В Российской Федерации первое юридическое закрепление исследуемый институт получил в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., где ему дано название «Парламентский уполномоченный по правам человека».

Парламентский уполномоченный должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, устанавливалась подотчетность перед парламентом и гарантировался правовой иммунитет в виде неприкосновенности, аналогичной неприкосновенности народного депутата РСФСР. Полномочия российского омбудсмена и порядок их осуществления должны были быть урегулированы специальным законом, принятие которого произошло только спустя шесть лет. Обратим внимание, что уже в концепции, заложенной Декларацией прав и свобод человека и гражданина, предусматривалось создание института омбудсмена именно как органа парламентского (а не независимого) контроля. Дальнейшие исторические события показали, что парламентская модель омбудсмена не была воспринята новыми российскими властями.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации исключила из названия должности слово «парламентский» и уделила этому вопросу всего лишь пункт в одной статье, посвященной компетенции Государственной думы РФ. Так, согласно п. «д» ст. 103 Конституции РФ Государственная дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. В 2008 г. п. «д» данной статьи стал п. «е» после конституционных поправок, расширяющих пределы парламентского контроля над деятельностью Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят лишь в 1997 г. – т.е. спустя четыре года после принятия Конституции РФ. Столь долгий промежуток можно объяснить как существовавшим в то время политическим кризисом между законодательной и исполнительной властью, так и противоречиями и противостоянием в самом парламенте, где каждой политической силой должность Уполномоченного по правам человека рассматривалась как дополнительный политический инструмент власти.

Между тем еще до принятия указанного федерального конституционного закона Государственная дума РФ, воспользовавшись положением о прямом действии Конституции РФ, назначила первого Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Как ни парадоксально с точки зрения конституционного права, им стал известный правозащитник А.С. Ковалев, возглавлявший специальный орган при Президенте РФ – Комиссию по правам человека. Таким образом, на самом первом этапе развития данного института Российской Федерации назначение первого конституционного Уполномоченного можно называть политическим компромиссом между властью президентской и законодательной. Это подтверждается и тем, что после назначения С.А. Ковалева Уполномоченным Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека».

В последующем компетенция и контрольные полномочия российского омбудсмена практически не менялись. В 2008 г. усилен правозащитный контроль Уполномоченного за местами принудительного содержания. Законодатель решил уделить особое внимание контролирующим институтам в данной сфере и установил некий «симбиоз» государственного и общественного контроля. Он осуществляется при взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Данные наблюдательные комиссии ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Конституционно-правовое оформление контрольных полномочий российского парламента – Федерального собрания РФ – обусловило и соответствующее закрепление нормы о взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Так, согласно п. 13 ст. 5 Федерального закона «О парламентском контроле» одной из форм парламентского контроля в России является осуществление Государственной думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Содержание правового статуса Уполномоченного по правам человека существенно дополняется характеристикой такого элемента юридической конструкции, как принципы. На них базируются вся совокупность прав, обязанностей омбудсмена и условия их реализации. Принципы позволяют глубже раскрыть характер взаимоотношений омбудсмена с гражданами и государственными органами, а значит, с обществом и государством в целом. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержится норм, непосредственно закрепляющих единые принципы деятельности омбудсменов.

Некоторые ученые путем анализа законодательства и практической деятельности Уполномоченного по правам человека сами определяют принципы, исходя из которых осуществляется реализация полномочий омбудсмена по защите прав и свобод человека и гражданина. Так, В.В Бойцова и Л.В. Бойцова считают, что Уполномоченный по правам человека строит свою правозащитную деятельность на основе принципов конституционности, законности, справедливости, уважения личного достоинства, а также открытости работы омбудсмена общественности, конфиденциальности проверок по жалобам, политической нейтральности. Другие авторы среди основных принципов, на которых должна быть построена деятельность омбудсменов, помимо перечисленных называют: независимость от других государственных органов, жалобы на которые рассматривает омбудсмен; доступность для граждан (в плане месторасположения, форм и методов работы и т.д.).

Центром по правам человека Организации Объединенных Наций издано «Руководство ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека», в котором сформулированы следующие руководящие принципы, обеспечивающие эффективность функционирования Комиссий и Омбудсменов: независимость, установленная юрисдикция и необходимые полномочия, доступность, сотрудничество, оперативная эффективность и отчетность.

Эффективному осуществлению деятельности Уполномоченного по правам человека во многом способствует его независимость при выполнении возложенных на него задач и функций. Необходимо выделять три основные составляющие независимости: институциональная (организационная), функциональная и персональная.

1. Институциональная (организационная) независимость предполагает, что Уполномоченный по правам человека не подчиняется ни одной из ветвей власти и не подотчетен им. Он имеет право на самостоятельное и независимое принятие решений, которые не подлежат обжалованию и отмене какими-либо государственными органами или должностными лицами, что является обязательным условием правозащитной деятельности омбудсмена и гарантией его объективности, беспристрастности.

Кроме того, должность омбудсмена должна принадлежать к высшим государственным должностям. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации занимает одну из высших государственных должностей, входящую в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. На должность уполномоченного распространяются требования, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Функциональная независимость заключается, во-первых, в недопустимости вмешательства в деятельность Уполномоченного по правам человека и ее законодательном закреплении; во-вторых, в финансовой и материально-технической обеспеченности его деятельности; в-третьих, в обеспечении неприкосновенности омбудсмена в процессе его деятельности.

Вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом об Уполномоченном по правам человека, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного иной форме влечет ответственность, установленную законодательством (ст. 36 Закона об Уполномоченном по правам человека).

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности. При этом смету расходов разрабатывает и исполняет Уполномоченный по правам человека самостоятельно.

Помимо финансовой самостоятельности важным показателем независимости Уполномоченного по правам человека является его иммунитет. Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правам человека равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности членов парламента и распространяются на весь срок их полномочий. Так, без согласия Государственной Думы РФ Уполномоченный по правам человека не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, и т.д. д. Неприкосновенность омбудсмена распространяется также на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Кроме того, Уполномоченный по правам человека в период срока своих полномочий и по их окончании не может подвергаться преследованиям и быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, действия (бездействие), совершенные им в период исполнения своих полномочий. Такие гарантии неприкосновенности способствуют защите омбудсмена от противодействия со стороны проверяемых должностных лиц и позволяют ему плодотворно осуществлять все свои полномочия.

3. Процедуры выдвижения, назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в целом определяют его персональную независимость. Согласно ст. 6 Закона об Уполномоченном по правам человека, на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. При этом последние два критерия являются оценочными, однако степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты Законом не определяются.

Уполномоченный по правам человека назначается сроком на 5 лет и не может занимать должность более двух сроков подряд. В должность он вступает с момента принесения присяги и прекращает полномочия с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным по правам человека. В Законе об Уполномоченном по правам человека содержится важная норма, устанавливающая, что истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного (п. 2 ч. 10). РФ). Наряду с этим он может быть досрочно освобожден от должности в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 11, ст. 13 Закона об Уполномоченном по правам человека. Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Принцип нейтральности предполагает сохранение беспристрастности, объективности и политической лояльности при осуществлении своей профессиональной деятельности во избежание конфликта интересов с гражданами и чиновниками и успешного выполнения своих функций. Сообразно этому ст. 11 Закона об Уполномоченном по правам человека охватывает исчерпывающий перечень видов деятельности, занятие которыми несовместимо с выполнением функций Уполномоченного. Так, находясь на своем посту, Уполномоченный не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели. В случае неоставления Уполномоченным в течение 14 дней со дня вступления в должность деятельности, несовместимой с его статусом, его полномочия прекращаются досрочно.

Принцип доступности заключается в такой организации деятельности Уполномоченного по правам человека и его аппарата, которая обеспечивала бы удобство (простоту, легкость) гражданам обращаться с жалобами на действия (бездействие) или решения государственных органов и их должностных лиц.

Принцип непрерывности обеспечивается благодаря постоянному функционированию Уполномоченного по правам человека путем: а) непрерывной замещаемости должности Уполномоченного; б) продолжения правозащитной деятельности в условиях чрезвычайного и военного положения.

Принцип конфиденциальности. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. Уполномоченный по правам человека не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия (ст. 28 Закона об уполномоченном по правам человека). Вместе с тем закон не предусматривает обязанности сохранять конфиденциальность в отношении имен заявителя, должностных лиц и государственных служащих, не регламентированы и формы ответственности Уполномоченного по правам человека за досрочное разглашение материалов, полученных в процессе расследования.

Принцип гласности в деятельности Уполномоченного по правам человека реализуется при его взаимодействии со средствами массовой информации и выражается, во-первых, в информировании населения о положении дел в области обеспечения и защиты прав и свобод человека в стране; во-вторых, в открытости и доступности для общественного ознакомления и обсуждения информации о работе государственных и общественных организаций, должностных лиц публичной власти и результатах рассмотрения ими рекомендаций омбудсмена.

Таким образом, элементом правового статуса Уполномоченного по правам человека, содержащим основополагающие идеи, являются принципы деятельности. Они должны быть четко отражены в специальном законе и способствовать повышению эффективности правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека. Соблюдение таких принципов будет гарантировать успешность выполнения комплекса важнейших задач по восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, просвещению по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты.