В настоящее время организация и исполнение работ по государственной кадастровой оценке земель осуществляется в соответствии со следующими основными нормативными правовыми актами:

- Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель»;

- Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 28.06.2007 № 215 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» в части не противоречащей Закону об оценочной деятельности;

- Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 12.08.2006 № 222 «Об утверждении методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешённого использования или уточнения площади земельного участка» (в действующей редакции).

Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке. В основе методик определения кадастровой стоимости заложен удельный показатель кадастровой стоимости земель - расчетная величина, представляющая собой кадастровую стоимость единицы площади (1 м2) той или иной категории земель в целом или кадастрового квартала в составе категории земель по видам функционального использования земель.

Кадастровая стоимость земельного участка определяется в соответствии с Методическими рекомендациями (указаниями), утвержденными для всех категорий земель.

Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный кадастр недвижимости.

При вынесении судебных актов суды, применяя нормы материального и процессуального права, основывают свои решения на толковании именно норм материального права и оформляют содержание в форму, руководствуясь процессуальными нормами.

Законодательство в сфере государственной кадастровой оценки земель имеет тенденцию к постоянному развитию, и наиболее существенными изменениями представляются следующие.[1]

Например, изменения, внесенные в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель Постановлением Правительства РФ от 11.04.2006 N 206, согласно которым проведение государственной кадастровой оценки земель ограничено периодом не реже одного раза в 5 лет и не чаще одного раза в 3 года.

Работа Минэкономразвития России по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих отмену нижнего предела периодичности проведения государственной кадастровой оценки земель (письма от 17 июля 2009 г. N Д06-2051, от 29 января 2010 г. N Д06-251), имеет свое логическое завершение, чему подтверждением служит Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 N 478 «О внесении изменения в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель», которым уточнена периодичность проведения государственной кадастровой оценки земель, и из текста Правил проведения государственной кадастровой оценки земель исключена формулировка, устанавливавшая, что государственная кадастровая оценка земель проводится не чаще одного раза в 3 года. В то же время сохранена регламентация минимальной периодичности проведения государственной кадастровой оценки земель - она должна проводиться не реже одного раза в 5 лет. Такие нововведения призваны обеспечить более четкую связь кадастровой стоимости земельных участков с их рыночной стоимостью, которая, в свою очередь, во многом зависит от конъюнктуры рынка в определенном регионе.[2]

Постановлением Правительства РФ от 17.09.2007 N 590 второе предложение Правил проведения государственной кадастровой оценки земель изложено в следующей редакции: «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами», что связано с выходом в свет Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 28.06.2007 N 215), который представился еще одним шагом к упорядочиванию деятельности органов исполнительной власти, касающейся столь ответственной сферы правоприменения.

Важнейшее значение для правоприменителей и землепользователей имеет принятие ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», законотворческий процесс по которому длился более трех лет, что указывает не столько на регламентные трудности, сколько на объективные экономические проблемы в современной России и выступает одним из подтверждений того, что рынок объектов недвижимости лишь приобретает черты прогнозируемого, адекватного и развитого настолько, чтобы жестко привязать кадастровую стоимость как результат государственной кадастровой оценки, служащую, в частности, налогооблагаемой базой, к рыночной стоимости, определяемой с использованием инструментов законодательства об оценочной деятельности.

Федеральным законом от 22.07.2010 N 167-ФЗ внесена отдельная глава III.1 «Государственная кадастровая оценка» в ФЗ от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

При этом для целей ФЗ от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ под оценочной деятельностью следует понимать профессиональную деятельность субъектов оценочной деятельности, направленную на установление в отношении объектов оценки рыночной, кадастровой или иной стоимости, а под кадастровой стоимостью - стоимость, установленную в результате проведения государственной кадастровой оценки. Обращает на себя внимание отличие текста ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ от текста законопроекта N 445126-4, принятого Государственной Думой РФ в первом чтении (Постановление от 06.05.2009 N 2047-5ГД). Законопроектом предлагалось понимать под кадастровой стоимостью именно рыночную стоимость, установленную в результате проведения государственной кадастровой оценки.

Таким образом, несмотря на наличие некоторых специфических особенностей, теперь кадастровая оценка является частью общей системы стоимостной оценки имущества, регулируемой ФЗ от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ. Новшеством ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ является определение понятия государственной кадастровой оценки (ст.24.11).

Федеральный закон от 22.07.2010 N 167-ФЗ содержит такие новеллы, как проведение государственной кадастровой оценки не реже чем один раз в пять лет с даты, по состоянию на которую была проведена последняя (ст. 24.12), определение кадастровой стоимости оценщиками в соответствии с федеральными стандартами оценки, стандартами и правилами саморегулируемой организацией оценщиков, регулирующими вопросы определения кадастровой стоимости; наделение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности полномочиями по установлению требований к отчету об оценке кадастровой стоимости (ст. 24.15); обязательная экспертиза отчета об оценке кадастровой стоимости в саморегулируемой организации оценщиков, членами которой являются оценщики, осуществившие определение кадастровой стоимости (ст. 24.16).

Главное нововведение, которое несомненно заинтересует всех землепользователей, - это нормативное закрепление специальной возможности рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости с учетом особенностей, установленных ФЗ от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ (ст. 24.19), а также возможности внесения результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр объектов недвижимости по результатам рассмотрения таких споров (ст. 24.20).[3]

Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в суд или комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости лицами, права и обязанности которых затрагивают результаты определения кадастровой стоимости.

Комиссии создаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации проведения государственной кадастровой оценки, на территории соответствующего субъекта РФ. В состав комиссии, кроме представителей органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, входят представители саморегулируемой организации оценщиков, членами которой являются оценщики, выполнившие определение кадастровой стоимости, и представитель Национального совета по оценочной деятельности. Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в комиссию в течение шести месяцев с даты их публикации. Решения по результатам рассмотрения комиссией заявлений об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в судебном порядке.

Кроме того, в целях выявления оснований для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости объекта недвижимости землепользователь вправе обратиться к заказчику работ по определению кадастровой стоимости и в орган кадастрового учета с запросом о предоставлении сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости.

Федеральный закон от 22.07.2010 N 167-ФЗ предоставляет землепользователям легальную возможность применять в качестве основания для пересмотра кадастровой стоимости отчет о рыночной стоимости объекта недвижимости при обращении в комиссию, которая вправе принять решение об определении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости.

Новый Закон не содержит положений об обязательном участии органов местного самоуправления в комиссиях по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, на чем настаивал Комитет Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления при рассмотрении законопроекта N 445126-4, ссылаясь на то, что на основе кадастровой стоимости определяется налоговая база земельного налога - одного из двух местных налогов в Российской Федерации (ст. ст. 15, 390 НК РФ), вследствие чего только органы местного самоуправления прямо заинтересованы в результатах кадастровой оценки.[4]

Стоит согласиться с мнением разработчиков нового Закона в том, что процедура досудебного урегулирования позволит: уточнять результаты определения кадастровой стоимости; получать информацию о рыночной стоимости объектов недвижимости и уточнять их характеристики; повышать достоверность получаемых результатов, что приведет к сокращению количества обращений об обжаловании в связи с повышением точности информации, используемой для проведения кадастровой оценки.

Обращают на себя внимание те изменения, которые ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ внесены в ЗК РФ, а именно:

-в п. 2 ст. 66 ЗК РФ - согласно которым государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, что исключает правотворческие функции Правительства РФ по регламентации порядка проведения госу-дарственной кадастровой оценки земель в Российской Федерации;

в п. 3 ст. 66 ЗК РФ - согласно которым в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости, что вносит столь необходимую ясность в вопросе о пределах соотношения двух видов стоимости объектов недвижимости.[5]

Таким образом, землепользователи получили возможность при оспаривании результатов ГКО в отношении своего объекта недвижимости использовать отчет о его рыночной стоимости, полученный в частном порядке (на основании договора с оценщиком), как главный и единственный аргумент для внесения изменений в государственный кадастр объектов недвижимости.

Еще одним важным нововведением стало закрепление возможности внесудебного рассмотрения споров о результатах государственной кадастровой оценки. Соответствующий порядок был подробно регламентирован в новой главе Закона «Об оценочной деятельности», посвященной государственной кадастровой оценке. В ней установлено, в частности, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены любым заинтересованным лицом не только в судебном порядке, но и в комиссиях, специально создаваемых в субъектах РФ при территориальных управлениях Росреестра.

Причем если в комиссию поступило обращение, подкрепленное отчетом о рыночной стоимости соответствующего объекта недвижимости, то она автоматически обязана принять решение о признании кадастровой стоимости, равной рыночной оценке. Иных вариантов действия у комиссии, по сути, не имеется. Так, у нее нет полномочий, чтобы оспорить представленный землепользователем отчет. В качестве единственной «заслонки» предусмотрено, что к заявлению заинтересованного лица помимо отчета о рыночной оценке должно быть приложено положительное экспертное заключение саморегулируемой организации, членом которой является проводивший ее оценщик. Однако это обязательно лишь в том случае, если расхождение в оценке превышает 30 %. Впрочем, на практике почти все подобные заявления сопровождаются положительным заключением СРО: получить его не проблема.

Рассмотрим этот момент в отношении Республики Татарстан. История с земельным налогом началась в 2010 году, когда были внесены изменения в «Закон об оценочной деятельности» и было установлено, что кадастровая стоимость земли должна соответствовать рыночной. Была проведена переоценка и установлена стоимость земли на 1 января 2011 года. Но, как выяснилось позднее, стоимость кадастровой стоимости значительно превышала рыночную. Предприятия, узнав об этом, приняли меры по пересмотру кадастровой стоимости своих земель. В 2011 году вышло Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 28.06.2011 N 913/11, которое чётко регламентировало, как это делается. И в соответствии с этим постановлением предприятия стали пересматривать стоимость земли. Процедура очень сложная, многоэтапная, предприятия проводят оценку, отчёт об оценке проходит экспертизу в СРО. И только после того, как отчёт признан соответствующим закону и требованиям законодателей, регулирующих оценочную деятельность, он считается приемлемым для пересмотра. Предприятие обращается в суд, суд рассматривает.

У городских муниципальных органов есть право оспорить отчёт об оценке в суде, если они не согласны с ним. Они могут назначить свою судебную экспертизу рыночной стоимости. Во многих случаях муниципалитеты этим своим правом пользуются. Суды, в большинстве своём, эти требования – проведение судебной экспертизы – удовлетворяют. И после того как проведены всевозможные экспертизы, и, убедившись, что рыночная цена столько-то, суд выносит решение обязать Росреестр внести соответствующее изменение стоимости в кадастр. Процесс этот сложный, многоступенчатый и какие-либо мошеннические схемы прохождения этого процессы, очень сложно использовать. Ведь в ней должны участвовать и оценщики, и предприятия, и судьи.

В тоже время у нас существует несколько ступеней судебного обжалования – первая инстанция, апелляция, кассация. Далее судебное решение можно оспорить в высшем Арбитражном суде. Так, если что-то не соответствует законодательству, в одной из инстанций это будет отменено. Поэтому сложно говорить о каких-то мошеннических схемах. Наверное, кто-то пытался с каких-то оценочных фирм это сделать, но всё легко разбивается: те же муниципалитеты присутствуют на судебных заседаниях и сами имеют представление о рыночной стоимости. Если они видят, что оценка существенно не соответствует, они должны заявлять ходатайство об экспертизе, назначать свою экспертизу, доказывать, что та оценка, которую представило в суд предприятие, не соответствует действительности.

Безусловно, положения ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ, устраняющие старые «болевые точки» законодательства в сфере государственной кадастровой оценки земель и конкретизирующие ее процедуры, существенно улучшили положение землепользователей и упростили задачи для правоприменителей при разрешении земельных споров. Тем не менее законодатель оставил не разрешенными вопросы отраслевой принадлежности и нормативного характера актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, порядка утверждения и опубликования таких актов, их обязательных объема и содержания при утверждении и опубликовании.

В случае если нарушение своих прав при определении размера земельных платежей обнаруживает хозяйствующий субъект, коммерческая деятельность которого связана с использованием земельных участков, подведомственность спора арбитражному суду также не вызывает сомнений, однако судебная практика по этому вопросу развивается не однозначно.

В этой связи необходимо обратить внимание на два главных этапа в процессе проведения государственной кадастровой оценки земель.

Во-первых, в силу положений перечисленных выше нормативных актов, исполнение государственной функции по организации и проведению государственной кадастровой оценки земель является прерогативой Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр РФ, ранее - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости). В частности, Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель установлено, что организация государственной кадастровой оценки земель и ее проведение осуществляются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами. Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Во-вторых, согласно п. 2 ст. 66 ЗК РФ органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Правила проведения государственной кадастровой оценки земель уточняют положение Закона (п. 10): органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Конституционный принцип, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, устанавливает необходимость надлежащего обнародования актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.[6]

Пороки в процедурах государственной кадастровой оценки земель приводят к невозможности исчисления базовых величин платежей за землю. Например, Верховный Суд РФ Определением от 28 января 2009 г. N 48-Г08-14 оставил без изменения решение суда, которым был признан недействующим и противоречащим федеральному законодательству нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, т.к. кадастровая стоимость земельного участка землепользователя была определена исходя из площади, не соответствующей реальной площади земельного участка, что привело к завышению кадастровой стоимости. По арбитражному делу N А08-3552/2008 суды посчитали невозможным исчисление налоговой базы по земельному налогу в связи с тем, что удельные показатели кадастровой стоимости по одному из кадастровых кварталов не были утверждены в установленном порядке. Нарушения порядка обнародования результатов государственной кадастровой оценки земель и доведения их до налогоплательщиков земельного налога позволили землепользователю выиграть налоговый спор по делу N А82-924/2009-20.[7]

Рассмотрим несколько последних примеров из судебной практики.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе председательствующего Кислицына Е.Г., судей Бабаева С.В., Чернышова Д.В. установил, что индивидуальный предприниматель Полытова Валентина Петровна обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике и филиалу федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата» по Чувашской Республике - Чувашии об установлении с 01.01.2007 кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 21:01:021206:26 (Чувашская Республика, город Чебоксары, Канашское шоссе, дом 25) в размере его рыночной стоимости, составляющей 5 550 000 рублей, и о понуждении внести соответствующие изменения в сведения государственного кадастра недвижимости о земельном участке задним числом на указанную дату.[8]

Установление измененной кадастровой стоимости земельного участка не обеспечивает исправления недостоверных сведений об объекте, а представляет собой вновь определенную характеристику, подлежащую внесению в государственный кадастр недвижимости на будущее время. Следовательно, во всех правоотношениях, в которых используется кадастровая стоимость, ее новый, определенный судом размер может применяться не ранее вступления в

Из Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 27.02.2014 г. № А79-14353/2012 можно сделать вывод, что пересмотр кадастровой оценки земли «задним числом» не предусмотрен.

Следующее дело рассматривал Федеральный Арбитражный Суд Северо-Западного округа.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Кадулина А.В., Сергеевой И.В., установил, что общество с ограниченной ответственностью «Девелопмент-СПб» обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости - земельного участка с кадастровым номером 78:10:5134:17, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Свердловская наб., д. 12, лит. Т, в размере его рыночной стоимости, равной 14 269 649 руб.[9]

Истец в обоснование своих требований представил суду отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка по состоянию на 15.03.2012 г., то есть на дату проведения кадастровой оценки этого участка. Соответствие данного отчета требованиям ФЗ от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности подтверждено экспертным заключением от 26.02.2013 г. № 37/Э/2013, выполненным некоммерческим партнерством «Саморегулируемая организация оценщиков «Сообщество профессионалов оценки».

Из Постановления ФАС Северо-Западного округа от 23.01.2014 г. № А56-11879/2013 можно сделать вывод, что привлечение независимого оценщика позволило эффективно оспорить кадастровую стоимость участка.

Практика применения судами норм права в сфере кадастровой оценки земель показывает, что отправной точкой при оценке доводов сторон являются установление и оценка факта утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель органами исполнительной власти субъектов РФ.

[1] Хотько А.В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель – М.: РИОР, 2010. – 282 с

[2] Варламов А.А., Гальченко С.А. Государственный кадастр недвижимости. М.: КолосС, 2012. - 679 с.

[3] Хотько А.В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель – М.: РИОР, 2010. – 282 с

[4] Варламов А.А., Гальченко С.А. Государственный кадастр недвижимости. М.: КолосС, 2012. - 679 с.

[5] Хотько А.В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель – М.: РИОР, 2010. – 282 с

[6] Коростелев, С.П. Кадастровая оценка недвижимости : учеб. пособие / С.П. Коростелев. – М.: Маросейка, 2010. – 356 с.

[7] Особенности ведения кадастра на современном этапе: монография / В.Н. Клюшниченко. – Новосибирск: СГГА, 2011. – 139 с.

[8] Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.02.2014 г. № А79-14353/2012

[9] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.01.2014 г. № А56-11879/2013