Несмотря на то, что основным направлением деятельности омбудсменов в мире является обеспечение и защита прав и свобод человека, сфера компетенции и формы взаимодействия с государственными институтами власти различны. Так, в ряде европейских стран омбудсмен, в рамках определенных полномочий, вправе осуществлять надзор за органами судебной власти, исполнительной системы и местного самоуправления.

Например, в Великобритании Закон 1967 г. «О Парламентском комиссаре по административным вопросам» наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. В пределах своей компетенции он рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Статус омбудсмена в США приравнивается к статусу судьи. В Финляндии одной из функций омбудсмена является осуществление надзора за деятельностью министров правительства, кроме того, в случае установления нарушений он вправе возбуждать уголовные дела, также правом на возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц обладает омбудсмен в Дании. В некоторых странах Европы ряд полномочий омбудсмена совпадает с полномочиями прокурора, что является фактором, повышающим эффективность восстановления нарушенных прав. В случае воспрепятствования деятельности омбудсменов в Швеции, Франции и США они вправе наложить денежное взыскание на должностное лицо государственного органа, а также инициировать дисциплинарное производство, а в некоторых случаях и уголовное.

Наличие определенных государственно-властных полномочий у омбудсменов ряда стран не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, а способствует повышению эффективности функционирования всех элементов механизма государственно-правовой защиты граждан.

Положительный международный опыт деятельности омбудсменов, осуществление политики Российской Федерации, направленной на достижения уровня европейских стандартов в области обеспечения и защиты прав и свобод человека, стремление Российской Федерации стать участником Совета Европы обусловило создание в России института Уполномоченного по правам человека.

В настоящее время Уполномоченный по правам человека является специализированным институтов в сфере обеспечения и защиты прав граждан, исполняет роль посредника между государством и гражданами. По своей организационно-правовой форме Уполномоченный по правам человека является дополнительным органом в механизме разделения властей и не относится ни к одной ветви власти, в связи с чем у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствуют государственно-властные полномочия, он не вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими государственными органами и должностными лицами, иметь другие государственные органы в подчинении, требовать отчета об исполнении выработанных рекомендаций, что, безусловно, снижает эффективность функционирования данного института обеспечения прав и свобод, поскольку приоритетным направлением деятельности является содействие защите прав граждан от неправомерных действий (бездействий), решений органов государственной власти, должностных лиц.

Существующие проблемы судебной системы, приоритет органов исполнительной власти над органами законодательной и судебной власти, подконтрольность средств массовой информации, бюрократизация и коррумпированность органов государственной власти свидетельствуют о необходимости наделения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополнительными полномочиями в области обеспечения прав граждан.

В связи с ограниченностью компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации результаты деятельности Уполномоченного следует, очевидно, оценивать исходя из того, насколько ему удается «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания представителей государственной власти к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан. Из чего можно сделать вывод о необоснованном затягивании процесса восстановления нарушенного права, что постепенно приводит к увеличению уровня недоверия граждан к органам государственной власти.

Кроме того в литературе отмечается, что «ключевую роль в реализации социально-экономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. Отстраненность государства от социальной сферы и тем более его технократическая «зацикленность» на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей – недопустимы».

Политика, проводимая государством, в первую очередь, должна соответствовать интересам граждан и быть направлена на совершенствование законодательства в области обеспечения и защиты прав и свобод.

Как уже было сказано, одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Больше всего к Уполномоченному поступило жалоб с просьбой защитить гражданские (личные) (44,7%) и социальные (34,9%) права граждан. Количество обращений и жалоб граждан, посвященных проблемам защиты экономических прав, составило 16,5% в общем объеме обращений, а политических – 3,6%. Наименьшее количество обращений и жалоб было в защиту нарушенных культурных прав человека и составило 0,36% в общем объеме жалоб.

Уполномоченный не ограничен «парламентским фильтром», т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а ему лично, что обеспечивает непосредственный диалог между государством в лице Уполномоченного и гражданами, минуя процедуру прохождения жалобы через парламентариев. Характерной особенностью английского варианта института омбудсмена является то, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Он наделен правом рассматривать письменные жалобы граждан, поступивших только через членов палаты общин. Подобный «парламентский фильтр» кроме Великобритании можно также наблюдать и во Франции.

Связь Уполномоченного с контрольной функцией Федерального Собрания Российской Федерации проявляется в следующем.

В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений. Такое установление в Законе обусловлено необходимостью своевременного и оперативного реагирования законодательного органа Российской Федерации на случаи массового нарушения прав граждан, выявленных и указанных Уполномоченным в докладе, включая принятие незамедлительно соответствующих мер.

Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушений прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам и российскому Уполномоченному, в частности, является ежегодный доклад парламенту, в котором Уполномоченный анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав и свобод граждан, отмечает недостатки в деятельности органов государственной власти, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. Ежегодный доклад Уполномоченного – направляющий вектор в деятельности всех органов государственной власти, указывающий на ошибки, нарушения, предлагающий решения, обозначающий пробелы в законодательстве.

На наш взгляд, сотрудничество Федерального Собрания РФ и Уполномоченного следовало бы дополнить поправкой о предоставлении Уполномоченному права законодательной инициативы. Содержащаяся в Законе норма о праве Уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина явно недостаточна. Следует прямо сказать, что «достучаться» до законодателей Уполномоченному удается не всегда. Одной из основных причин этого является отсутствие правового регулирования порядка его взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Для обеспечения участия в законотворческом процессе и регулирования его механизмов Уполномоченный обратился к обеим палатам Федерального Собрания РФ с предложением о внесении дополнений в их регламенты, которые бы устанавливали структуру взаимоотношений Уполномоченного с Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановлением Совета Федерации от 26 мая 2004 года №152-СФ были приняты изменения в Регламент Совета Федерации, регулирующие вопросы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Советом Федерации.

Однако комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев указанные предложения, внесение дополнений в Регламент палаты признали нецелесообразным.

Конструктивное сотрудничество в области мониторинга законодательства Российской Федерации и практики его применения сложилось между Уполномоченным по правам человека и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В октябре 2005 года Уполномоченный направил замечания и предложения к ежегодному докладу Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты.

Как показывает практика, в то время как интересы государства представлены в законотворческом процессе органами исполнительной власти, являющимися основными разработчиками законопроектов, права и интересы личности и общества в этом процессе зачастую не представлены никем. Вполне очевидно, что защита прав и свобод человека должна обеспечиваться еще на стадии разработки законопроектов. В связи с этим Уполномоченный обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении экспертно-правовой оценки законопроектов в части соблюдения прав человека перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы. К сожалению, Министерство юстиции Российской Федерации, рассмотрев обращение Уполномоченного, не посчитало целесообразным его участие в экспертизе проектов федеральных законов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека.

Также ограничена возможность Уполномоченного для обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, Уполномоченный может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации исключительно с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, то есть имеет в этой сфере ровно столько же прав, сколько и любой гражданин Российской Федерации.

Представляется, что полномочия российского Уполномоченного в большей степени необходимо сосредоточить на защите прав граждан от нарушений, возникающих в сфере деятельности исполнительной власти. Именно Уполномоченный должен реализовать неразвитые контрольные функции парламента над правительством и всей администрацией в области защиты прав граждан.

Существенным пробелом законодательства Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека является отсутствие императивной нормы, обязывающей субъектов РФ учреждать должность Уполномоченного по правам человека, следствием чего является отсутствие должности Уполномоченного по правам человека в ряде регионов РФ, обусловленное тем, что органы государственной власти субъектов намеренно избегают создания органа дополнительного контроля их деятельности. Это, безусловно, негативно влияет на восстановление нарушенных прав граждан конкретного региона, поскольку, как свидетельствует практика субъектов РФ, где функционирует институт Уполномоченного по правам человека, зачастую своевременное и эффективное восстановление прав граждан возможно лишь на местах. Кроме того, отсутствие в ряде регионов должности Уполномоченного по правам человека противоречит основам законодательства Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации действует принцип единого правового пространства и единообразия правовой защиты граждан на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система Уполномоченного по правам человека. Для этого, в первую очередь, необходимо введение в Федеральный Конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

Еще одной слабой стороной института Уполномоченного по правам человека является необязательность его решений, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или образе действия при реагировании на выявленные нарушения прав человека.

Вместе с тем, поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по содействию защите прав и свобод граждан осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной власти и должностными лицами, видится необходимым наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации определенными государственно-властными полномочиями в целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействиями), решениями органов государственной власти и должностных лиц, например, посредством предоставления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права требовать отчета органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций.

Для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности органов государственной власти, должностных лиц за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ существенных дополнений.