Закон об Уполномоченном по правам человека РФ достаточно подробно регламентирует компетенцию Уполномоченного при рассмотрении им жалоб заявителей о нарушениях прав человека.

Процессуальной правоспособностью или правом на подачу жалобы Уполномоченному при наличии причинно-следственной связи, обжалуемых решений или действий (бездействия) с нарушением прав человека, обладают граждане Российской Федерации и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.

Для принятия к производству и рассмотрения Уполномоченным жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушениях прав человека не требуется наличия ратифицированных Российской Федерацией международных договоров о правовой помощи по гражданским, уголовным или семейным делам, поскольку выполнение ею обязательств о защите универсальных прав человека является неотъемлемой частью общепризнанных принципов и норм международного права.

Граждане Российской Федерации вправе обращаться к Уполномоченному с жалобами о нарушениях их прав независимо от места своего фактического пребывания или проживания, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российская Федерация гарантирует им защиту и покровительство и за своими пределами. При этом согласно части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации не имеет значения наличие у них гражданства иностранного государства (двойного гражданства), которое не умаляет их прав и свобод, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Государственная защита прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся или проживающих за рубежом, обеспечивается Министерством иностранных дел Российской Федерации по своим дипломатическим каналам и Уполномоченным в порядке его международного сотрудничества с национальными омбудсменами иностранных государств.

Эффективность ее осуществления Уполномоченным зависит от всесторонности и надежности этого сотрудничества, развития диалога его сторон, укрепления доверия и взаимопонимания. Реализации мер по осуществлению государственной защиты прав человека не препятствуют отсутствие дипломатических представительств Российской Федерации за рубежом и необходимость соблюдения протокольных процедур.

На взаимной основе Уполномоченный осуществляет соответственно государственную защиту прав иностранных граждан, находящихся или проживающих в Российской Федерации, при обращении к нему национальных омбудсменов иностранных государств.

Реализация Уполномоченным, без вмешательства во внутренние дела суверенных иностранных государств, своих должностных полномочий по развитию международного сотрудничества в сфере защиты прав человека не тождественна осуществлению внешней политики Российской Федерации, основные направления которой согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации определяет Президент Российской Федерации.

В соответствии с Законом Уполномоченный вправе рассматривать жалобы о нарушениях прав человека, поступившие от любых, но только физических лиц – граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Могут признаваться приемлемыми и коллективные обращения, в том числе юридических лиц или общественных объединений, направленные в целях защиты нарушенных прав конкретного человека, чем пользуются неправительственные правозащитные организации.

Вместе с тем их обращение не заменяет подачу индивидуальной жалобы непосредственно лицом, чьи права нарушены, в особенности, если обжалуется решение или действие органа дознания, предварительного следствия или суда. Лишь при наличии его обращения о государственной защите прав человека и предоставлении тем самым права на юридическое представительство его законных интересов Уполномоченный имеет возможность в установленном процессуальным законодательством порядке и в соответствии со своим мандатом обращаться с необходимыми заявлениями (исковыми заявлениями) и ходатайствами в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. При этом поводом для его процессуального вмешательства в отличие от адвокатской деятельности является не обращение к нему заявителя, а наличие выявленных нарушений прав человека, которые нуждаются в государственной защите.

Индивидуальные жалобы заявителей о нарушениях их личных прав не идентичны коллективным жалобам о нарушении одного и того же права в отношении многих заявителей.

Права человека принадлежат конкретной личности и лишь в случаях, когда предполагаемое их нарушение касается коллективных прав или коллектива, который может быть идентифицирован как единоличный субъект, поступившая жалоба может признаваться приемлемой.

Право на обращение к Уполномоченному не ограничивается полом, возрастом, национальной принадлежностью, имущественным и должностным положением, местом постоянного проживания гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, его политическими убеждениями, отношением к религии, членством в каких-либо общественных объединениях, социальным положением и языковой принадлежностью.

Законное представительство интересов несовершеннолетних при обращении к Уполномоченному осуществляют их родители. Права лиц, находящихся в местах принудительного содержания или признанных судом недееспособными, вправе отстаивать их адвокаты, родственники, органы опеки и попечительства, неправительственные правозащитные организации, иные общественные объединения.

Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Процедура получения и рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей должна быть доступной для них и обеспечивать быстрое и эффективное принятие им решений по государственной защите их нарушенных прав и свобод. Своими действиями и решениями Уполномоченный обязан укреплять уверенность заявителей в твердости и неизменности намерений отстоять их права, принять меры по исправлению ситуации к лучшему и привлечению виновных к ответственности.

Одним из важнейших и непременных условий деятельности по рассмотрению жалоб заявителей является наличие четких и единообразных критериев их приемлемости, то есть правил выделения тех из них, которые будут приняты к производству и рассмотрены в соответствии с установленной процедурой. Для этого в механизме признания их приемлемыми должны учитываться предмет и субъекты деятельности Уполномоченного.

Мандат Уполномоченного, несмотря на наличие элементов прав человека практически во всех сферах человеческой деятельности, распространяется только на предмет его профессиональной деятельности, установленный Законом, и не предусматривает вмешательства в компетенцию органов судебной власти и иных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за их признанием и соблюдением. Отсутствие предмета деятельности или его неопределенность могут негативно отразиться не только на восприятии Уполномоченного в общественном сознании и породить упреки в бесполезности его существования, но и на эффективном использовании им своего кадрового потенциала и рациональном расходовании бюджетных ассигнований, предоставляемых возглавляемому им федеральному государственному органу.

Предметом профессиональной деятельности Уполномоченного является не проверка соблюдения законности в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, а осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными Законом об Уполномоченном по правам человека в РФ.

Признание и соблюдение прав человека и соблюдение законности органами государственной власти и их должностными лицами не являются идентичными понятиями. В процессе осуществления государственной власти нередки случаи, когда при формальном соблюдении законодательными, исполнительными и судебными органами или их должностными лицами действующего законодательства права человека тем не менее нарушаются.

Решениями или действиями (бездействием), относящимися к предмету деятельности Уполномоченного, являются те из них, которые нарушили права человека, создали ему препятствия для их осуществления, неправомерно возложили на него какую-либо обязанность или повлекли его незаконное привлечение к ответственности.

К решениям или действиям (бездействию) государственных органов и органов местного самоуправления относятся, прежде всего, издаваемые ими нормативные правовые акты и устанавливаемые в них административные процедуры; к решениям или действиям (бездействию) должностных лиц и государственных служащих – создаваемые ими правоприменительные акты (документы) и практика исполнения своих служебных обязанностей.

Субъектами деятельности Уполномоченного при решении вопросов о приемлемости направленных ему жалоб являются государственные органы (федеральные и субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие (федеральные и субъектов Российской Федерации) при условии, что их решения и действия (бездействие) предварительно обжалованы заявителями в судебном или административном порядке и на них согласно Закону об Уполномоченном по правам человека в РФ распространяется его юрисдикция.

Право на подачу жалобы Уполномоченному возникает при совокупности установленных настоящим законом предпосылок, какими являются: предполагаемое наличие юридических фактов (событий и действий), повлекших нарушение прав человека; соблюдение предварительного судебного или административного порядка обжалования решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц или государственных служащих; выполнение требований о сроках ее подачи и оформительских реквизитах, в том числе необходимых приложениях.

Отсутствие указанных правовых предпосылок влечет отказ в принятии жалобы к производству.

Под юридическими фактами понимаются жизненные обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение (изменение или прекращение) конкретных правоотношений и наступление юридических последствий. Ими могут являться события или юридически значимые факты, возникающие независимо от воли их участников (естественная смерть человека, рождение ребенка, истечение срока), и действия – правомерные (юридические акты, в том числе нормативные правовые, и юридические поступки) и неправомерные (правонарушения, то есть преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки), являющиеся результатом их сознательного волеизъявления.

Юридическая ответственность (уголовная, административная, гражданская или дисциплинарная) за виновное нарушение прав человека, то есть посягательство на них или воспрепятствование их свободной реализации, а также обязанность государства по их восстановлению, наступает независимо от отношения государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего к наступившим последствиям.

Объективная сторона этих правонарушений выражается в противоправных решениях или действиях (бездействии), противоречащих конституционным обязательствам государства о признании и соблюдении прав человека. Их объектом являются отношения, возникающие между государством и личностью («единица – власть») в процессе осуществления человеком своих неотъемлемых прав или свобод.

Субъективная сторона может выражаться как в форме прямого или косвенного умысла, так и легкомыслия или небрежности. Субъектами нарушений прав человека, на деятельность которых распространяется мандат Уполномоченного, являются государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие.

Срок для обращения с жалобой к Уполномоченному (один год), установленный Законом, является пресекательным, и механизм его продления не предусматривается.

Применение ограничения во времени допускается только в случаях, когда жалоба касается конкретных и определенных событий или фактов. Если нарушение прав человека является продолжаемым или длящимся, то срок давности для обращения не применяется.

Общего срока рассмотрения жалоб, принятых Уполномоченным к производству, настоящим Законом не устанавливается. Фактически им является разумный период, необходимый для всесторонней проверки изложенных в них обстоятельств и реализации мер по содействию заявителю в восстановлении его нарушенных прав.

Упрощение установленной процедуры проверки жалоб в целях соблюдения сроков, а не реализации функции государственной защиты прав человека не допускается. Вместе с тем срок их проверки не может неоправданно затягиваться, порождать волокиту и бюрократизм.

Проверка жалобы Уполномоченным, независимо от продолжительности ее осуществления, не препятствует заявителям в аналогичном обращении к компетентным государственным органам, осуществляющим защиту и восстановление нарушенных прав человека.

В указанных Законом случаях Уполномоченный вправе, но не обязан, не дожидаясь официального поступления жалобы о допущенных нарушениях прав человека, принять по собственной инициативе необходимые меры по их государственной защите.

Случаи массовых или грубых нарушений прав человека либо имеющие особое общественное значение, либо связанные с защитой интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, не предполагают и предварительного обжалования соответствующих решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в судебном или административном порядке.

Указанный перечень исключительных обстоятельств является исчерпывающим и не позволяет Уполномоченному произвольно, то есть по своему усмотрению и вне предоставленного ему мандата, вмешиваться при отсутствии жалобы заявителя в исполнение государством своих обязательств по защите прав человека и, соответственно, в компетенцию государственных органов, призванных обеспечивать их восстановление.

Особое общественное значение придается нарушениям прав человека, вызвавшим резонанс в средствах массовой информации и общественном мнении своей неординарностью для демократического правового государства.

Общественное звучание в прессе, на телевидении, радио, в неправительственных правозащитных организациях, других институтах гражданского общества получают, как правило, нарушения прав человека, хотя и являющиеся порой единичными, но представляющие потенциальную угрозу их трансформации в прецедент поведения государственных органов или явно выходящие за демократические стандарты осуществления государственной власти.

При проверке по собственной инициативе нарушений прав человека, вызвавших особый общественный резонанс, Уполномоченный не связан их оценкой в средствах массовой информации. Публикации, теле- и радиопередачи являются для него возможным, но не обязательным критерием нарушений прав человека, и он вправе представить органам государственной власти и обществу собственную их правовую интерпретацию. Возможные при этом попытки средств массовой информации подменить аргументацию и голос совести Уполномоченного своим, порой не всегда объективным и корректным вторжением в сферу его деятельности должны тактично, но принципиально отвергаться.

Проявление инициативы по осуществлению государственной защиты интересов лиц, не способных к самостоятельному использованию правовых средств защиты нарушенных прав, может мотивироваться Уполномоченным любыми объективными причинами, то есть их малолетним или преклонным возрастом, инвалидностью, правовой безграмотностью, выездом в длительную командировку, призывом на срочную военную службу и иными исключительными обстоятельствами.

Решение о необходимости вмешательства и реализации соответствующих мер реагирования принимается Уполномоченным в зависимости от конкретной ситуации, позволяющей сделать вывод о его обязательном участии в содействии восстановлению нарушенных прав таких лиц.

Проверка жалобы заключается в изучении и анализе фактических обстоятельств, повлекших обращение к Уполномоченному.

В поручении о ее проведении должны быть ясно сформулированы интересующие его вопросы, ответы на которые позволили бы получить после ее завершения необходимую и достоверную информацию по существу обжалованного решения или действия (бездействия), повлекшего нарушение прав заявителя.

При подготовке поручения необходимо учитывать, что международные стандарты в области прав человека еще недостаточно интегрированы в существующую административную инфраструктуру и не укоренились в сознании многих специалистов и государственных служащих. По этой причине в информации об обследовании, например, жилищных условий, проведенном ими без учета принципов защиты прав человека, бездомность может быть интерпретирована лишь как проблема обеспеченности жильем, тогда как подход к ней с точки зрения прав человека позволяет рассматривать вопрос о доступности для населения к адекватного жилья или о наличии у отдельных социальных групп права на их особую защиту. Обследование психических заболеваний, проведенное с учетом прав человека, не может ограничиваться рамками обычного анализа правовой защиты лиц, страдающих ими, и должно учитывать более широкий круг их прав, в том числе право на образование, консультирование, медицинское обслуживание, социально-экономическую безопасность и защиту от дискриминации.

Результаты проведенной проверки должны быть аргументированно изложены в письменной форме, подписаны соответствующим руководителем или должностным лицом с приложением, в случае необходимости, копий документов, подтверждающих или опровергающих доводы заявителя.

Получив материалы проверки, Уполномоченный обязан дать им правовую оценку и вправе использовать при подготовке своих документов реагирования, при этом он не связан ее выводами и может самостоятельно проверить обстоятельства нарушений прав заявителя либо поручить их повторную проверку иным государственным органам или должностным лицам.

Оценка выявленных нарушений прав заявителя формулируется Уполномоченным с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и его нравственной позиции человека и гражданина, руководствующегося справедливостью и голосом совести. Иные, в том числе и самые авторитетные, мнения не имеют для него обязательной юридической силы.

Правовые последствия окончания проверки по жалобе различаются в зависимости от ее обоснованности и процедуры обжалования заявителем решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в судебном либо административном порядке.

В случае признания жалобы необоснованной Уполномоченный письменно сообщает об этом заявителю и прекращает по ней производство.

Аналогичное решение принимается и в случаях, когда государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получив информацию о принятии им жалобы к производству, самостоятельно реализует меры по восстановлению прав заявителя и устранению последствий их нарушения.

По окончании проверки обоснованной жалобы, поступившей в связи с возражениями на вступившее в законную силу решение суда по жалобе заявителя на решение или действие (бездействие), нарушающее права человека, Уполномоченный, сопоставив обстоятельства дела на их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, обращается с ходатайством в суд надзорной инстанции.

Заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав заявителя направляется Уполномоченным в случаях признания им обоснованной жалобы, подававшейся заявителем в административном порядке, и оставленной без удовлетворения вышестоящим государственным органом или должностным лицом.

Этот документ правового реагирования на выявленное нарушение прав заявителя констатирует как неисполнение государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом обязательств государства о соблюдении прав человека, так и его отказ признать свое решение или действие (бездействие) неправомерным.

В заключении фактически содержится формула обвинения государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в допущенном им нарушении прав человека.

Форма заключения Законом не устанавливается. Как официальный служебный документ оно должно соответствовать обычным делопроизводственным требованиям: быть лаконичным, последовательным и корректным. Факты и события должны представляться объективно, освещаться с достаточной полнотой и доходчивостью в целях исключения их двусмысленного толкования.

Заключение, как правило, состоит из описательной и резолютивной частей.

В описательной части излагаются фактические обстоятельства дела; допущенные нарушения прав заявителя и их последствия; нормы федерального законодательства и международного права, регулирующие данные правоотношения, в том числе практика их применения и толкования межгосударственными органами по защите прав человека; а также имеющиеся доказательства, подтверждающие неправомерность обжалованного решения или действия (бездействия).

В резолютивной части содержатся рекомендации по исправлению ситуации, сложившейся с соблюдением прав заявителя, их восстановлению средствами, имеющимися в распоряжении государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, информация о порядке и сроках представления ответа о принятом решении.

В зависимости от характера выявленных нарушений прав человека Уполномоченным могут вноситься, в частности, предложения:

– об изменении административной процедуры совершения тех или иных действий либо принятия ими решений, если речь идет о целесообразности использования той или иной правоприменительной практики;

– о необходимости приведения изданного нормативного правового акта, касающегося соблюдения прав человека, в соответствие с федеральным законодательством и международными обязательствами Российской Федерации;

– об отмене неправомерного решения и восстановлении прав заявителя;

– об удовлетворении справедливых требований заявителя и признании, тем самым, его нарушенных прав.

Заключение направляется государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решением или действием (бездействием) которого нарушены права заявителя. Ему не только предоставляется еще одна возможность для самостоятельного восстановления прав заявителя, но и предлагаются меры, которые, по мнению Уполномоченного, могут быть признаны достаточными для внесудебного урегулирования конфликт.

В случае отказа от предложенных мер Уполномоченный вправе и обязан реализовать предоставленный ему комплекс средств правового реагирования, связанный с обращением в компетентные государственные органы, в том числе органы прокуратуры и правосудия, по государственной защите прав заявителя.

Не исчерпав их, Уполномоченный не вправе прекратить производство по жалобе, признанной им обоснованной.