Нельзя сказать, что институт референдума является новым для отечественной конституционной практики, так как в общем виде был закреплен еще в Конституции СССР 1936 года в виде всенародного опроса. Конституция СССР 1977 года устанавливала две формы непосредственного народовластия, на которые выносились наиболее важные вопросы жизни государства – это всенародное обсуждение, а также всенародное голосование (референдум). Осуществление данного конституционного положения подразумевало развитие законодательства, которое бы регулировало данный круг вопросов. Законы о референдуме - вначале российский, а затем и союзный - были приняты в 1990 г. Всенародное обсуждение заменялось всенародным голосованием - более действенным институтом непосредственной демократии[1]. Закон СССР 1990 г. «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» касался лишь общесоюзного референдума. В Законе была сделана попытка определить вопросы, выносимые на референдум СССР. По существу в Законе 1990 г. были закреплены два правовых института — референдум и опрос, обособленные как по своему назначению, так и по результатам. Подтверждением того, что подразумеваются разные институты, являются положения статьи 29 Закона: решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем референдума, а вот итоги референдума, проводимого для выявления общественного мнения, должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами.

За семидесятилетний период существования СССР референдум был проведен лишь однажды - 17 марта 1991 года. Перед гражданами Советского Союза был поставлен вопрос о сохранении на территории нашей страны Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности, но в декабре 1991 года СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 года в истории СССР был единственным, первым и последним. Ровно то же самое можно сказать и о референдуме РСФСР, на котором ставился вопрос о необходимости введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, проведенного в один день с всесоюзным референдумом — 17 марта 1991 года.

В последующем, в Российской Федерации был проведен ряд референдумов, как на федеральном, так и на региональном уровне. После переименования РСФСР в Российскую Федерацию, на территории нашей страны проводилось еще два референдума. Первый референдум был проведен 25 апреля 1993 года, на него выносилось четыре вопроса: о доверии Президенту РФ, политике Правительства РФ, досрочных выборах Президента РФ и народных депутатов. Итогом этого референдума стало принятие решений по первому и второму вопросам, а вот по третьему и четвертому вопросам решения не приняты. 12 декабря 1993 года на общероссийском референдуме была принята Конституция РФ. Это и был последний общероссийский референдум.

В 1995 г. был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Данный закон регулировал вопросы, касающиеся организации и проведения общероссийского референдума.

В 1997 году был принят Федеральный закон N 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Нормы данного закона регулировали назначение, организацию и проведение в Российской Федерации всероссийского референдума, референдума на уровне субъектов, референдума на местном уровне. Но уже в 2002 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» № 67-ФЗ.

В 2004 голу был принят Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который в свою очередь неоднократно изменялся. В него были внесены новые положения Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 г. «О внесении изменений в статьи 48 и 52 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Согласно внесенным изменениям, некоммерческие организации не вправе вносить пожертвования в фонд референдума РФ, если в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, они получали денежные средства или иное имущество от иностранных государств, иностранных граждан и юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений, российских юридических лиц с иностранным участием (более 30%), а также от организаций, учрежденных государственными органами или органами местного самоуправления РФ, и юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ или муниципальных образований превышает 30%. Одновременно уточнен перечень органов, осуществляющих проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении добровольных пожертвований в фонды референдума. Положения принятого закона не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с референдумом РФ, инициатива проведения которого выдвинута до дня вступления в силу данного Федерального конституционного закона.

Согласно ФКЗ от 24 апреля 2008 г. внесены изменения в преамбулу, она была дополнена предложением следующего содержания: «Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод». Уточняется круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ. Не допускается выносить на референдум вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Также были внесены изменения в осуществление механизма предварительной проверки Центральной избирательной комиссией РФ соответствия вопросов референдума установленным требованиям. Действующее законодательство устанавливает, что решение ЦИК России о несоответствии вопросов референдума установленным требованиям может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, если данное решение принято в связи с несоответствием вопросов референдума Конституции РФ, Верховный Суд РФ направляет запрос в Конституционный Суд РФ. Процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются только в том случае, если Конституционный Суд РФ принимает решение о признании вопросов референдума не соответствующими Конституции РФ. Согласно статье 2 Федеральный конституционный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Федеральный конституционный закон от 22.12.2014 N 17-ФКЗ «О внесении изменений в статью 19 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» дополнил часть 3 словами «в том числе», что изменило данное положение со смысловой точки зрения и была произведена замена слов «электронной цифровой подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации» словами «электронной подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законом», а также данный ФКЗ исключил в пункте 2 части 9 положения о недействительности сведений, полученных по каналам связи ГАС «Выборы» и подписанных электронной цифровой подписью должностного лица избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Последнее изменение было внесено 6 апреля 2015 года N2-ФКЗ «О внесении изменения в статью 47 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому, в части 2 статьи 47 заменялись слова «главные управления (национальные банки)» словами «территориальные учреждения».

В современной России референдум является конституционно-правовой формой, институализирующей волю, как всего многонационального народа Российской Федерации, так и народов и национальностей, проживающих в отдельных субъектах Российской Федерации, а также жителей муниципальных образований по наиболее важным вопросам общественной жизни и государственному строительству[2]. Нельзя говорить об активном использовании института референдума в современной России. За двадцать три года существования современной России общероссийские референдумы больше не проводились. Поэтому можно прийти к выводу, что колоссальная масса норм законодательства, регулирующих вопросы организации референдумов на федеральном уровне, остаются невостребованными, а «важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ»[3].

Следует отметить, что не только общероссийские референдумы не пользуются популярностью, а также и региональные референдумы, за те же 23 года в России их было проведено около десятка, при этом большинство из них связано с территориальными преобразованиями.

Обращаясь к статистике проведения местных референдумов, следует отметить, что с момента принятия N5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28.06. 2004 года прошло более 700 местных референдумов: в 2004 году — 24, в 2005 — 74, в 2006 — 4, в 2007 — 18, в 2008 — 17, в 2009 — 1, в 2010 — 13, в 2011 — 4, в 2012 — 165, в 2013 — 91, в 2014 – 267, в 2015 – 84[4]. Как правило, круг вопросов, выносимых на местный референдум, касался в основном территориального преобразования или введения самообложения граждан.

Можно сделать вывод, 90-е годы XX века являются основой всероссийских референдумов, референдумов на уровне субъектов Федерации и местных референдумов. В настоящий момент законодательство о референдуме активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на региональном и местном.

[1] Братановский С.Н., Костькова О.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». // СПС «Гарант».

[2] Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России . 2013. №24.

[3] Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. – с. 45.

[4] Статистическая информация приведена на основе данных, размещенных на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.