25 августа 1999 г. Правительством Российской Федерации принято Постановление № 945 «О государственной кадастровой оценке земель», положившее начало проведению работ по государственной кадастровой оценке всех категорий земель на территории Российской Федерации для целей налогообложения. Отметим, что в российском контексте понятия «массовая оценка» и «кадастровая оценка» используются как синонимы, причем исторически сложилось так, что понятие «кадастровая оценка» прочно вошло в профессиональный лексикон оценщиков, именно его применяют в нормативно-правовых документах, учебно-научной литературе, обзорах и публикациях. Определение «кадастровая оценка» указывает на информационный ресурс – государственный кадастр недвижимости: в результате проведения кадастровой оценки определяется кадастровая стоимость, которая является учетной характеристикой объектов в государственном кадастре недвижимости.[1]

Рассмотрим в хронологическом порядке процесс формирования понятия «кадастровая оценка» в нормативно-правовой базе и учебно-научной литературе.

Концепция оценки недвижимости и бизнеса была представлена в России осенью 1994 года на семинаре Института экономического развития Мирового банка реконструкции и развития. Начиная с этого момента, в нашей стране развивается западная модель оценки стоимости недвижимости и формируется методология ее применения в целях налогообложения. В 1997 году была переведена на русский язык книга международного эксперта в области массовой оценки недвижимости Джозефа Эккерта «Организация оценки и налогообложения недвижимости». В ней дано следующее определение: «массовая оценка – это систематическая оценка групп объектов недвижимости по состоянию на определенную дату с использованием стандартных процедур и статистического анализа». [2]

Рейнхольд Вессели дает похожее определение – «массовую оценку можно определить как систематическую оценку группы объектов недвижимости на заданную дату с использованием стандартных процедур с применением общих данных на основе статистической их обработки».[3]

Постепенно формировались законодательные основы кадастровой оценки недвижимости в целях налогообложения. Начало формированию нормативно-правовой базы кадастровой оценки недвижимости положили Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (далее – Правила), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316. В пункте 2 Правил указано, что «государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения». В Правилах отмечено, что в процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории, по результатам которого составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах зон. Правила определили кадастровую оценку как деятельность по определению кадастровой стоимости.

Учебник «Оценка недвижимости» под редакцией А.Г. Грязновой и М.А. Федотовой, изданный в 2003 году, содержит следующее определение: «кадастровая оценка – совокупность административных и технических действий по установлению кадастровой стоимости объектов недвижимости в границах административно-территориального образования по оценочным зонам, выполненных на определенную дату».[4] Это определение согласовывается с определением, изложенным в Правилах, и дополняет его в части пояснения того факта, что кадастровая стоимость устанавливается по оценочным зонам. Однако приведенное определение, указывая на необходимость выполнения административных и технических действий, не cодержит их перечень и не раскрывает их содержание.

Социальная значимость кадастровой оценки недвижимости, использования ее результатов в налогообложении сформировала потребность законодательно определить понятие государственной кадастровой оценки недвижимости.

В законе «О государственном кадастре недвижимости» планировалось впервые ввести законодательное определение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости как одновременного, единообразного по способам процесса определения стоимости объектов недвижимости, осуществляемого на основе сбора и обработки сведений о рынке недвижимости. Законопроект содержал понятия кадастровой стоимости и кадастровой оценки, устанавливал общие правила кадастровой (массовой) оценки земельных участков и иных объектов недвижимости. Однако в окончательном варианте – Федеральном законе № 221 «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. – эти понятия отсутствуют.

В это же время был опубликован Административный регламент (далее - Регламент) исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель», утвержденный Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 215.[5] Регламент определяет организационное обеспечение работ по кадастровой оценки земель, в нем указано, что «..исполнение государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель включает следующие административные процедуры:

– подготовка документов, регламентирующих проведение государственной кадастровой оценки земель в субъекте Российской Федерации;

– формирование перечня подлежащих государственной кадастровой оценке земельных участков в субъекте Российской Федерации;

– выбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации;

– контроль за ходом выполнения работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации;

– проверка результатов работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации и представление результатов государственной кадастровой оценки земель органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации на утверждение;

– утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

– внесение сведений об экономических характеристиках земельных участков (сведений о кадастровой стоимости земельных участков) в государственный земельный кадастр;

– определение кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, а также земельных участков, в отношении которых прошли государственный кадастровый учет текущие изменения, связанные с изменением категории земель, вида разрешенного использования или уточнением площади земельных участков;

– разъяснение результатов государственной кадастровой оценки земель».

Приведенный Регламент проясняет и детализирует административные процедуры, раскрывает содержание деятельности по определению кадастровой стоимости. В нем прослеживается процессный подход, перечисленные административные процедуры являются этапами выполнения работ по кадастровой оценке. Если добавить этап «определение кадастровой стоимости», мы получим полное описание процесса кадастровой оценки.

Следующим шагом в определении сущности, предназначения, места и роли кадастровой оценки в нормативно-правовом поле явились новые законодательные инициативы в области регулирования оценочной деятельности. Новым этапом в развитии нормативно-правового обеспечения кадастровой оценки стали изменения, введенные в 2010 году в закон «Об оценочной деятельности в РФ». В закон введена глава III «Государственная кадастровая оценка», в которой впервые законодательно определено понятие «государственная кадастровая оценка»: «... под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя:

– принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

– формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

– отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

– определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости;

– экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости;

– утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

– опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;

– внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости».[6]

Сопоставление приведенных определений выявляет их схожесть и созвучность. Определение, приведенное в Регламенте, сформулировано с точки зрения организации кадастровой оценки органами исполнительной власти, поэтому оно акцентирует внимание на такие функции управления кадастровой оценкой, как принятие решений и контроль. Определение, приведенное в Федеральном законе, описывает процесс кадастровой оценки в четкой последовательности его выполнения.

Задача государственной кадастровой оценки земель – создание единой системы для налогообложения всех земель Российской Федерации. Результаты работ по государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный кадастр недвижимости и не подлежат изменению до очередной кадастровой оценки земель, которая проводится не реже одного раза в 5 лет и не чаще, чем один раз в 3 года. Функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и её территориальные органы. Государственная кадастровая оценка земель и установление обоснованной платы за землю является одной из основных задач государственного управления земельными ресурсами.

Условно можно выделить следующие цели государственной кадастровой оценки:

- правовая: государственная регистрация прав на землю и сделок с ними, защита прав землепользователей и субъектов Российской Федерации;

- экономическая: для корректного установления налогооблагаемой базы, ставок земельного налога и величины арендной платы за землю; определения величины компенсационных выплат при изъятии земель для муниципальных нужд;

- информационная: поддержка рынка земли, фондового рынка ценных земельных бумаг и ипотеки; информирование широкого круга заинтересованных лиц о стоимости земель;

-управленческая: оценка эффективности существующего функционального использования территории, расчетная поддержка проектных разработок генерального плана города и в планировании крупномасштабных мероприятий общегородского характера.

Основной целью проведения работ по государственной кадастровой оценке земель на территории Российской Федерации является создание налоговой базы для исчисления земельного и ряда других имущественных налогов, что определено Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 65, 66), актами Президента и Правительства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель", постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель», поручение Президента Российской Федерации от 17.03.2001 г. № Пр-496-ГС, поручение председателя Правительства Российской Федерации от 29.03.2001 г. № МК-П5-05449). Стоимостная оценка земли является важнейшим экономическим инструментом управления рациональным использованием земельных ресурсов на стадии выбора и обоснования проектных решений, служит механизмом создания цивилизованной системы налогообложения и ценообразования, имеет большое значение для составления имущественных договоров относительно земель и права их аренды на вторичном рынке.

[1] Пылаева А.В. Развитие кадастровой оценки недвижимости: монография / А. В. Пылаева; Нижегор. гос. архитектур.-строит. ун-т. – Н. Новгород : ННГАСУ, 2012. – 130 с.

[2] Эккерт, Дж. Организация оценки и налогообложения недвижимости : в 2 т. / Дж. Эккерт, Р. Дж. Глаудеманс, Р. Р. Олми. – М. : Рос. о-во оценщиков, 1997. – Т. 1–2.

[3] Вессели, Р. Массовая оценка недвижимости – многофункциональный инструмент для стран в переходном периоде / Р. Вессели, А. Ланкин // Налоговая оценка недвижимости и развитие институтов имущественного налогообложения : докл. междунар. конф. – М., 2005.

[4] Оценка недвижимости : учебник / под ред. А. Г. Грязновой, М. А. Федотовой ; Фин. акад. при Правительстве Рос. Федерации. – М. : Финансы и статистика, 2003. – 492 с.

[5] Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 28.06.2007 № 215 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» [Зарегистрировано в Минюсте РФ 26 июля 2007 г. Регистрационный N 9913].

[6] Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [Собрании законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3813].