представителями органов всех трех ветвей власти, при этом омбудсмены не подотчетны этим органам власти и не являются зависимыми от них. В этой связи некоторые исследователи данного вопроса вводят в институте уполномоченного по правам человека следующую градацию: парламентский омбудсмен, исполнительный омбудсмен, независимый омбудсмен. При этом в терминологии относительно третьей категории – «независимого омбудсмена» – среди ученых до сих пор нет единого мнения в трактовке. Так, А.В. Мешкова полагает, что «независимый омбудсмен» составляет отдельную и вполне самостоятельную ветвь власти, которая по своему уровню одинаково соответствует уровню всех трех ветвей власти. В качестве основного критерия для подобной градации стало положение о том, что каждый вид органов имеет свой основной профиль деятельности.

Н.А. Цымбалова же считает неправомерным относить уполномоченного по правам человека к какой-либо ветви власти.

Необходимо отметить, что среди ученых, исследующих вопрос о классическом разделении власти на три ветви, большинство из них, говоря о статусе омбудсмена, разделяют позицию Н.А. Цымбаловой по этому вопросу. Хотя отдельные исследователи предлагают считать омбудсмена органом государственной власти с особым статусом, который при этом также не отождествляется ни с исполнительной, ни с законодательной, ни с судебной властью.

В научном сообществе существует также мнение, что омбудсмен, не входя ни в одну из ветвей классической триады, составляет четвертую, независимую ветвь, а именно контрольную ветвь государственной власти. Против подобной классификации выступает А.С. Автономов, справедливо полагая, что все органы государственной власти в той или иной мере обладают контрольными полномочиями, что, безусловно, является уязвимым моментом вышеизложенной классификации с четырьмя ветвями власти. А если в этом контексте говорить о системе сдержек и противовесов, то в ней взаимный контроль выступает в качестве работающего механизма, а отнюдь не отдельной ветви власти. Более того, такой подход к данному вопросу может просто свести на нет систему сдержек и противовесов.

Некоторые авторы пошли по другому пути в своей классификации и рассматривают омбудсмена как часть системы сдержек и противовесов, что тоже достаточно спорно, так как омбудсмены по своему функционалу вполне могут привести в действие механизм системы сдержек и противовесов, инициировав парламентские слушания или обратившись в Конституционный суд.

Из вышеизложенного можно заключить, что институт омбудсмена правомернее будет определить как некий вспомогательный орган в механизме разделения властей на три ветви – законодательную, исполнительную, судебную.

Вспомогательная специфика института уполномоченного по правам человека как раз позволяет ему выступать регулятором, катализатором с функциями контроля с точки зрения гаранта демократических принципов относительно парадигмы разделения властей.

Рассматриваемый политико-правовой институт имеет все предпосылки, чтобы стать гарантом защиты прав граждан, осуществляющим контроль за деятельностью органов власти, обеспечивающим баланс интересов гражданского общества и государства, реализующим политику государства по достижению высоких правовых стандартов в области защиты прав граждан. Однако в настоящее время, в связи с отсутствием эффективных механизмов взаимодействия с органами государственной власти, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выступает в роли очередного государственного органа по рассмотрению жалоб граждан.