Для определения сущности и состояния современного нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации представляется необходимым определить основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды и выявить основные проблемы реализации законодательства об охране окружающей среды на каждом этапе его реформирования.

В развитии законодательства об охране окружающей среды, по мнению Л.А. Тихомировой, можно выделить следующие основные этапы:

первый – обусловлен подписанием Федеративного договора 1992 г. и соответствующими изменениями, внесенными в 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г.;

второй – обусловлен принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитием договорных отношений России с ее субъектами, формированием конституционных (уставных) норм субъектов России (1993–2002 гг.);

третий – обусловлен принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

четвертый – связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

пятый – связан с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

шестой – связан с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

седьмой – связан с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. №232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Итак, конституционное закрепление законодательство об охране окружающей среды, как предмет совместного ведения России и ее субъектов, получает только в Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. – за год до принятия Конституции РФ, которая закрепляла аналогичные положения. Впервые в п. «и» ст. 81.1 Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. законодательство об охране окружающей среды определяется и как предмет совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, и как самостоятельная отрасль российского законодательства. Следует отметить, что эта статья была введена в действие только спустя четырнадцать лет после принятия Конституции РСФСР 1978 г. Ни Конституция РСФСР 1918 г., ни Конституция СССР 1924 г., ни последующие Конституции СССР и РСФСР, вплоть до Конституции РСФСР 1978 г., не определяли место законодательства об охране окружающей среды ни в системе разграничения полномочий, ни в системе российского законодательства.

К сожалению, в последующем договорная практика регулирования отношений России и ее субъектов в разных регионах по-разному интерпретировала конституционные положения, в некоторых случаях явно противореча им. Так, статья 3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия – Алания от 23 марта 1995 г. относила к ведению Республики среди прочих такие вопросы, как владение, пользование, распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами.

В соответствии со ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» органы государственной власти Республики Татарстан решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности.

Противоречия конституционным нормам Российской Федерации встречались не только в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, но и в конституциях (уставах) многих субъектов России. В связи с этим в юридической литературе было отмечено, что в 1990-е гг. в российской политической практике «серьезно нарушались основы федеративного устройства… а основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром».

Среди наиболее типичных нарушений федеральных конституционных норм субъектами Российской Федерации выделяют провозглашение исключительного права собственности субъекта Российской Федерации на природные ресурсы, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды.

Вопреки требованиям Конституции РФ, например, в ч. 1–3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. №ВС-22/15 закреплялось, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан; в ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. закреплялось положение, согласно которому земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью; в п. «м» ст. 53 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. №1 закреплено положение, в соответствии с которым в ведении Республики Адыгея находится установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды.

В связи с этим отметим, что вопрос о роли конституций и уставов субъектов Российской Федерации в системе законодательства субъектов Российской Федерации является спорным: должны ли они фактически дублировать Конституцию РФ либо регулировать только вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения и ведения субъектов Российской Федерации, либо только вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации. Например, эти вопросы стали предметом исследования одного из специалистов, с выводами которого трудно не согласиться. Так, Основные законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации. Под соответствием конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации понимается воспроизведение в основных законах субъектов Российской Федерации основ конституционного строя. При этом подчеркнуто, что, несмотря на громоздкость такого перечисления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации правовых норм федеральной Конституции, данное соответствие для упрочения единства Российской Федерации просто необходимо. Под непротиворечием конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации понимается не строгое соответствие имеющимся в Конституции Российской Федерации правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предметов собственного ведения, основам конституционного строя, заложенным в Конституции Российской Федерации.

Основанием подтверждения данной правовой позиции является, например, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. №249-О, согласно которому «приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъекта Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов».

В связи с этим следует отметить, что выработанные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции по вопросам соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации приобрели большое практическое значение. Так, в результате обращения группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан последние Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. №92-О были признаны утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Основанием вынесения Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 27 июня 2000 г. №92-О явилось нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выразившееся в том, что в соответствующих конституциях республик земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды, установление отношений собственности на природные ресурсы были отнесены к ведению соответствующих республик, а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Впоследствии на основании данного Определения Конституционного Суда Российской Федерации соответствующие изменения и дополнения были внесены во многие конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в связи с чем последние были приведены в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Например, во исполнение Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. №92-О ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. №ВС-22/15 была изложена в новой редакции, в соответствии с которой «земля и другие природные ресурсы используются и защищаются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа». Тем самым в отличие от положений ст. 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. №ВС-22/15 в прежней редакции, провозглашавшей исключительное право собственности Республики Башкортостан («ее многонационального народа») на природные ресурсы, ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. №ВС-22/15 (в ред. от 3 ноября 2000 г.) была приведена в соответствие с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, в результате чего практически полностью воспроизвела положения последней. При этом в Конституции Республики Башкортостан также была изменена норма, относившая к ведению республики вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами посредством регулирования этих вопросов законодательством Республики Башкортостан. Так, в соответствии со ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. №ВС-22/15 в новой редакции регулирование законом Республики Башкортостан порядка управления и распоряжения землей, недрами, водными, лесными ресурсами ограничивается только природными ресурсами, находящимися в государственной собственности Республики Башкортостан.

После вступления Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. №92-О в силу в Конституцию Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. №1 были внесены соответствующие изменения. Следует отметить, что с момента принятия Конституции Республики Адыгея все изменения и дополнения в нее вносились именно после даты вынесения соответствующего Определения. Причем сегодня насчитывается более 30 Конституционных законов Республики Адыгея, вносивших поправки в республиканскую конституцию.

Вместе с тем отметим, что установленные Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. №92-О нарушения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в конституциях соответствующих республик в некоторой части не совпадают. Например, в отличие от положений ч.ч. 1–3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан и положений ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Ингушетия, которые противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, положения ст. 9 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г., провозглашая, что «земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир… являются общенародным достоянием», соответствуют основам конституционного строя.

Итак, анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать выводы о том, что некоторые положения в области охраны окружающей среды, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере соответствуют ее требованиям. Так, Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. не предусматривает аналогичную Конституции РФ главу, закрепляющую права и свободы человека и гражданина. Некоторые права, предусмотренные гл. 2 Конституции РФ, в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г. закреплены в иных главах, например, в гл. 10, определяющей формы непосредственной демократии. Таким образом, некоторая часть норм Конституции РФ в Уставе города Москвы вообще не находит отражения.

Таким образом, на наш взгляд, принцип непротиворечия, под которым понимается не строгое соответствие имеющимся в Конституции РФ правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предметов собственного ведения, основам конституционного строя, заложенным в Конституции РФ, должен применяться только по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должен применяться принцип соответствия, согласно которому конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны полностью воспроизводить положения Конституции РФ.

С принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» законодатель по-иному подошел к вопросам распределения полномочий. По смыслу содержащихся в нем положений отдельные полномочия в области охраны окружающей среды могли осуществляться как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов России. Однако эти же полномочия в специальных законах, например Федеральном законе от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», определялись и распределялись иначе. Происходило столкновение норм двух законов – общего и специального характера. Если специальный закон был принят более ранней датой – на основании и во исполнении Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. №2060–1 «Об охране окружающей природной среды», то общий закон – Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» – был принят более поздней датой. На практике возникали такие противоречия, которые не обходились без судебного разбирательства. Кроме того, по аналогичным предметам спора разные суды принимали разные решения.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусматривались существенные изменения в российском законодательстве.

Указанным Федеральным законом были изменены более ста федеральных законов, регулирующих наиболее важные сферы жизнедеятельности. Изменения коснулись в том числе некоторых федеральных законов в области охраны окружающей среды, например, Федеральных законов от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также законов в области природопользования, например, Федерального закона от 21 февраля 1992 г. №2395–1 «О недрах», Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации.

Общий анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ позволяет выявить следующие моменты:

предметом кодификации явились не только федеральные законы, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но и федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации;

отмечена тенденция централизации в распределении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации по некоторым вопросам утрачивается;

круг полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления кардинальным образом меняется.

Анализ внесенных изменений в федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны окружающей среды, также позволял делать аналогичные выводы.

Касаясь изменений круга полномочий органов государственной власти всех уровней, органы государственной власти субъектов получают в результате формальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ.

В силу прямого внесения указанных изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» органы государственной власти субъектов Российской Федерации теряют право осуществлять государственный контроль. При этом Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» исключает органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации из перечня органов, осуществляющих государственный контроль.

В этот период речь шла даже не об отстаивании регионами полномочий по выдаче эколого-разрешительных документов, а об обоснованности и целесообразности существования органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации.

Кроме того, согласно внесенным изменениям в федеральные законы в области охраны окружающей среды отсутствовало какое-либо взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с центром.

Таким образом, анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ позволял говорить о постепенном переходе от децентрализованного к централизованному распределению предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Несмотря на то, что Федеральный закон №122-ФЗ был принят 22 августа 2004 г., вступил в силу он лишь с 1 января 2005 г., за исключением отдельных его положений.

Не дожидаясь вступления в силу Федерального закона №122-ФЗ, Государственной Думой Российской Федерации был принят новый закон – Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», которым некоторые полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды пролонгировались на год. Целый год субъекты Российской Федерации доказывали в судах законность осуществления ими элементарных полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, это касалось осуществления государственного экологического контроля. И не без успеха. Так, в декабре 2005 г. был принят долгожданный для регионов (и, можно сказать, неожиданный для федералов) Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды как центра, так и регионов.

Внесенными изменениями субъекты Российской Федерации были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.

Практически во все специальные законы, в том числе в Федеральные законы от 24 июня 1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», были внесены изменения, которые ограничили федеральные органы исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка «организация и осуществление государственного контроля и надзора» была дополнена текстом следующего содержания: «на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Эти изменения повлияли на толкование Постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. №777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» и п. 3 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Если до внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов России в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. №232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2007 г.

Нельзя не отметить изменений в части некоторых полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Речь идет прежде всего о Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ и Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе». В этих законах Российская Федерация делегировала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление некоторых полномочий.

Так, согласно ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в следующих областях: в области организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением некоторых объектов государственной экспертизы, оставленные за специально уполномоченным федеральным органом государственной власти; в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В области экологической экспертизы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» были переданы следующие полномочия: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта России; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов России; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов Российской Федерации, а о переданных, означающих, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти. Передав некоторые полномочия субъектам России, Российская Федерация оставила за собой контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов России переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Более того, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти соответствующих полномочий, они могут быть изъяты в установленном порядке Правительством РФ. В этом случае они будут осуществляться специально уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Таким образом, анализ федеральных законов (2004–2006 гг.), вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения России и ее субъектов в области охраны окружающей среды, позволяет сделать следующие выводы. Если в период с августа 2004 г. по декабрь 2005 г. политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федеральными органами исполнительной власти, то после 31 декабря 2005 г. ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов Российской Федерации значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти, а реализация субъектами России полномочий оставляет желать лучшего. Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. Здесь прослеживается тенденция: если до 31 декабря 2005 г. при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 г. проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.