Административная ответственность в сфере защиты конкуренции важна не сама по себе, а лишь как средство обеспечения соблюдения запретов, закрепленных в поведенческих нормах Закона о защите конкуренции. Наиболее важные среди них сосредоточены в главах 2 и 3 этого Закона. Речь идет о запретах на:

злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции»);

ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст. 11);

недобросовестную конкуренцию (ст. 14);

ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов публичной власти (ст. 15);

ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия с участием органов публичной власти (ст. 16).

Именно для обеспечения исполнения хозяйствующими субъектами и должностными лицами органов публичной власти указанных обязанностей и вводится административная ответственность. Очевиден и механизм установления такой ответственности.

Так, в Закона о защите конкуренции присутствует обязанность не совершать антиконкурентные действия (бездействие), содержание которых соответствует составам перечисленных запретов. В свою очередь, в КоАП РФ в соответствующих статьях должны описываться те же составы, но уже в качестве условий наступления санкций, предусмотренных административным законодательством.

При этом описания состава запрета и состава административной ответственности должны непременно совпадать, поскольку только в этом случае при совершении запрещенных антимонопольным законодательством деяний одновременно выполнялись бы условия состава административного правонарушения.

В силу этого у уполномоченного правоприменителя возникает право привлечь нарушителя к административной ответственности, а на нарушителя возлагается обязанность претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные в соответствующих статьях КоАП РФ.

Это модель одноуровневой ответственности, поскольку она наступает непосредственно за сам факт неисполнения установленных в Федеральном законе «О защите конкуренции запретов». Для работоспособности указанной модели ответственности необходимо, чтобы неблагоприятные последствия совершенного нарушения (в случае его обнаружения и доказывания), применяемые в соответствии с КоАП РФ, значительно превышали бы благоприятные последствия, которые может получить нарушитель от своей противоправной антиконкурентной деятельности.

Такой механизм административной ответственности нацелен на решение главной задачи – путем психологического воздействия на потенциальных нарушителей не допустить совершения ими запрещенных деяний (предотвратить нарушение еще на стадии его подготовки). Кроме того, эта модель упрощает применение административных санкций, поскольку состав запрета в Федеральном законе «О защите конкуренции запретов» совпадает с составом административной ответственности.

Все эти плюсы весьма актуальны для антимонопольного законодательства, поскольку последствия его нарушения носят во многом латентный характер, и эффективнее их предотвратить, а не компенсировать впоследствии причиненный ущерб (как это имеет место в случае с гражданско-правовой ответственностью за деликты).

С учетом приведенных преимуществ данная модель административной ответственности должны была бы содержаться в КоАП РФ с момента возникновения в марте 1991 г. российского антимонопольного законодательства. Однако в отношении антимонопольного законодательства эта, казалось бы, очевидная и апробированная на других запретительных правилах логика не работала шестнадцать лет. Что же присутствовало в административном законодательстве вместо этого механизма?

Вплоть до мая 2007 г. российское конкурентное право не располагало административной ответственностью, наступавшей непосредственно за наиболее опасные и распространенные формы антиконкурентных деяний – монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию. Так, п. 2 ст. 19.5 КоАП РФ изначально (с 2001 г.) предусматривал санкции не за сам факт указанных выше противоправных деяний, а лишь за невыполнение в срок предписания антимонопольного органа. В настоящее время эта модель административной ответственности сохранена в пунктах 2.1 – 2.6 этой же статьи.

Такую административную ответственность следует считать двухуровневой, поскольку она имеет два уровня реализации.

Во-первых, в Федеральном законе «О защите конкуренции» перечисляются деяния, которые запрещено осуществлять под угрозой не административной ответственности, а применения особой санкции – предписания антимонопольного органа (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»). При этом цель основных видов предписаний состоит не столько в предупреждении, сколько в пресечении незаконного поведения (исключение составляет предписание о перечислении в бюджет незаконного дохода).

Во-вторых, в КоАП РФ внимание акцентируется не на запрещенных Федеральным законом «О защите конкуренции» составах антиконкурентных деяний, а всего лишь на одном составе бездействия (невыполнение предписания). Именно этот состав и указывается в качестве условия наступления административных санкций. Поэтому составы запретов, закрепленных в Федеральном законе «О защите конкуренции», совпадают с условиями применения предписания, а не с составом административной ответственности.

В этом случае основная цель административной ответственности (обеспечение соблюдения запретов) подменяется вторичной задачей по обеспечению исполнения предписания антимонопольного органа. Согласно такой двухуровневой модели административная ответственность может наступить, если не будет исполнена обязанность по осуществлению действия (бездействия), предусмотренного в предписании. В этом случае меры административной ответственности выступают не столько как способы предупреждения антиконкурентного правонарушения, сколько в качестве субсидиарного средства обеспечения исполнения предписания антимонопольного органа.

Таким образом, совершенно очевидны основные недостатки двухуровневой модели административной ответственности и ее отличия от одноуровневой схемы применения административных санкций.

В двухуровневой модели между нарушением исходного запрета и административной ответственностью появляется новый состав – неисполнение предписания.

С одной стороны, неисполнение предписания, по существу, является продолжением нарушения Федерального закона «О защите конкуренции».

С другой стороны, это новый состав, который должен быть доказан антимонопольным органом. В результате связь между вынесением предписания и привлечением к административной ответственности за его неисполнение является последовательной. Поэтому такая модель не стимулирует нарушителя воздержаться от нарушения на стадии его подготовки, а мотивирует его взвесить плюсы и минусы продолжения уже начатого нарушения антимонопольного законодательства.

В силу несовпадения условий наступления ответственности за несоблюдение исходного запрета и условий применения административной ответственности нарушитель несет ответственность не за несоблюдение общего запрета, нормативно закрепленного в Федеральном законе «О защите конкуренции», а индивидуального запрета, зависящего от решения антимонопольного органа. В результате общая обязанность соблюдать запреты, содержащиеся в антимонопольном законодательстве, преобразуется в индивидуальную обязанность исполнить предписание.

Все это может создать основу для нарушения конституционного принципа справедливости[1], основным содержанием которого является требование равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

По существу, двухуровневая модель вводит право органа исполнительной власти выбирать тех, кто должен соблюдать законодательный запрет, и тех, кто этого может не делать. Поэтому такая модель должна сопровождаться дополнительными гарантиями соблюдения указанного конституционного принципа, главной из которых является подробная процедура реализации такой санкции. Но эта задача лишь частично решена в ст. ст. 39 – 52 Федерального закона «О защите конкуренции».

Многолетняя практика показала, что проанализированная выше двухуровневая модель в качестве единственного административного способа обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства себя не оправдала.

Так, в период действия прежней редакции п. 2 ст. 19.5 КоАП РФ в нашей стране наблюдались устойчивый рост возбужденных антимонопольных дел и одновременное уменьшение количества нарушений, устраненных без открытия дела. В отдельные годы подобный рост доходил до 70% по сравнению с предыдущими периодами. Предприниматели, пострадавшие от нарушений антимонопольного законодательства, не верили в эффективность административных мер, что приводило к уменьшению количества дел, возбужденных по заявлениям заинтересованных лиц (как правило, указанная доля не превышала 25% от общего числа возбужденных антимонопольным органом дел).

Поэтому законодатель был вынужден реформировать меры административной ответственности не только в сфере обеспечения исполнения предписаний антимонопольного органа, но и по линии гарантий соблюдения запретов, содержащихся в Федеральном законе «О защите конкуренции».

[1] Нерсесянц В.С. Философия права. М.: Норма, — 2007. — С. 67.