Конституция Российской Федерации является основным источником законодательства о референдуме. Согласно пункту 3 статьи 3 Конституции РФ референдум является высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами.

Одним из важнейшим источников, который содержит нормы, регулирующие вопросы, касающиеся референдума, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ от 2002 г.). Данный ФЗ регулирует общественные отношения, связанные с организацией и проведением референдумов на всех уровнях. Также положения данного закона устанавливают, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ФЗ от 2002 г.

Также Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее – ФКЗ от 2004 г.), который закрепляет принципы организации и проведения референдума Российской Федерации, также в этом законе содержатся права и обязанности его участников, подробно регламентирует стадии процесса референдума. В сочетании эти стадии организации и проведения всероссийского референдума составляют процедуру всероссийского референдума, то есть референдумный процесс.

Законодательство предусматривает обстоятельства, при наличии которых референдум не может быть проведен.

Во-первых, референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Во-вторых, есть ограничения по повторному референдуму: проведение повторного референдума не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

В-третьих, референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

Русский язык используется как государственный язык Российской Федерации при подготовке и проведении референдума, но в случаях, установленных законом, используются и государственные языки республик, а также языки народов на территориях их компактного проживания в составе Российской Федерации.

Процедура организации и подготовки всероссийского референдума состоит из ряда последовательных стадий. Начальным этапом подготовительной стадии референдума является инициатива проведения референдума. Согласно российскому законодательству право инициативы в сборе подписей под требованием о назначении референдума принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации; Конституционному Собранию - в случае, если необходимо подтверждение неизменности Конституции Российской Федерации, либо при разработке проекта новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

В пункте 51 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится право на участие в референдуме - конституционное право граждан Российской Федерации голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума. Таким образом, право на участие в референдуме включает в себя не только право голоса, но и право инициировать референдум и иные законные формы реализации прав при непосредственном участии в проведении референдума.

При исследовании действующего ФКЗ от 2004 года можно обнаружить усложнение реализации права граждан на участие в референдуме, а точнее сказать, созданы серьезные препятствия на пути реализации данного права. Это прослеживается в следующих положениях:

что касается ограничения на выдвижение гражданами инициативы проведения референдума в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, то данные ограничения фактически делают невозможным проведение референдума на протяжении примерно двух с половиной лет[1]. Хотя, именно референдум как прямое волеизъявление народа, а не выборы, поставлен в Конституции РФ на первое место среди высших форм народовластия;

еще одна проблема связана с возможностью сбора подписей по нескольким вопросам одновременно, так как не берется во внимания тот факт, что для некоторых граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но против другого, это будет ущемлением прав;

ФКЗ от 2004 г. содержит целый перечень вопросов, которые не разрешается выносить на общероссийский референдум. В то время как Конституция не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума. Причем очевидна тенденция к расширению их круга: если в Законе 1995 года было 6 групп таких вопросов, то в действующем Законе – уже 9. Для того чтобы исключить возможность введения законом иных ограничений в отношении предмета референдума, следует предусмотреть предметные ограничения в Конституции РФ, как это было сделала в Конституциях некоторых зарубежных стран. Так, в Конституции Италии 1947 года содержится положение о том, что «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров». Аналогичные положения содержатся в Конституции Дании, Португалии и некоторых других стран[2].

Очевидно, что новый закон, значительно ужесточил процедуру проведения референдума по инициативе граждан. Рассмотренные ограничения создают предпосылки для политического манипулирования со стороны парламентского большинства в целях неоправданного ограничения суверенного права народа выражать свою волю на референдуме, тем самым ставя под сомнение реальность соответствующей формы непосредственной демократии.

Участники референдума образуют инициативную группу по его проведению, которая формируется из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума, сбор подписей осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч.

Инициативная группа по проведению референдума подводит итоги: подсчитывает количество собранных подписей по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, количество подписей участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество собранных подписей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

Не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума передает в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации следующие документы: подписные листы с подписями участников референдума, проживающих на территории Российской Федерации и за ее пределами, пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам Российской Федерации и соответственно по каждому иностранному государству, в котором проводился сбор подписей; протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации; первый финансовый отчет инициативной группы по проведению референдума об использовании средств фонда референдума.

Прежде чем принять документы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации заверяет каждую папку с подписными листами своей печатью (специальным штампом); проверяет соответствие количества представленных подписных листов количеству, указанному в протоколе об итогах сбора подписей участников референдума; выдает уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума документ в письменной форме, подтверждающий прием подписных листов, с указанием количества принятых подписных листов, заявленного количества подписей участников референдума, даты и времени приема подписных листов. После проведенной проверки Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума документ в письменной форме, подтверждающий прием подписных листов, с указанием количества принятых подписных листов, заявленного количества подписей участников референдума, даты и времени приема подписных листов.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 30 дней со дня приема подписных листов проверяет их оформление; достоверность сведений об участниках референдума; соблюдение инициативной группой порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума. Только после такой предварительной проверки Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает представленные документы и выдает документ в письменной форме, подтверждающий прием подписных листов, с указанием количества принятых подписных листов, заявленного количества подписей участников референдума, даты и времени приема подписных листов. Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей.

Следует отметить, что не подлежат проверке подписи участников референдума и соответствующие им сведения об участниках референдума, содержащиеся в подписном листе, но исключенные (вычеркнутые) лицами, заверяющими подписные листы, если это специально оговорено ими в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей участников референдума до приема подписных листов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Выборка подписных листов, подлежащих детальной проверке, происходит путем процедуры проведения случайной выборки, которая определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. При проведении жеребьевки и проверке подписных листов вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума. По этой причине Центральная избирательная комиссия Российской Федерации уведомляет уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума о точном времени проведения проверки.

В результате проверки подписного листа подпись участника референдума может быть признана достоверной либо недостоверной или недействительной. В ФКЗ 2004 г. содержится множество оснований признания подписи недействительной. Но ряд этих положений имеют общие признаки, потому их можно сгруппировать:

1) подписи лиц, не обладающих правом на участие в референдуме: граждане РФ, но не достигшие совершеннолетия; заключенные; признанные в судебном порядке недееспособными, а также граждане другого государства;

2) подпись не соответствует действительности, то есть является поддельной, а также подписи с нарушением установленных законодателем формальных требований, ставящих под сомнение действительность подписи;

3) несоответствие подписного листа требованиям, установленным законом.

Если при проверке подписного листа количество недостоверных или недействительных подписей участников референдума составляет 5 и более процентов, то дальнейшая проверка подписных листов не проводится.

По окончании проверки составляется итоговый протокол и предоставляется в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для принятия окончательного решения, а также направляется копия протокола уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума не позднее, чем за пять дней до дня заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, на котором должен рассматриваться вопрос о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Протокол прилагается к решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума, начинается проведение агитации и прекращается она в 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Агитацию проводится только по тем вопросам референдума, которые были предложены ею для вынесения на референдум, путем: проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий); СМИ, выпуска и иными не запрещенными законами методами.

Следующим этапом процедуры референдума является само его проведение, которое начинается с его назначения. Согласно Конституции Российской Федерации и ФКЗ 2004г. правом назначения референдума обладает Президент Российской Федерации. Со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум. В течение 10 дней, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. После чего данное решение незамедлительно публикуется. Если Конституционным Судом Российской Федерации признал соблюдение предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований, то Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации. В случае Конституционный Суд решил, что данная инициатива не соответствует Конституции РФ, все процедуры по ее реализации прекращаются.

В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации соблюдения предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные законом, прекращаются. Президент Российской Федерации издаёт указ о назначении референдума, где определяется дата его проведения, днем голосования может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.

Также в ФКЗ от 2004 г. содержатся положения, отражающие процедуру проведения референдума, в случае, если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу. В этом случае голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на 1 день.

Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума на основании данных о числе участников референдума, зарегистрированных на территориях муниципальных образований. Участки референдума образует глава муниципального образования или лицо, уполномоченное на то представительным органом местного самоуправления, командир воинской части, руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией, не позднее, чем за 50 дней до дня голосования с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств для участников референдума.

Участки референдума могут быть образованы на территориях воинских частей по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации командирами воинских частей, на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, на полярных станциях участки референдума могут образовываться территориальной комиссией по согласованию с капитаном судна, начальником полярной станции в срок, не позднее, чем за пять дней до дня голосования. Участки референдума для проведения голосования и подсчета голосов граждан Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, образуются не позднее, чем за 50 дней до дня голосования руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны пребывания граждан.

Списки участков референдума с указанием их номеров и границ либо перечня населенных пунктов, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума. На участках референдума, образованных на территориях воинских частей, текст публикуемого материала согласовывается с командирами соответствующих воинских частей, а также на участках референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, вопросы опубликования решаются руководителями соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации с учетом местных условий.

Соответствующими комиссиями референдума составляются списки участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) участников референдума, не позднее, чем за 21 день до дня голосования. Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, списки участников референдума должны составляться по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Список участников референдумов составляется в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, а также на основе адресов граждан), как правило, в нем же указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц, также адрес места жительства гражданина.

В списки участников референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном участке референдума является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования правом на участие в референдуме (избирательным правом), в списки участников референдума (избирателей) означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков[3]. В некоторых странах применяется инициативный метод составления списков, в этом случае, избиратель сам предоставляет свои данные для внесения их в список.

В соответствии со списками производится выдача бюллетеней, устанавливается общее число лиц, принявших участие в референдуме, определяются результаты голосования на референдуме. Включение гражданина в список участников референдума является юридическим подтверждением его права на участие в референдуме.

Списки участников референдума представляются участковой комиссией участникам референдума для ознакомления и дополнительного уточнения не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Списки участников референдума, проживающих в отдаленной или труднодоступной местности; военнослужащих, проходящих службу и проживающих на территории воинской части, а также членов их семей и других граждан РФ, которые проживают в границах расположения воинской части; граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации либо находящихся в длительных заграничных командировках, а также участники референдума, находящиеся в местах временного пребывания (больницах, санаториях, домах отдыха и в других местах временного пребывания), на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, на полярных станциях, включаются в список участников референдума на основаниях, установленных в ФКЗ от 2004г.

Следующим ступенями референдума являются процедура голосования и определение его результатов.

Помещение для голосования должно быть оборудованных таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины, иные специально оборудованные места для тайного голосования и стационарные ящики для голосования находились в поле зрения членов участковой комиссии и наблюдателей. Как правило, в бюллетене для голосования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса, и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», справа от которых помещаются пустые квадраты, если на референдум выносятся альтернативные вопросы, в бюллетене справа от каждого варианта вопроса помещается пустой квадрат. В Бюллетене для голосования на референдуме должны быть закреплены разъяснения о порядке его заполнения. Форма, текст и количество бюллетеней для голосования на референдуме утверждаются Центральной избирательной комиссией референдума не позднее, чем за 28 дней до дня голосования.

Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени. О дне, времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии оповещают участников референдума не позднее чем за десять дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом.

Председатель участковой комиссии в 8 часов в день голосования объявляет помещение для голосования открытым и предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, присутствующим участникам референдума. Члены участковой комиссии с правом решающего голоса получают от председателя участковой комиссии бюллетени для выдачи участникам референдума и расписываются в их получении. После этого председатель участковой комиссии приглашает участников референдума приступить к голосованию.

Бюллетени выдаются участникам референдума по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также по предъявлении открепительного удостоверения. Бюллетень заполняется в специально оборудованной кабине или ином специально оборудованном месте, где присутствие других лиц недопустимо. При получении бюллетеня участник референдума проставляет в списке участников референдума серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Участник референдума проверяет правильность произведенной записи и расписывается в получении бюллетеня. Член участковой комиссии, выдавший участнику референдума бюллетень, также расписывается в соответствующей графе списка участников референдума. При допущении ошибки при заполнении бюллетеня участник референдума вправе потребовать выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. На испорченный бюллетене делается соответствующую запись, которая заверяется подписью, и данный бюллютень незамедлительно погашается. Заполненный бюллетень участник референдума опускает в опечатанный (опломбированный) стационарный ящик для голосования.

Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования на соответствующем участке референдума. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов и изготовления для каждого вопроса референдума отдельного бюллетеня участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования отдельно по каждому вопросу референдума.

Подсчет голосов участников референдума начинается сразу после окончания голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования; он проводится открыто и гласно, с оглашением и соответствующим внесением в увеличенную форму протокола участковой комиссии об итогах голосования последовательно всех результатов осуществляемых действий по подсчету бюллетеней и голосов участников референдума членами участковой комиссии с правом решающего голоса. Непосредственный подсчет голосов участников референдума проводится по находящимся в ящиках для голосования бюллетеням членами участковой комиссии с правом решающего голоса.

Территориальная комиссия после предварительной проверки правильности составления протоколов не позднее, чем на третий день со дня голосования путем суммирования всех указанных в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей территории на основании данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий об итогах голосования, в том числе переданных по техническим каналам связи из участковых комиссий, сформированных на участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях либо за пределами территории Российской Федерации.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации на основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов территориальных комиссий об итогах голосования, после предварительной проверки правильности их составления не позднее, чем на пятый день со дня голосования путем суммирования этих данных устанавливает итоги голосования на территории субъекта Российской Федерации.

На основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации об итогах голосования, протоколов специальных территориальных комиссий, и на основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов участковых комиссий об итогах голосования, сформированных на участках референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации после предварительной проверки правильности составления указанных протоколов путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней после дня голосования определяет результаты референдума. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Решение Центральной избирательной комиссии о признании результатов референдума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию Центральной избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума. Центральная комиссия опубликовывает для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ.

На основе анализа порядка проведения референдума, можно сделать вывод, что референдум является сложным конституционно-правовым институтом, который требует детального правового регулирования.

[1] ч.2 ст.14 «О референдуме Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // «Российская газета». -2004 г. - № 137-д

[2] Пронина М.П. Референдум по проекту нормативного правового акта как фактор демократизации Российского правотворчества // Юридическая техника. -2014.- №8. –С.352

[3] Афонина А.В., Ушакова А.В., Федотова Т.М., «Комментарий к Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации» (постатейный)»