Анализируя обстоятельства, исключающие возможность выдвижения инициативы проведения референдума, остановимся на проблеме соотношения возможности граждан принять решение на референдуме и сформировать какие-либо органы власти путем выборов.

Согласно ч. 3 ст. 8 Закона "О референдуме" 1995 г. два миллиона граждан РФ не могли выступать с инициативой о проведении референдума РФ в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума РФ приходилось бы на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ч. 4 ст. 12 Закона запрещала проведение референдума РФ (за исключением случаев, когда референдум РФ инициируется в соответствии с международными договорами РФ) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума РФ приходилось бы на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти.

Этот же подход сохранен и в действующем Законе: в силу п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 Закона "О референдуме" 2004 г. граждане не вправе выдвинуть инициативу проведения референдума и референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа (кроме референдума, проводимого на основании соответствующего решения Конституционного Собрания либо решения федерального органа власти, принятого во исполнение международно-правовых обязательств РФ).

И хотя по данному вопросу существует окончательное решение Конституционного Суда РФ, полагаю возможным высказать собственную позицию в отношении рассматриваемых норм.

Прежде всего, одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: "Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (...), Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме. (...) Периоды, в течение которых референдум РФ не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме РФ, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла".

Рассматривая вопрос о запрете выдвижения инициативы назначения и проведения референдума РФ в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а равно в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, Конституционный Суд РФ признал такой запрет конституционным: "Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов".

Данная норма признана соответствующей Конституции, однако я полагаю, что введенные ограничения вряд ли соразмерны и разумны. Понимая это, сам законодатель предусмотрел такие исключения из анализируемого запрета, которые не могут быть расценены как исключающие влияние тех самых "объективных обстоятельств": независимо от избирательных кампаний могут проводиться референдумы, если это связано с исполнением международно-правовых обязательств РФ либо если Конституционное Собрание приняло решение о вынесении на референдум проекта новой Конституции.

По моему мнению, предоставление права выносить на референдум проект Конституции РФ в указанные периоды только Конституционному Собранию монополизирует инициативу разработки проекта Конституции, исключает вынесение на референдум альтернативных проектов. Этот путь позволяет повторить условия принятия Конституции РФ 1993 г., создает возможность узурпации референдума, превращает его в средство политического манипулирования.

Как указал Конституционный Суд РФ, ограничение референдумно-правовых процедур должно быть направлено "на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем, чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению". Думается, что способ, избранный законодателем для реализации этой задачи, неприемлем. Практика зарубежных стран, да и наше собственное правовое регулирование убеждают в этом.

Ограничение на одновременное проведение выборов и референдума направлено на создание для всех кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам, и политических партий, выдвинувших списки кандидатов по федеральному округу, на выборах депутатов Государственной Думы, кандидатов на должность Президента РФ равных условий для участия в избирательной кампании. Однако я полагаю, что ограничение прав всех граждан России на референдум, ограничение права многонационального народа РФ на непосредственное осуществление принадлежащей ему суверенной власти в целях обеспечения равных условий агитационной деятельности не более чем 3500 кандидатам и не более десятку политических партий носит явно несоразмерный характер, а фактически - умаляет право граждан РФ на референдум.

Наиболее перспективным мне видится путь ограничения одновременного участия одних и тех же субъектов (граждан, политических партий, иных общественных организаций) в выборах и референдумах.

В частности, я полагаю возможным запретить гражданам, являющимся членами инициативной группы по проведению референдума либо иной группы участников референдума, политическим партиям и общественным организациям, выступившим с инициативой проведения референдума, а равно образовавшим иную группу участников референдума, до окончания кампании референдума выдвигать кандидатов и участвовать в предвыборной агитации во всех избирательных кампаниях, проводимых на территории, на которой проводится референдум. Аналогично необходимо запретить кандидатам, политическим партиям, общественным организациям, выдвинувшим своих кандидатов как самостоятельно, так и в составе избирательного блока, выступать с инициативой проведения референдума, образовывать инициативную либо иные группы участников референдума (кандидатам также - быть членами групп участников референдума), участвовать в агитации по вопросам референдума. В случае одновременного участия одного и того же гражданина, политической партии, общественной организации в выборах и референдуме, проводимых на одной территории, соответствующая избирательная комиссия (комиссия референдума) обязана предложить кандидату, политической партии, общественной организации в течение суток принять решение об отказе от участия в выборах либо референдуме в качестве инициатора, члена иной группы участников референдума. Если такое решение в установленный срок не будет представлено, юридически действительной должна признаваться первая по времени регистрация. В этом случае комиссия, организующая соответствующие выборы, принимает решение об аннулировании регистрации кандидата или кандидатов, выдвинутых политической партией, общественной организацией, если инициативная либо иная группа участников референдума зарегистрирована ранее. Если гражданин, политическая партия, общественная организация как инициаторы либо иные участники референдума зарегистрированы позже, чем выдвинуты кандидатами (выдвинули кандидатов) на выборах, комиссия, организующая соответствующий референдум, принимает решение об аннулировании регистрации соответствующей группы участников референдума.

Вопрос об отмене регистрации кандидата, кандидатов, выдвинутых политической партией, общественной организацией, в связи с нарушением запрета на одновременное участие в агитации на выборах и референдуме должен решаться судом исходя из того, что лицо должно быть отстранено от участия в той кампании, в ходе которой оно допустило нарушения (если кандидат в депутаты агитировал по вопросам референдума, необходимо отменить его регистрацию в качестве кандидата; если член инициативной или иной группы участников референдума участвовал в агитации на выборах, отмене подлежит регистрация соответствующей группы участников референдума).

Изложенное позволяет предложить исключить п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 ФКЗ "О референдуме в РФ".

Вместе с тем однозначного, абсолютно отрицательного отношения к референдуму в мире нет. Можно отметить: во-первых, в отдельных странах, конституции которых не содержат положений о референдуме, общенациональные референдумы формально-юридически не запрещены и поэтому могут проводиться (Дания, Канада, Финляндия); во-вторых, общенациональный референдум возможен как в унитарном (Греция, Италия, Испания, Португалия), так и в федеративном (Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Россия, ФРГ, Швейцария) государствах; в-третьих, среди инициаторов референдума в большинстве государств выступают граждане, их объединения, представляющие в компетентные органы для реализации инициативы референдума определенное количество подписей граждан, обладающих правом участия в референдуме; в-четвертых, референдум может служить консолидирующим и одновременно корректирующим деятельность органов государственной власти инструментом в современном государстве. В связи с последним обстоятельством важно отметить, что и в современном развитом "постиндустриальном" и "информационном" государстве, достаточно сдержанно относящемся к прямой демократии, авторитетные политики заявляют об очевидном дефиците плебисцитарных элементов, четкое закрепление которых в конституции и законодательстве способствовало бы усилению корректирующей деятельности граждан.